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1、 上海金融學院上海金融學院上海金融學院第十三章社會救濟-最低生活保障制度 教學目的：通過學習，讓學生了解什么是最低生活保障制度，實施最低生活保障制度的特殊意義，如何具體實施，從而達到教育學生熱愛社會主義，熱愛祖國的目的。 教學重點：實施最低生活水平保障制度的原則，目標及其具體實施的方法和操作。 教學難點：中國社會救濟制度。 教學方法：教師講授，學生討論，調(diào)查低收入群體基本狀況及有關(guān)保障制度。 教學內(nèi)容： 第一節(jié)、最低生活保障制度的目標及原則 最低生活保障制度是指法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定標準向其提供滿足最低生活需求的物質(zhì)援助的社會保障制度。是社會最后一道安

2、全網(wǎng)，是對“貧者”、“困者”的直接物質(zhì)保障。 一、 建立最低生活保障制度遵循的基本原則 二、最低生活保障制度覆蓋的范圍最低生活保障制度的目標和原則最低生活保障制度的目標和原則1最低生活保障制度的目標 最低生活保障制度是指公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。由此可見，最低生活保障制度的基本目標在于克服現(xiàn)實存在的貧困問題。貧困包含兩層意思：1、貧困是由于資源匱乏而使生活水平低于社會可接受的最低標準。所謂“資源匱乏”既包括物質(zhì)上的，也包括文化上的和社會上的。2、從根本上說，貧困是缺乏手段、能力和機會。從這一層理解，克服貧困就是對貧

3、困人口給以扶助，即不應該是被動保障，而是應該注意鏟除人們陷入貧困的根源，主動保障給貧困者以必要的手段、能力和機會。貧困是一個社會的、歷史的范疇，所包含的內(nèi)容和確定的標準也在隨著社會經(jīng)濟文化發(fā)展水平的提高而變化。目前，對于發(fā)達國家而言，最低生活保障制度的目標主要是解決相對貧困問題，而對于發(fā)展中國家而言，最低生活保障制度的目標則仍然是解決絕對貧困問題。最低生活保障制度的原則建立最低生活保障制度有一些應該遵循的原則，只有在這些原則指導下，才能建成有效的“社會最后一道安全網(wǎng)”。這些原則是： 1、普遍性原則。凡低于當?shù)卣?guī)定的最低生活保障線的個人與家庭，不論其身份地位、有無職業(yè)，應一視同仁地作為最低生

4、活保障的對象予以救濟。在最低生活保障制度下，全體公民一律平等。它所起的“保底”作用，是全體公民普遍適用的。這也是保證最低生活保障制度正常發(fā)揮功能的首要原則。2、保障最低生活需求的原則。最低生活保障制度應把著眼點放在對人們最低生活的保障上，實行“保底”。它要對付的是現(xiàn)實存在的貧困問題，使已經(jīng)陷入貧困的那一部分社會成員能夠休養(yǎng)生息，進而擺脫貧困；同時，保障水平不能過高，以防止造成救濟對象對它過分依賴的負面影響。3、維護個人尊嚴的原則。傳統(tǒng)的社會救濟歷來被視為一種迫不得已的行為、受歧視的行為、降低人格的行為。在現(xiàn)代社會，把對貧困者的救濟視為一種恩賜、施舍、憐憫的想法是極端錯誤的。接受救助是每一個公民

5、在現(xiàn)代生活中應該享有的權(quán)利，最低生活保障制度是民主和法制時代的產(chǎn)物。4、法制化原則。加強對最低社會保障工作進行規(guī)范化、法制化管理，是完善社會保障制度的重要舉措。要使最低生活保障制度得以平穩(wěn)實施，必須通過法律的形式將各項規(guī)則加以確定和依法管理。只有這樣，才能增強工作的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。所以，法制化原則是建設(shè)最低生活保障制度應遵循的根本原則。最低生活標準最低生活標準最低生活保障制度是一項生命線工程，是全體社會成員的第一道生活防線。該項制度能否順利實施、功能能否正常發(fā)揮，關(guān)鍵在于能否確定一個合理的最低生活標準。（一）確定最低生活標準的方法目前，國際上確定最低生活保障線的方法主要有四種，即市場菜

6、藍法、國際貧窮標準法、生活形態(tài)法和恩格爾系數(shù)法。1、市場菜藍法。這種方法又可稱為“生活需求法”，即根據(jù)當?shù)鼐S持最低生活所需的物品和服務列出一張清單，然后根據(jù)市場上這些生活必需品和服務項目的價位，計算出維持人們生存和發(fā)展所必不可少的基本需求的開支，從而得出最低生活保障線。其問題在于由誰來確定菜藍的內(nèi)容。一種較好的辦法是由群眾和專家共同做出決定。2、國際貧困標準法。這是一種收入比例法。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提出：以一個國家或地區(qū)社會中收入或平均收入的50%-60%作為這個國家或地區(qū)的貧困線，即最低生活保障線。這種方法需要對該國或該地區(qū)的收入狀況進行全面調(diào)查；同時，這個比例能否普遍適用，也有待檢驗。3、

7、生活形態(tài)法。它首先從人們的生活方式、消費行為等“生活形態(tài)”入手，提出一系列有關(guān)貧困家庭生活形態(tài)的問題，然后選出若干剝奪指標，即在某種生活形態(tài)中舍棄某種方式、行為，再根據(jù)這些剝奪指標及被調(diào)查者的實際生活狀況，確定那些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費和收入，由此得出貧困線，即最低生活保障線。這種方法的缺點在于從理論上講過于抽象，在實際操作中過于復雜，不易為非專業(yè)人員所了解和掌握。4、恩格爾系數(shù)法。又稱“最低飲食費用測算法”。19世紀，德國統(tǒng)計學家恩格爾經(jīng)過大量統(tǒng)計調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一個家庭用于食物支出的比例越大，則意味著這個家庭生活水平越低，收入只能維持最低的生活，因為其家庭收入的絕大部分只能用

8、于糊口度日，不可能滿足更多更高的需求；反之，如果該家庭用于食物支出的比例很低，則表明該家庭用于滿足其他生活需求的收入很多，可有較高的生活水準和滿足更高的生活需求。這種食物消費與家庭收支成反相關(guān)的情況，稱為“恩格爾定律”。恩格爾系數(shù)法就是以一個家庭用于食品消費的絕對支出除以已知的恩格爾系數(shù)，求出所需的消費支出。一般認為，恩格爾系數(shù)在59%以上的屬于貧困，用這個數(shù)據(jù)求出的消費支出就是貧困線，即最低生活保障線。以上幾種貧困線確定方法，各有特色，具體到一個國家或一個地區(qū)，到底用那種方法或者還是兼用幾種方法？那需要從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，根據(jù)當?shù)貙嶋H生活水平、經(jīng)濟發(fā)展水平、當?shù)卣呢斄顩r和需要救助對象的

9、范圍多少等基本情況而定。 （四）最低生活保障標準的調(diào)整原則 最低生活保障標準并非一成不變的，而是要經(jīng)常根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平進行調(diào)整。通常是由當?shù)刂鞴懿块T每年或適時調(diào)整，然后向社會公布。在進行調(diào)整時，一般要考慮以下原則： 1、分享經(jīng)濟發(fā)展成果的原則。 2、與物價掛鉤的原則 第二節(jié)、最低生活保障的對象和標準 最低生活保障制度的實施是公民生存權(quán)利得到保護的具體體現(xiàn)，是作為保障主體的國家行使保護公民生存權(quán)利的基本職能的體現(xiàn)。至于最低生活保障的標準則是和當時當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)。 一、最低生活保障的對象 二、確定最低生活標準的辦法 三、最低生活保障標準的調(diào)整及原則最低生活保障資金的來源和使用

10、對于最低生活保障資金的來源，大多數(shù)國家通行的慣例是以個人所得稅作為調(diào)節(jié)貧富差距，建立居民生活最后一道安全網(wǎng)的手段。但是對于如何實施最低生活保障，西方國家存在兩派觀點： 1、凱恩斯主義主張對貧困家庭發(fā)給差額補助金，使社會在“貧困線”之下的個人和家庭都能達到政府規(guī)定的相當于社會成員平均生活水平的最低生活標準線，使處于“貧困線”之下的家庭的生活和占多數(shù)的一般家庭的生活拉平。它是利用政府的再分配功能，將征收上來的個人所得稅轉(zhuǎn)移到低收入家庭，既實現(xiàn)了保障公民最低生活水平的目標，又通過轉(zhuǎn)移支付拉動了需求。 2、貨幣主義學派認為，高效率的經(jīng)濟運作來源于市場競爭規(guī)則的規(guī)范和有效作用。如果將低收入者的收入一律拉

11、平到政府所規(guī)定的收入標準線，則意味著獎懶罰勤，其結(jié)果是扼殺經(jīng)濟活力，導致經(jīng)濟非效率。因此，貨幣主義學派的代表人物弗里德曼提出“負所得稅方案”，目的是縮小貧富差距，以保障公民的最低生活水平，其救助形式是：由政府確定收入的保障標準，然后對于低收入者給予適當補助。最低生活保障資金的管理 享受最低生活保障待遇，必須經(jīng)過一定的工作程序，對申請者的實際生活水平加以認定。這一套工作程序一般稱為“家庭經(jīng)濟情況調(diào)查”。 一般說來，要享受最低生活保障待遇，必須經(jīng)過申請和調(diào)查兩道程序。所謂申請，是指低收入家庭向社會保障機構(gòu)有關(guān)部門遞交申請書，填寫清楚家庭人口、無勞動能力人口、工作人口及家庭收入和支出狀況，作為申請救

12、濟的依據(jù)。有關(guān)社會保障機構(gòu)接受申請后，派出專業(yè)人員，向申請家庭及其所在地區(qū)和工作者所在單位進行詳細調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果和核實后的情況，社會保障專門機構(gòu)做出是否批準其申請的報告。一經(jīng)批準，便可依法給予救濟，或發(fā)給津貼。 通常，為了防止浪費國家資金，防止欺騙、冒領(lǐng)的行為發(fā)生，對申請人資格條件的規(guī)定和審查要求十分嚴格。以英國為例，為了嚴格控制申請，防止欺詐行為，生活津貼委員會每年都出本申請須知式的手冊，讓申請人按規(guī)定申報。內(nèi)容十分龐雜，如1980年的手冊就多達125頁。申請人在申請前，必須詳細地閱讀申請注意事項，弄清什么條件可以申請什么標準的補貼，以及哪些情況下不得申請，申請了也不會批準，等等。不僅如

13、此，對所謂“正常補助”和“緊急補助”，還做出了種種冗長繁雜的規(guī)定和詮釋。 第三節(jié)、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度 自80年代改革開放以來，我國的經(jīng)濟迅速增長，城鎮(zhèn)居民生活水平有了極大提高，但隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，激烈的經(jīng)濟變革和社會變遷也帶來一些負面影響，少數(shù)城鎮(zhèn)居民的貧困問題日益突出。從我國國情出發(fā)，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的、具有中國特色的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，是建立與中國社會保障制度的重要內(nèi)容之一。 一、 中國實施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度背景 二、中國實施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的意義 三、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的內(nèi)容 四、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在的問題我

14、國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的主要內(nèi)容1）城鎮(zhèn)最低生活保障制度的含義 城鎮(zhèn)最低生活保障制度是政府對城鎮(zhèn)貧困人口按照最低生活保障標準進行差額救助的社會救濟制度。通過定義我們可以知道，該制度實施的主體是各級人民政府；實施的對象是實際生活水平?jīng)]有達到政府規(guī)定的最低生活保障標準的家庭和個人；保障基金的來源是各級政府的預算撥款；保障方式是對有一定收入的救濟對象進行差額補貼，對沒有收入的救濟對象按照最低收入標準發(fā)給社會救濟金。 2）城鎮(zhèn)最低生活保障制度的保障對象 我國已實施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的城市，都把家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標準的城鎮(zhèn)居民作為救助對象。具體包括以下四類：其一，“三無”對象，

15、即無固定收入、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民。其二，家庭中雖有在職人員，但因贍養(yǎng)、撫養(yǎng)系數(shù)高，或所在單位經(jīng)濟效益差，收入降低，生活困難的居民。其三，失業(yè)保險期滿仍不能就業(yè)而符合社會救濟條件的居民。其四，由于各種原因造成生活低于最低生活保障線標準的其他居民。由此可見，最低生活保障制度大大突破了原來社會救濟的對象范圍，擴大了社會救濟的覆蓋面，只要低于最低生活保障線，就屬于其保障對象，都要納入其管理軌道并予以救助。 我國最低生活保障線的確定與調(diào)整最低生活保障線是國家和政府確定的滿足居民最低生活需要的收入標準?？茖W地確定最低生活保障線，是實施最低生活保障的一項重要工作。這項工作比較復雜，技術(shù)性

16、強，必須在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，采用科學可靠的測算法，并與當?shù)氐膶嶋H情況相結(jié)合，算出當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ纤骄€。 我國城鎮(zhèn)最低生活保障線由各地人民政府根據(jù)自身實際情況自行制定。中央只是對標準的確定提出了一些原則性要求，具體標準應由省級或地級政府有關(guān)部門根據(jù)當?shù)氐南M水平、物價水平、生活習慣和財政能力而定，允許不同地區(qū)在標準上存在差異。 在確定最低生活保障線時，我國各地采用的計算方法為“最低生活消費實算法”。它首先要求確定一張當?shù)厣畹谋匦杵返那鍐?，?nèi)容包括維持社會安定的最起碼的生活水準的必需品的種類和數(shù)量；然后根據(jù)市場價格，計算出擁有這些生活必需品要多少現(xiàn)金，由此確定的現(xiàn)金金額就是貧困線。 確定

17、最低生活保障標準的操作過程，概括起來大體上有三步：(1)統(tǒng)計。即對本市居民特別是貧困居民的生活狀況進行詳細的調(diào)查了解，掌握貧困人口數(shù)量、家庭結(jié)構(gòu)、居民最低生活消費情況和物價上漲指數(shù)等方面的資料。(2)科學測算。即根據(jù)生活必需品和當?shù)厥袌鰞r格等因素，計算出每月人均最低消費金額。(3)合理確定標準。即根據(jù)計算結(jié)果，再按當?shù)刎斦惺芰唾Y金來源情況，規(guī)定一個切實可行的標準，即最低生活保障線。 最低生活保障制度的資金來源 從各地的資金籌集方式看，資金來源主要有財政統(tǒng)包、政府和企業(yè)分擔兩種方式。(1)財政統(tǒng)包。即由地方財政承擔實施最低生活保障制度所需的全部資金。這種形式將“企業(yè)保障”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣Ｕ稀保?/p>

18、大大減輕了企業(yè)負擔，有力地支持了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。(2)政府和企業(yè)分擔。根據(jù)保障對象的歸屬，確定由誰負擔資金，即沒有單位的社會上的救助對象由民政部門管理，經(jīng)費來源是各級財政；凡現(xiàn)有單位管理的救助對象，原則上由單位負責給予救助，經(jīng)費來源從單位中列支；單位因經(jīng)濟效益不好實在無力負擔的，由其上級主管部門在自有資金中或通過統(tǒng)籌解決；主管單位也無法解決的少數(shù)對象，可以通過財政補貼解決。 最低生活保障制度的管理機制 目前，我國開展的最低生活保障制度，主要由各級民政部門制定政策，負責行政管理，居委會、街道辦事處具體實施。具體做法是：國家與省一級民政部門負責制定政策；市一級民政部門根據(jù)政策，結(jié)合本地實際情況，制定各項具體標準和范圍；具體操作由街道辦事處和居委會實行。以申請審批最低生活保障為例，一般需要經(jīng)過個人申請居委會核實街道辦事處審核區(qū)民政部門審批市民政部門復核備案幾個環(huán)節(jié)。 思考題： 1、最低生活保障制度的概念，實施主體和對象。 2、最低生活保障制度的內(nèi)容和原則。 3、中國實施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的背景？ 4、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在的問題？ 參考書： 1、社會保障概論，孫光德主編，中國人民大學出版社 2、失業(yè)保險，楊偉民主編，中國人民大學出版社 3、社會保障法，王益英主編，中國人民大學出版社 謝謝！上海金融學院上海金融學院