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1、 特種設備安全法解讀 《中華人民共和國特種設備安全法》由第12屆全國人民代表大會常務委員會第3次會議于2013年6月29日通過，同日以中華人民共和國主席令第4號公布，將于2014年1月1日起施行。 一、《特種設備安全法》立法的必要性 《特種設備安全法》所稱的特種設備，包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內(nèi)專用機動車輛等八大類設備，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他設備。特種設備具有在高溫、高壓、高空、高速條件下運行的特點，是人民群眾生產(chǎn)和生活中廣泛使用的具有潛在危險的設備，與經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定密不可分。 世界各國政府十分重視其安全，不斷探

2、索，尋找解決辦法，對這類設備、設施均實行特殊監(jiān)管，以保障安全。我國早在1950年代，勞動部門就開始了對鍋爐、壓力容器的特殊監(jiān)管。1982年國務院頒布《鍋爐壓力容器暫行條例》。2003年，國務院頒布《特種設備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》），2009年又對該《條例》進行了修改。總體上看，《條例》確立的法律制度是可行的，特種設備的監(jiān)管是有效的。2005年，全國的特種設備數(shù)量大約有300多萬臺，到2012年，達到了820多萬臺，其中，電梯保有量達250多萬臺，居世界第一。在特種設備數(shù)量激增而監(jiān)管資源有限的情況下，萬臺特種設備死亡人數(shù)從2006年0.94人下降到2012年的0.6人。 但是

3、，當前，安全形勢依然嚴峻。雖然萬臺特種設備死亡人數(shù)大幅度下降，但仍高出發(fā)達國家4—6倍，與人民群眾日益提高的平安生活的需求相比仍有很大差距?！笆晃濉逼陂g，全國共發(fā)生較大以上事故1538起，死亡1601人，受傷1744人。2013年5月，國內(nèi)在一周時間里連發(fā)7起電梯事故，甚至有人稱之為“電梯事故周”。事故頻發(fā)所產(chǎn)生的恐慌情緒不言而喻。在特種設備數(shù)量激增而監(jiān)管資源并不能同步增長的情況下，非常有必要通過制定法律，建立更為有效的安全制度?！短胤N設備安全法》創(chuàng)新了監(jiān)管工作模式，加大了對公共場所特種設備的監(jiān)管力度，強化了特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位的企業(yè)主體責任，建立了特種設備報廢、可追溯和缺陷召回制度

4、，并加重了違法行為的處罰力度。這對有效預防和減少特種設備事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展具有重大的現(xiàn)實和歷史意義。制定《特種設備安全法》，是加強特種設備安全管理的需要，是建設平安中國、保障民生的一個重大舉措，也是質量法制建設的一個新的里程碑，標志著我們國家對特種設備安全監(jiān)管在法治化的軌道上邁出了新步伐。 二、《特種設備安全法》的立法亮點 《特種設備安全法》幾乎全盤吸納了《條例》確定的制度，并在此基礎上擴大了調(diào)整范圍，創(chuàng)新了監(jiān)管制度，加重了法律責任。在行政許可方面《特種設備安全法》規(guī)定更加原則，對定期檢驗、鑒定等技術性監(jiān)管措施作了微調(diào)。

5、1、《特種設備安全法》強化了全社會安全立法的色彩 《條例》盡管也是為了保障特種設備安全，但更側重于政府的行政監(jiān)察，是一個典型的行政管理法。《特種設備安全法》進一步完善了特種設備安全制度，強調(diào)了“三位一體”的特種設備安全體制，即：企業(yè)是主體，政府是監(jiān)管，社會是監(jiān)督。二字之差，強化了社會安全法的色彩，淡化了行政管理法色彩。 2、《特種設備安全法》明確規(guī)定了分類的、全過程的、有重點的安全監(jiān)督管理原則，擴大了調(diào)整范圍 《特種設備安全法》第四條規(guī)定：“國家對特種設備的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用，實施分類的、全過程的安全監(jiān)督管理?！? 分類監(jiān)管就是要針對特種設備不同的性能特點、

6、危險程度對它實行不同的監(jiān)管模式、手段和方法。與《條例》不同，《特種設備安全法》列舉了八大類承壓類和機械類設備，但又未將特種設備限定為這幾類設備，也未明確規(guī)定設備的參數(shù)，這為質檢總局從實際出發(fā)，科學地確定管理對象、管理方式，完善制度建設預留了空間。下一步，質檢總局將以制定新的特種設備目錄為契機，將風險較小的設備調(diào)整出特種設備監(jiān)管的范圍，將有限的監(jiān)管資源用在風險較大的設備監(jiān)管上，同時，將在大力推廣特種設備使用單位分類監(jiān)管和使用標準化管理的基礎上，繼續(xù)推進設備、地區(qū)、單位分類監(jiān)管。 全過程監(jiān)管從宏觀方面看是指企業(yè)承擔安全主體責任、政府履行安全監(jiān)管職責和社會發(fā)揮監(jiān)督作用多元共治的全面監(jiān)督管理

7、。從微觀方面看，是對涉及安全的各個重要環(huán)節(jié)，實施監(jiān)督管理?！稐l例》調(diào)整特種設備的生產(chǎn)（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、使用、檢驗檢測、監(jiān)督管理四個環(huán)節(jié)，《特種設備安全法》增加了經(jīng)營環(huán)節(jié)，對特種設備銷售、出租、進口都予以規(guī)范，使特種設備的監(jiān)管形成更加完整的鏈條，并與產(chǎn)品質量法律制度進一步銜接。如：法律明確規(guī)定銷售者要建立進貨驗收和銷售記錄制度，不得銷售未經(jīng)許可、檢驗或國家明令淘汰等不符合法定要求的特種設備；出租者也是如此，應當保證出租的特種設備的合法性、安全性。 有重點監(jiān)督是要求負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門依照本法規(guī)定，對特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位和檢驗、檢測機構實施監(jiān)督檢查，

8、對學校、幼兒園以及醫(yī)院、車站、客運碼頭、商場、體育場館、展覽館、公園等公眾聚集場所的特種設備，實施重點安全監(jiān)督檢查。 3、《特種設備安全法》進一步明確了各方的責任，特別突出了生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者的主體責任 關于生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者的主體責任。特種設備具有高壓、高溫、高速、高空的特點，事關公眾的安全。企業(yè)在設計、制造和日常的維修保養(yǎng)、安全檢查的時候，稍有疏忽就會造成人們生命、財產(chǎn)的損失。如果生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者不真正負起責任來，監(jiān)管部門憑借有限的行政資源，很難保障安全。因此，《特種設備安全法》對特種設備生產(chǎn)、制造、銷售、使用等各個環(huán)節(jié)的責任，包括檢驗、人員培訓、制定安全

9、制度等都作了明確規(guī)定。如：對特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位要求“遵守本法和其他有關法律、法規(guī)，建立、健全特種設備安全和節(jié)能責任制度，加強特種設備安全和節(jié)能管理，確保特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用安全，符合節(jié)能要求?！薄疤胤N設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位及其主要負責人對其生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的特種設備安全負責?！睂ιa(chǎn)單位，要求“保證特種設備生產(chǎn)符合安全技術規(guī)范及相關標準的要求，對其生產(chǎn)的特種設備的安全性能負責。不得生產(chǎn)不符合安全性能要求和能效指標以及國家明令淘汰的特種設備?！睂︿N售單位要求“建立特種設備檢查驗收和銷售記錄制度，驗明相關技術資料和文件，禁止銷售未取得許可生產(chǎn)的特種設備，未經(jīng)檢驗和檢驗不合格的特種設

10、備，或者國家明令淘汰和已經(jīng)報廢的特種設備?！睂κ褂脝挝灰蠼徫回熑?、隱患治理、應急救援等安全管理制度，制定操作規(guī)程，保證特種設備安全運行。對電梯制造、維修、保養(yǎng)單位的責任，特種設備操作人員、管理人員的責任，法律都作了盡可能細致的規(guī)定。 關于監(jiān)管部門的責任。特種設備的安全監(jiān)管部門是以質量技術監(jiān)督部門為主，其他部門有相應職責。同時也突出了各級人民政府應加強對特種設備安全工作的領導協(xié)調(diào)管理。如要求“國務院和地方各級人民政府應當加強對特種設備安全工作的領導，督促各有關部門依法履行監(jiān)督管理職責。縣級以上地方各級人民政府應當建立協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決特種設備安全監(jiān)督管理中存在的問題。”

11、 關于社會監(jiān)督責任。法律新創(chuàng)設了特種設備行業(yè)協(xié)會加強行業(yè)自律的責任。即：“特種設備行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，推進行業(yè)誠信體系建設，提高特種設備安全管理水平?！保瑫r，還規(guī)定“任何單位和個人有權向負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門和有關部門舉報涉及特種設備安全的違法行為，接到舉報的部門應當及時處理?！? 4、確立了特種設備的召回制度 缺陷產(chǎn)品召回，是指已售出的產(chǎn)品，由于存在危及安全的同一性缺陷，生產(chǎn)者采取措施消除缺陷的活動。產(chǎn)品召回制度是泊來的制度。早在2004年，由國家質檢總局會同發(fā)改委、商務部、海關總署等部委，以規(guī)章的形式，設立了缺陷汽車召回制度，后來又制定了兒童玩具、食

12、品召回的規(guī)章。此后，2008年，《食品安全法》吸納了食品召回制度；2012年國務院出臺了《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》；2013年，《特種設備安全法》確立了特種設備產(chǎn)品召回制度。 《特種設備安全法》第二十六條規(guī)定：“國家建立缺陷特種設備召回制度。因生產(chǎn)原因造成特種設備存在危及安全的同一性缺陷的，特種設備生產(chǎn)單位應當立即停止生產(chǎn)，主動召回。 國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門發(fā)現(xiàn)特種設備存在應當召回而未召回的情形時，應當責令特種設備生產(chǎn)單位召回?！? 這里，召回的前提是特種設備存在因為生產(chǎn)原因造成的危及安全的同一性缺陷（偶發(fā)性的、非安全問題不在召回之列）；召回的主體是

13、生產(chǎn)單位；召回的方式有主動召回、責令召回。召回的程序、采取的措施等，還有待于部門規(guī)章作進一步明確。 5、確立了特種設備的報廢和安全評估制度 設備都有設計的安全使用年限，到期了就應該更換、大修甚至報廢?！稐l例》規(guī)定了報廢制度。即“特種設備存在嚴重事故隱患，無改造、維修價值，或者超過安全技術規(guī)范規(guī)定使用年限，特種設備使用單位應當及時予以報廢，并應當向原登記的特種設備安全監(jiān)督管理部門辦理注銷”。 《特種設備安全法》不僅強調(diào)達到報廢條件的要立刻報廢，而且要求報廢應當“采取必要措施消除該特種設備的使用功能”，防止再次流入市場被人使用。對于報廢條件以外的特種設備，規(guī)定了安全評

14、估制度，即“報廢條件以外的特種設備，達到設計使用年限可以繼續(xù)使用的，應當按照安全技術規(guī)范的要求通過檢驗或者安全評估，并辦理使用登記證書變更，方可繼續(xù)使用。允許繼續(xù)使用的，應當采取加強檢驗、檢測和維護保養(yǎng)等措施，確保使用安全?！边@是一種既保障安全，又兼顧現(xiàn)實可行性的制度設計。 6、調(diào)整了行政許可制度和強制性檢驗、鑒定制度 《特種設備安全法》全面吸納了《條例》關于特種設備生產(chǎn)、使用、檢驗檢測各環(huán)節(jié)嚴格的行政許可制度和強制性檢驗、鑒定制度。 行政許可制度計有：特種設備生產(chǎn)許可制度；特種設備新材料、新技術、新工藝技術評審制度；特種設備使用登記制度；移動式壓力容器、氣瓶充裝

15、許可制度；特種設備檢驗檢測機構核準制度；特種設備檢驗檢測人員資格制度；特種設備作業(yè)人員（含安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員）資格制度。與《條例》不同之處在于，其一，《特種設備安全法》基本上都沒有對行政許可實施主體作出明確授權，只是籠統(tǒng)地稱“特種設備安全監(jiān)督管理部門”，或者僅僅規(guī)定“特種設備安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員應當按照國家有關規(guī)定取得相應資格”“特種設備檢驗、檢測機構的檢驗、檢測人員應當經(jīng)考核，取得檢驗、檢測人員資格”；其二，《條例》中針對不同種類的特種設備實施的設計、制造、安裝、改造、維修許可，被整合為一種行政許可，即特種設備生產(chǎn)許可。這些改變，可以將質檢總局從大量微觀許可事務中解

16、脫出來，為將來深化行政審批制度改革，減少行政審批項目，下放行政審批權限掃清了法律障礙，預留了足夠空間。 強制性檢驗、鑒定制度計有：特種設備（鍋爐、氣瓶、氧艙、客運索道、大型游樂設施）設計文件鑒定；新產(chǎn)品、新部件、新材料型式試驗；特種設備制造（鍋爐、壓力容器、壓力管道元件）和安裝、改造、重大修理（鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施）監(jiān)督檢驗；在用特種設備定期檢驗。與《條例》不同之處在于：取消了起重機械、大型游樂設施制造監(jiān)檢，但增加了壓力管道安裝、改造、重大修理監(jiān)檢；定期檢驗明確為安全性能檢驗，不再提能效測試。 7、提升了特種設備安全技術規(guī)范的地

17、位 《條例》首次在立法層面提到了安全技術規(guī)范。近些年來，質檢總局陸續(xù)以規(guī)定格式制定了100多個TSG，在特種設備安全監(jiān)察中發(fā)揮了重要作用。有的安全技術規(guī)范，如《固定式壓力容器安全技術監(jiān)察規(guī)程》、《移動式壓力容器安全技術監(jiān)察規(guī)程》、《鍋爐安全技術監(jiān)察規(guī)程》等，已經(jīng)按照WTO/TBT的規(guī)定，向世界貿(mào)易組織通報。但是，其法律地位并不明朗?！短胤N設備安全法》肯定了這一實踐，規(guī)定：“特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測應當遵守有關特種設備安全技術規(guī)范及相關標準。特種設備安全技術規(guī)范由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門制定?！边@一規(guī)定，在法律層面，將特種設備安全技術規(guī)范提升到了標準的地位，明確為

18、特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測應當遵循的最高技術準則，其制定者應當是國務院特種設備安全監(jiān)督管理部門。今后，質檢總局需要進一步安全技術規(guī)范的制修訂程序，提高特種設備安全規(guī)范的質量，使特種設備安全工作能夠科學地、有效地實施，爭取在一個不長的時間內(nèi)，形成中國的特種設備規(guī)范（TSG），以便能夠走出國門，與世界的一些技術法規(guī)、規(guī)范并齊，更好的為特種設備安全和經(jīng)濟、貿(mào)易服務。 8、進一步加大了對違法行為的處罰力度，調(diào)整了查封扣押的規(guī)定 安全質量問題累累發(fā)生，很重要的一個問題可能就是處罰的力度不夠，違法成本低。所以這部法律在《條例》基礎上，普遍加大了處罰力度。當然，處罰不是目的，而

19、是為了提高預防的能力，產(chǎn)生警示的作用。因此，《特種設備安全法》在加大處罰力度的同時，對許多違法行為，規(guī)定了責令限期改正的處罰前程序。 《特種設備安全法》的查封、扣押范圍增加了流入市場的達到報廢條件或者已經(jīng)報廢的特種設備，同時刪除了能耗嚴重超標的特種設備。個人的解讀是將安全監(jiān)察的重點更多地放在安全上。 9、刪除了特種設備定義和事故標準劃分的規(guī)定 《條例》在附則中規(guī)定了特種設備定義參數(shù)，明確規(guī)定了特種設備安全事故標準?！短胤N設備安全法》則沒有作具體規(guī)定。個人的解讀是：當前，可以仍然執(zhí)行《條例》的規(guī)定。長遠看，法律不明確規(guī)定定義，給根據(jù)實際情況確定調(diào)整監(jiān)管對象留下制度空

20、間；事故標準的確定上，也可以向《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》靠攏。 10、在事故的責任賠償中體現(xiàn)民事優(yōu)先的原則 民事優(yōu)先原則是指在發(fā)生了事故后，責任單位的財產(chǎn)在同時支付處罰和民事賠償?shù)臅r候，或者其他欠債的時候，當財產(chǎn)不足以同時賠付的時候優(yōu)先賠付老百姓、優(yōu)先賠付消費者。原則體現(xiàn)以人為本，對建設平安中國，保護老百姓的人身、財產(chǎn)安全是一個重大的發(fā)展政策。 三、學習宣傳貫徹實施《特種設備安全法》應當注意的問題 1、認真做好《特種設備安全法》的學習宣傳培訓工作 國家質檢總局已經(jīng)召開了《特種設備安全法》貫徹實施電視電話會議，并通過各種媒

21、體進行了法律宣貫，舉辦了質檢系統(tǒng)培訓班。省質監(jiān)局印發(fā)了普法資料，在多個網(wǎng)站上開展了《特種設備安全法》知識競賽。下一步將開展大規(guī)模的培訓。各級質監(jiān)部門需要把《特種設備安全法》作為“六五”普法工作的重中之重，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡、報紙、雜志等各類媒體，以群眾喜聞樂見的宣傳方式，廣泛宣傳《特種設備安全法》的立法精神和實質內(nèi)涵，普及特種設備安全防范知識。要開展“法律六進”活動，進廠門、進校門、進單位、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進社區(qū)、進機關，進一步提高企業(yè)依法誠信經(jīng)營意識，提升社會公眾的自我保護意識，讓全社會更加關注和支持特種設備安全工作，營造良好的特種設備安全法制氛圍。要針對不同對象，舉辦多層次的專題培訓班、研討

22、會和講座，有計劃、有步驟組織特種設備安全監(jiān)察機構、執(zhí)法機構、檢驗檢測機構的工作人員，認真學習《特種設備安全法》，增強一線工作人員的責任意識以及依法行政的能力和水平，同時，組織推動企業(yè)負責人、管理人員、作業(yè)人員的學習培訓，讓企業(yè)及其相關人員了解、明確生產(chǎn)經(jīng)營活動中的法定權利和義務，自覺做到學法、懂法、守法，增強企業(yè)依法安全生產(chǎn)經(jīng)營的自覺性。 2、完善《特種設備安全法》配套制度和工作機制 要結合實際，推進電梯監(jiān)管地方立法，及時清理現(xiàn)行的特種設備安全監(jiān)管的規(guī)范性文件。對不符合《特種設備安全法》有關規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時修訂或者廢止，確保特種設備安全法律制度的統(tǒng)一性。要抓緊

23、研究落實特種設備分類監(jiān)管制度，科學界定、把握重點，不斷探索按設備、按單位、按地區(qū)分類監(jiān)管、重點監(jiān)管的新措施、新手段。要以貫徹實施法律為契機，針對新時期特種設備面臨設備快速增加、技術不斷進步、安全監(jiān)管力量不足等新情況、新形勢、新問題，反思和研究現(xiàn)有監(jiān)管制度存在的問題和不足，創(chuàng)新監(jiān)管思路，轉變以行政手段為主的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，充分發(fā)揮市場機制作用，以確保安全、便民高效為原則，推動特種設備行政許可審批制度改革，發(fā)揮企業(yè)安全生產(chǎn)主體作用，發(fā)揮行業(yè)組織和社會公眾監(jiān)督作用，讓社會公眾參與到特種設備安全的監(jiān)督工作中來，齊抓共管，形成企業(yè)承擔安全主體責任、政府履行安全監(jiān)管職責和社會發(fā)揮監(jiān)督作用多元共治的整體合力，

24、進一步推動特種設備安全工作邁上新臺階。 3、按照法律優(yōu)先的原則，正確執(zhí)行《特種設備安全法》 目前，《條例》與《特種設備安全法》存在不一致之處。為正確執(zhí)行法律，提出如下意見： 關于行政許可（含強制性檢驗）?！短胤N設備安全法》對行政許可實施主體、范圍沒有作明確規(guī)定的，繼續(xù)適用《條例》的規(guī)定，并按照既有的TSG開展工作。如特種設備生產(chǎn)許可，特種設備使用登記?！短胤N設備安全法》取消的項目，不再實施。如起重機械、大型游樂設施制造監(jiān)檢?！短胤N設備安全法》增加的項目，根據(jù)質檢總局的要求，在條件具備時實施。如壓力管道安裝、改造、重大修理監(jiān)檢?！短胤N設備安全法》對許可條件、許可程序

25、規(guī)定與《條例》不一致的，應當及時按照法律執(zhí)行。如，《條例》第五十二條第一款規(guī)定“在申請辦理許可、核準期間，特種設備安全監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)申請人未經(jīng)許可從事特種設備相應活動或者偽造許可、核準證書的，不予受理或者不予許可、核準，并在1年內(nèi)不再受理其新的許可、核準申請?！薄短胤N設備安全法》沒有此規(guī)定，則此規(guī)定不再執(zhí)行。處罰與許可各行其道，有違法行為應當處罰，但行政許可按行政許可的規(guī)定處理。又如，關于定期檢驗，法律不再要求能效測試，僅要求進行安全性能檢驗。再如，關于應當建立的特種設備安全技術檔案，法律不再要求條例中的“（六）高耗能特種設備的能效測試報告、能耗狀況記錄以及節(jié)能改造技術資料?！边@些都應當在執(zhí)

26、法中予以關注。 關于行政處罰。行政處罰、行政強制條款的適用要遵循上位法優(yōu)于下位法的原則。對同一種違法行為，《特種設備安全法》和《條例》規(guī)定不一致的，按照《特種設備安全法》的規(guī)定執(zhí)行。對某一種行為，《條例》沒有調(diào)整，或者設定罰則，《特種設備安全法》設定了罰則的，按照《特種設備安全法》的規(guī)定執(zhí)行。如，對生產(chǎn)者未依法履行缺陷產(chǎn)品召回義務；不再具備生產(chǎn)條件、生產(chǎn)許可證已經(jīng)過期或者超出許可范圍生產(chǎn)；生產(chǎn)、銷售、交付國家明令淘汰的特種設備等的處罰。對某一種行為，《條例》設定了罰則，《特種設備安全法》沒有設定罰則的，不再處罰。如，“特種設備不符合能效指標，未及時采取相應措施進行整改的”，按照《條例》第八十三條規(guī)定，應當“責令限期改正；逾期未改正的，處2000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，責令停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)整頓”，根據(jù)《特種設備安全法》則不需要處罰。 關于行政強制。查封、扣押范圍，《特種設備安全法》和《條例》規(guī)定不一致，《特種設備安全法》規(guī)定的范圍不再包括能耗嚴重超標的特種設備，同時增加了流入市場的達到報廢條件或者已經(jīng)報廢的特種設備，執(zhí)法實踐中按照法律執(zhí)行。 13