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1、堅持依法行政 努力做好糧食流通工作 國家糧食局黨組書記 局長 聶振邦 ? ? 黨中央、國務(wù)院對糧食工作高度注重。去年針對糧食供求發(fā)生變化的新狀況，采用一系列扶持糧食生產(chǎn)、活躍糧食流通的政策措施，使糧食產(chǎn)需浮現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機，成為國家宏觀調(diào)控中的一種突出亮點。近幾年，國家糧食局緊緊環(huán)繞糧食流通體制改革這個中心，以保護種糧農(nóng)民利益為出發(fā)點，以保障國家糧食安全為落腳點，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)糧食工作全局，積極穩(wěn)妥推動糧食流通體制改革，獲得了明顯成效。在放開糧食購銷市場，建立市場主導(dǎo)形成糧食價格機制的同步，實行對種糧農(nóng)民的直接補貼；及時發(fā)布重要短缺糧食品種的最低收購價，種糧農(nóng)民得到實惠；著

2、手解決國有糧食購銷公司歷史包袱，轉(zhuǎn)換公司經(jīng)營機制，國有糧食購銷公司改革獲得實質(zhì)性進展；依法加強糧食市場管理，建立糧食市場準(zhǔn)入制度，維護正常糧食流通秩序，增進糧食市場體系建設(shè)和形成；調(diào)節(jié)和完善糧食信貸政策，支持糧食收購，國有糧食購銷公司繼續(xù)發(fā)揮主渠道作用；地方糧食儲藏得到充實，宏觀調(diào)控能力進一步增強。加強糧食流通的基本設(shè)施建設(shè)，糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營得到迅猛發(fā)展。 ? ? 與此同步，糧食流通立法工作也獲得突破性進展。5月26日，國務(wù)院頒布了《糧食流通管理條例》（如下簡稱《條例》）?！稐l例》的頒布實行，是國內(nèi)糧食法制建設(shè)進程中的一件大事，對于加強糧食流通的監(jiān)督管理，增進糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者合法、

3、對的地履行權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范糧食交易行為，維護正常糧食流通秩序，實行依法管糧，都具有重要意義，是各級政府實行糧食流通管理的法律根據(jù)。 ? ? 一、《條例》頒布實行的重要意義 ? ? 《條例》涵蓋了糧食流通的每一種環(huán)節(jié)，確立的糧食流通體制充足體現(xiàn)了生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者利益互相平衡、市場機制與政府宏觀調(diào)控有機配備、立足國內(nèi)與對外開放互相補充的原則，對增進糧食流通活動的有序進行，維護糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的利益，保障國家糧食安全，具有重要意義。 ? ? 一是有助于發(fā)揮市場機制在糧食資源配備中的基本性作用。按照黨中央、國務(wù)院的決定，全面放開糧食市場，糧食市場價格重要由市場供求形成，多種

4、所有制類型的糧食公司在糧食市場中依法公平競爭，自主決策，自負(fù)盈虧。這次改革是對糧食流通體制的深刻變革，將改革的目的確立為建立在國家宏觀調(diào)控下重要由市場配備糧食資源的新體制?！稐l例》及時跟進，與糧改方案配套實行，有助于進一步推動改革并鞏固改革的成果，充足調(diào)動各市場主體的積極性和積極性，使市場供求在糧食價格的形成中發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高糧食資源配備效益。 ? ? 二是有助于理順中央、地方、生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者之間的利益關(guān)系。近年來，糧食立法滯后于糧食流通發(fā)展的需要，在中央、地方、糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者之間的利益發(fā)生沖突時，缺少解決問題的法律根據(jù)?！稐l例》在總結(jié)近年來糧食流通工作經(jīng)驗的基本上，

5、從法律的層面界定了政府與公司、政府與市場之間的關(guān)系，明確了國家糧食宏觀調(diào)控和省長負(fù)責(zé)制的內(nèi)容，規(guī)范了糧食行政管理機關(guān)及其工作人員的行為，在保護糧食經(jīng)營者權(quán)利的同步，也規(guī)定了其應(yīng)履行的義務(wù)，使中央、地方、各經(jīng)營者之間的利益關(guān)系更加明確，從而大大減少了由于各自利益關(guān)系而對糧食流通秩序的影響。 ? ? 三是有助于維護正常的糧食流通秩序。實踐證明，糧食市場全面放開后，在糧食多時，往往浮現(xiàn)糧食收購公司競相壓價，損害農(nóng)民利益的行為；糧食少時，又容易浮現(xiàn)各類公司到農(nóng)村搶購糧食、囤積居奇、哄抬糧價的問題，損害消費者的利益。從以往的狀況和目前的現(xiàn)狀看，放開市場后來容易浮現(xiàn)市場秩序混亂等問題，如地區(qū)封鎖、攙雜

6、使假等違規(guī)經(jīng)營，這都會加劇市場和價格的波動?！稐l例》的出臺，通過保護與懲罰相結(jié)合，有助于規(guī)范糧食經(jīng)營者的行為，形成良性競爭的糧食流通秩序。 ? ? 四是有助于加強國家的對糧食流通的宏觀調(diào)控。近年來，我們摸索建立了某些糧食宏觀調(diào)控的措施和手段。但由于沒有通過立法的形式加以規(guī)范，調(diào)控的效果受到一定影響。放開市場后來，糧食市場和價格波動的也許性加大，因此，政府必須加強對糧食市場的宏觀調(diào)控。《條例》的頒布實行，使各級政府調(diào)控手段的實行有了明確的法律根據(jù)，有助于宏觀調(diào)控能力的增強，從而更加有效地應(yīng)對也許浮現(xiàn)的糧食緊急狀態(tài)。 ? ? 五是有助于轉(zhuǎn)變政府糧食行政管理職能，堅持依法行政。糧食市場放開后

7、政府對糧食流通管理的內(nèi)容和方式都會發(fā)生變化，重要是通過法律手段、經(jīng)濟手段和必要的行政手段加強宏觀調(diào)控，維護正常的糧食流通秩序。雖然是行政手段也要受《行政許可法》等有關(guān)法律法規(guī)的約束?！稐l例》在賦予糧食行政管理機關(guān)必要的管理手段的同步，也對其履行職能提出了嚴(yán)格規(guī)定，能更好地增進政府轉(zhuǎn)變糧食行政管理職能，切實做到依法行政。 ? ? 二、《條例》頒布以來的貫徹實行狀況 ? ? （一）精心組織《條例》的宣傳，營造依法管糧的社會氛圍?！稐l例》頒布后，國家糧食局即在全國糧食局長會上，對學(xué)習(xí)貫徹《條例》進行部署。各地糧食局按照規(guī)定，結(jié)合實際，把《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實行作為普法依法治理工作的一項重

8、要內(nèi)容，開展了一系列學(xué)習(xí)宣傳活動。通過采用散發(fā)資料、新聞發(fā)布會、宣傳周（月）等多種形式，充足發(fā)揮行業(yè)報刊、政府網(wǎng)站、廣播、電視等新聞媒體的作用，使社會各界特別是糧食部門干部職工理解《條例》的內(nèi)容，努力做到知法懂法。 ? ? （二）認(rèn)真組織《條例》的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高依法行政和依法經(jīng)營的意識。各級糧食行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)同志親自抓《條例》學(xué)習(xí)，帶頭學(xué)，并通過專項講座、報告會、座談會、知識競賽等多種形式組織好《條例》的學(xué)習(xí)活動，推動《條例》的貫徹實行。湖南、安徽、江蘇、江西、福建等省市先后舉辦了我省市縣糧食局長、業(yè)務(wù)骨干、糧食經(jīng)營公司負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班。這些活動提高了糧食行政管理人員依法行政、糧食經(jīng)營者依

9、法經(jīng)營的法律素質(zhì)。 ? ? （三）抓緊制定《條例》的配套措施，推動糧食法治化進程。目前，國家糧食局會同有關(guān)部門已經(jīng)制定下發(fā)了糧食收購資格審核、糧食監(jiān)督檢查、糧食質(zhì)量監(jiān)管和糧食記錄等措施和制度。省級糧食局按照《條例》規(guī)定，以及國家糧食局等有關(guān)部門制定的措施，結(jié)合本地實際狀況，及時起草制定有關(guān)配套規(guī)定。截止到12月，已有22個省市制定了糧食收購資格審核管理措施,其中以省長令頒布行政規(guī)章的有山東、湖南、江西??；以省級人民政府頒布規(guī)范性文獻的有上海、黑龍江、安徽、浙江、內(nèi)蒙古等省（市）；以省級部門聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文獻的有遼寧、福建、青海、湖北、吉林、寧夏、陜西、江蘇、四川、山西、河北、重慶、云南、天

10、津等?。ㄊ校?。北京、湖南、安徽、浙江、上海、山東等?。ㄊ校└鶕?jù)《條例》的規(guī)定，起草制定了糧食流通記錄制度實行細則和糧食應(yīng)急預(yù)案。 ? ? （四）認(rèn)真做好糧食收購資格審核工作，規(guī)范糧食收購市場秩序。已制定糧食收購資格審核措施的地方，都已嚴(yán)格按照規(guī)定條件和工作程序開展這項工作。湖南、江蘇、安徽、福建、山東、吉林、黑龍江、四川、江西、廣東、重慶等省（市）的糧食局已經(jīng)完畢對首批申請糧食收購許可的審批工作，審批對象涉及公司法人、個體工商戶等多種所有制市場經(jīng)營主體。 ? ? （五）轉(zhuǎn)變糧食行政管理部門職能，加強糧食行政監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法工作。地方糧食局按照《條例》賦予的對全社會糧食流通監(jiān)管和記錄的

11、職能，積極轉(zhuǎn)變思想觀念，克服困難，抓緊開展有關(guān)工作。根據(jù)依法行政的規(guī)定，某些省級糧食行政管理部門通過積極爭取，分設(shè)了法規(guī)、監(jiān)督檢查、記錄等機構(gòu)，加強了人員力量。安徽、黑龍江、四川等省糧食局結(jié)合本地實際，制定了糧食流通行政執(zhí)法與行政懲罰程序暫行規(guī)定、糧食部門行政執(zhí)法責(zé)任制實行方案；黑龍江省、上海市糧食局制定了行政復(fù)議工作制度；廣東省制定了糧食系統(tǒng)應(yīng)訴工作聯(lián)系制度。蘭州市糧食局按照《條例》和我市糧食流通管理措施，調(diào)節(jié)糧食執(zhí)法權(quán)限和范疇，規(guī)范執(zhí)法崗位責(zé)任制、執(zhí)法行為準(zhǔn)則和執(zhí)法程序，對各類所有制的糧油經(jīng)營戶實行了“同步檢查、同樣執(zhí)法、同等懲罰”，在蘭州市樹立了糧食行政管理部門良好的執(zhí)法形象。這些制度的

12、建立和對執(zhí)法做法的摸索，為依法行政、轉(zhuǎn)變職能奠定了制度基本，提供了借鑒。 ? ? 三、繼續(xù)進一步貫徹實行《條例》，在糧食流通管理中堅持依法行政 ? ? 糧食市場全面放開后，糧食行政管理部門面臨著職能轉(zhuǎn)變的急切任務(wù)，此后將更也許多地依托法律手段來管理糧食流通活動。面對新的形勢、新的任務(wù)，各級糧食行政管理部門必須積極轉(zhuǎn)變觀念，環(huán)繞依法行政和貫徹貫徹《條例》，切實做好糧食流通的立法工作，不斷加強和改善行政執(zhí)法，逐漸完善行政監(jiān)督機制，積極推動依法行政。 ? ? （一）加強制度建設(shè)，繼續(xù)做好糧食流通立法工作。健全的法律法規(guī)體系是推動依法行政、建設(shè)法治政府的基本?！吨醒雰Σ丶Z管理條例》和《糧食

13、流通管理條例》相繼頒布實行，是糧食流通立法獲得的階段性突破。下一步的立法任務(wù)仍然繁重，我們將積極研究制定系統(tǒng)全面的《糧食流通法》。，國家糧食局已通過國家發(fā)改委向全國人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會正式提出申請，將《糧食流通法》列入十屆人大五年立法規(guī)劃。此后，我們將總結(jié)貫徹《條例》的實踐，加大糧食立法工作力度，爭取糧食流通的基本法早日成熟出臺。 ? ? （二）加強和改善行政執(zhí)法，保證法律法規(guī)的正的確施。糧食市場全面放開后，依法管糧將是此后糧食行政管理部門的必然選擇。從中央到地方，糧食行政管理部門都要按照有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾的規(guī)定，進一步加強和改善行政執(zhí)法工作，做到嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)

14、法。 ? ? 一是嚴(yán)格按照法律的規(guī)定履行職責(zé)。要牢固樹立權(quán)力法定和程序法定的原則，凡法律容許做的，才干做，并且要做好；法律不容許做的，堅決不做。目前，行政執(zhí)法中普遍存在忽視按法定程序辦事的現(xiàn)象，這也是濫用職權(quán)和執(zhí)法犯法的一種重要因素。各級糧食行政管理部門及其工作人員都要養(yǎng)成按法定程序辦事的習(xí)慣，作出行政決定和執(zhí)法都要遵守法定程序，對的行使手中的行政權(quán)力。 ? ? 二是要建立、健全行政執(zhí)法體制。要研究建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。同步，還要做好與其她有關(guān)部門的聯(lián)合執(zhí)法配合問題。要嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》、《行政懲罰法》等有關(guān)法律法規(guī)，提高執(zhí)法的整體水平。行政執(zhí)法

15、過程中的罰沒收入都要嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，堅決制止多種形式的亂罰款和亂收費問題。要建立健全行政執(zhí)法評議考核制度和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，對多種違法行政都要依法追究責(zé)任。 ? ? 三是要加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。建立一支政治合格、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬的行政執(zhí)法隊伍，是提高行政執(zhí)法水平的基本保證。各地糧食行政管理部門要按照從嚴(yán)治政的規(guī)定，把加強隊伍建設(shè)作為一項基本性工作來抓。要加強執(zhí)法隊伍的法律業(yè)務(wù)、糧食流通業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的道德水平，增強依法行政、依法辦事的能力。要強化對執(zhí)法人員的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)肅紀(jì)律，對徇私枉法、知法犯法的，要嚴(yán)肅查處，絕不姑息。 ? ? （三

16、）完善行政監(jiān)督機制。堅持依法行政，必須完善行政監(jiān)督機制，涉及機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、上、下級之間的監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督。對人民群眾來信來訪的檢舉和建議，都必須予以高度注重，妥善解決，及時答復(fù)。要正視新聞媒體的宣傳報道，積極配合，不得刻意回避，敷衍塞責(zé)，甚至弄虛作假。目前，要重點抓好如下兩件事。 ? ? 一是認(rèn)真健全行政復(fù)議制度。據(jù)調(diào)查，近幾年來，糧食行政管理部門受理的行政復(fù)議比較少，這一方面反映各級糧食行政管理部門的依法行政工作是有成績的，另一方面也與糧食流通立法相對滯后及管理手段重要集中于行政手段有關(guān)。糧食市場全面放開后，糧食流通的管理將重要以法律手段為主，行政復(fù)議不可

17、避免將會增多。因此，必須對此予以高度注重。要認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議法，加強復(fù)議機構(gòu)和隊伍的建設(shè)，逐漸完善行政復(fù)議制度。把行政復(fù)議作為監(jiān)督糧食行政管理部門履行職能的一種重要手段。 ? ? 二是要完善有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文獻的備案審查制度，并做好清理工作。按照依法行政、規(guī)范行政的規(guī)定，對不符合經(jīng)濟社會發(fā)展和行政許可規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文獻，該廢止的盡快廢止，須修訂的抓緊修訂。 ? ? （四）切實做好糧食行業(yè)的法制宣教工作。依法行政離不開良好的法制環(huán)境，離不開全社會的參與。各地糧食行政管理部門要按照全國糧食行業(yè)“四五普法”規(guī)劃的部署和今年普法工作的要點，精心組織普法活動，采用多種形式開展法制宣教，積極營造守法、守法、依法辦事的良好環(huán)境，逐漸形成與依法管糧相適應(yīng)的社會氛圍。