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1、預(yù)算績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)建設(shè),（目錄） 一、我們?yōu)槭裁匆_展預(yù)算績(jī)效管理? 二、績(jī)效指標(biāo)建設(shè)的科學(xué)規(guī)則 三、經(jīng)常性支出的績(jī)效指標(biāo) 四、專項(xiàng)支出的績(jī)效管理與績(jī)效指標(biāo)建設(shè) 五、結(jié)論,一、我們?yōu)槭裁匆_展預(yù)算績(jī)效管理?,(一)什么是預(yù)算績(jī)效管理？ (二)為何要開展預(yù)算績(jī)效管理？ 1.它是政府改革的內(nèi)在要求 2.它是公共管理科學(xué)化的必要內(nèi)容 3.它是提高各級(jí)政府理財(cái)水平的現(xiàn)實(shí)要求 (三)有關(guān)名詞辨析 1.績(jī)效 2.績(jī)效評(píng)價(jià) 3.過程與結(jié)果 4.考核與評(píng)價(jià) 5.績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督 (四)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則與程序 1.績(jī)效評(píng)價(jià)的原則 2.績(jī)效評(píng)價(jià)的程序 3.績(jī)效評(píng)價(jià)形式的討論 ,(一)什么是預(yù)算

2、績(jī)效管理？,今年3月，謝旭人部長在向全國人大報(bào)告中提出了加強(qiáng)預(yù)算編制管理，切實(shí)減少代編預(yù)算規(guī)模；狠抓預(yù)算執(zhí)行管理，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；強(qiáng)化財(cái)政資金管理，取消違規(guī)設(shè)立的各類專戶；穩(wěn)步開展預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益；加快推進(jìn)預(yù)決算公開，公布“三公”經(jīng)費(fèi)；嚴(yán)格財(cái)政監(jiān)督，繼續(xù)推進(jìn)“小金庫”專項(xiàng)治理等六項(xiàng)措施。預(yù)算績(jī)效管理是新事物，也是其中之一，我們還缺乏經(jīng)驗(yàn)。以下，我談?wù)勎业捏w會(huì)： 預(yù)算績(jī)效管理簡(jiǎn)稱績(jī)效管理，指以績(jī)效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效撥款和績(jī)效評(píng)價(jià)為基本環(huán)節(jié)的政府理財(cái)模式。,圖1 預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià),,預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)：,(1)它既是理念，又是制度體系。作為理念

3、，它以提高財(cái)政效率為出發(fā)點(diǎn)；作為制度體系，它要求按財(cái)政資金流程的三個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置機(jī)構(gòu)，解決財(cái)政處室與部門聯(lián)系過密的難題； (2)它基于公共委托代理和財(cái)政信息公開兩個(gè)假定。這就是說：整個(gè)制度是在財(cái)政信息公開的環(huán)境下，按信息化、扁平化、流程化、環(huán)節(jié)化要求運(yùn)行；以政府內(nèi)部的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)信息公開為條件；體系以資金流為中心設(shè)計(jì)，按公共委托代理要求，將預(yù)算資金以外的財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)，委托部門管理； (3)它實(shí)行嚴(yán)格的“收支兩條線”管理。重新分類行政事業(yè)單位，分為政府組織和非營利組織。在管理上：政府組織收支全部納入預(yù)算，收入上繳預(yù)算，支出由預(yù)算安排；對(duì)非營利組織采用“依法經(jīng)營，政府補(bǔ)助，自負(fù)盈虧”的制度； (4)它以

4、績(jī)效評(píng)價(jià)為動(dòng)力，以績(jī)效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心展開。 (5)在預(yù)算編制上，它以“購買成本原則”替代需求原則。 可見，預(yù)算績(jī)效管理既非績(jī)效預(yù)算，也非一般的預(yù)算改革，而是制度創(chuàng)新，是服務(wù)型政府的核心制度之一。,(二)為何要開展預(yù)算績(jī)效管理？,預(yù)算績(jī)效管理是由績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展來 的。它最早是美國提出的，1949年胡佛委員會(huì)提出了績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)想，但因缺乏基本條件而未實(shí)施。1979年英國保守黨執(zhí)政期間進(jìn)行了“雷納評(píng)估”，按績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，教育部將高校的撥款標(biāo)準(zhǔn)分為6類，使績(jī)效評(píng)價(jià)延伸到預(yù)算管理。它進(jìn)而被澳大利亞、新西蘭引進(jìn)。1993年美國政府通過了政府績(jī)效與評(píng)價(jià)法案。 據(jù)世行財(cái)政實(shí)踐和流程數(shù)據(jù)庫2003年統(tǒng)計(jì)：在O

5、ECD國家中，有67的國家，有關(guān)政府部門或部門負(fù)責(zé)人正式承擔(dān)著設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的職責(zé)；在接近一半的國家，績(jī)效成果信息被用于政府機(jī)構(gòu)和部門內(nèi)部設(shè)定項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序和分配資源。,1，它是政府改革的內(nèi)在要求。,績(jī)效是在“政府再造”中產(chǎn)生的概念，與社會(huì)由工業(yè)時(shí)代進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，政府行政由管理型向服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變的背景有關(guān)。學(xué)術(shù)界將這概括為“三個(gè)再造、一項(xiàng)制度”。 “三個(gè)再造”指：(1)政府職能再造 指用委托代理重新界定政府職能，縮小直接管理范圍：凡是能市場(chǎng)方式解決的就不再直接管理，如政府采購、政府招標(biāo)等；凡是非營利組織能做的，就通過“花錢買服務(wù)”委托他們?nèi)プ?；凡是社區(qū)和基層政府能做的，就采用上級(jí)政府出錢或分擔(dān)方

6、式，委托社區(qū)實(shí)施。職能再造重點(diǎn)是將事業(yè)單位改造為非營利組織；(2)管理流程再造 指推行信息化、扁平化、流程化、環(huán)節(jié)化。信息化指基于互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫的政府信息公開；扁平化指減少政府層次；流程化指改革政府辦事方式，建立基于網(wǎng)絡(luò)的辦事流程，簡(jiǎn)化辦事程序；環(huán)節(jié)化是建立基于流程的管理環(huán)節(jié)，使公務(wù)員由對(duì)某項(xiàng)工作負(fù)責(zé)，變?yōu)閷?duì)某一環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，解決公務(wù)管理敷衍塞職、官僚主義難題。(3)財(cái)政再造 按財(cái)政效率原則，將“養(yǎng)人財(cái)政”改造成基于對(duì)有效公共服務(wù)撥款的績(jī)效財(cái)政。,續(xù),“一項(xiàng)制度”指建立公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，成為管理的基本環(huán)節(jié)，是傳統(tǒng)管理沒有的。因此，也有人稱它為“績(jī)效革命”。 總之，預(yù)算績(jī)效管理是政府改革的內(nèi)在要

7、求，是服務(wù)型政府建設(shè)的不可或缺的環(huán)節(jié)。西方“政府再造”就是以預(yù)算績(jī)效管理改革為中心開展的。 ,2，它是公共管理科學(xué)化的必要內(nèi)容,對(duì)預(yù)算績(jī)效管理作用，有人說它能“節(jié)錢”，有人說“防腐”，這些我并不反對(duì)。但它能吸引各國政要眼球，說明有更重要的東西：公共管理科學(xué)化。 公共管理科學(xué)化是1887年由美國教授，總統(tǒng)W.威爾遜提出的。他認(rèn)為，只要實(shí)現(xiàn)了政治與行政分離就能實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，為此提出了政治/行政兩分法。 但事實(shí)上，行政管理科學(xué)化是困難的，至少三個(gè)阻礙因素：,,(1)政府理財(cái)有某些天然弱點(diǎn)。,“預(yù)算是庶政之母”。就是說，先有財(cái)政，才有政府施政。美國國內(nèi)收入局有句名言：“如果你能夠追蹤金錢的流動(dòng)，就會(huì)找到

8、真相。”因此可以說，財(cái)政效率是衡量公共管理科學(xué)化的標(biāo)志。 然而，由于政府是“用人民的錢，為人民決策”，在圖2決策的四種情況中，恰恰是效率最低的。賠不起支出的低效率與公共決策中易滲入個(gè)人功利因素有關(guān)。 (2)“過程管理模式”限制了決策的科學(xué)化。 在命令/執(zhí)行模式下，政府追求過程的合法性，而不是結(jié)果的有效性；它會(huì)放大決策錯(cuò)誤，產(chǎn)生資金浪費(fèi)的可能；而層級(jí)化分工的模式下，極易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。,圖2 決策的四種情況 為自己決策 為別人決策 自己的錢 別人的錢 ,(3)信息不對(duì)稱阻礙了公共管理科學(xué)化。,包括政府與人民的信息不對(duì)稱和部門間信息封鎖。信息不對(duì)稱是客觀存在，會(huì)導(dǎo)致管理效率下降

9、，而保密原則強(qiáng)化了這點(diǎn)，使決策有時(shí)不得不靠“拍腦袋”或“跟著媒體跑”，這就阻礙了公共管理科學(xué)化。 經(jīng)過長期探索，人們發(fā)現(xiàn)信息公開+績(jī)效管理可能是公共管理科學(xué)化的路徑，理由是： 績(jī)效管理將財(cái)政資金與有效公共服務(wù)聯(lián)系起來，解決了測(cè)量財(cái)政效率的方法論難題； 它確立了結(jié)果導(dǎo)向管理，動(dòng)搖了過程管理傳統(tǒng)模式。 從這點(diǎn)說，預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化的重要路徑。,3，它是提高各級(jí)政府理財(cái)水平的現(xiàn)實(shí)要求。,(1)它提供了以財(cái)政效率為中心的理財(cái)方法。 在分級(jí)預(yù)算下，雖然各級(jí)政府都在理財(cái)，但未必清楚怎樣理財(cái)？據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國財(cái)政收入達(dá)83101.51億元，與1995年相比年均增長88.8%。收入增長是好

10、事，但接著是官僚主義、浪費(fèi)和腐敗等三大難題。 ---國家加大了對(duì)中西部農(nóng)業(yè)縣轉(zhuǎn)移支付，但卻有1/3資金用不了，同時(shí)又普遍缺錢，發(fā)工資都困難?！凹热卞X，又用不了”是矛盾現(xiàn)象； ---我國機(jī)構(gòu)重疊，浪費(fèi)問題突出，有的政府辦公樓修成“白宮”，城市建設(shè)奢華、浪費(fèi)之風(fēng)盛行，腐敗比較突出 對(duì)此，財(cái)政部90年代提出了以財(cái)政效率為中心的理財(cái)思想，進(jìn)行部門預(yù)算改革，最近謝旭人部長提出了科學(xué)化、精細(xì)化管理。這些提法是正確的，但是?？嘤谌狈刹僮鞯闹贫嚷窂?，流于“口號(hào)化”。在這方面，預(yù)算績(jī)效管理提供了以效率為中心的理財(cái)制度路徑。,(2)它也是完善部門預(yù)算的要求。,目前，專項(xiàng)(含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng))約占我國財(cái)政支出一半以上

11、，這些支出的效果意義重大，也潛力很大。 “專項(xiàng)”的本意是給部門一塊“辦事的錢”，但事實(shí)上，有不少被用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，有的成了“三公經(jīng)費(fèi)”之源。有的沒有辦事，錢在帳上存了多年，卻列入了幾年前決算，被支出了?？傊?，“專項(xiàng)失控”是一個(gè)難題，原因是只有?？顚Ｓ?，卻缺乏前期/后評(píng)價(jià)的制度。 由于績(jī)效管理重點(diǎn)是專項(xiàng)資金，它通過建設(shè)前期和后期評(píng)價(jià)制度，彌補(bǔ)了這一缺陷，有利于完善了部門預(yù)算。 總之，從這三方面看，我國現(xiàn)階段開展預(yù)算績(jī)效管理十分必要，它不僅管理意義，也有政治意義。,(三)有關(guān)名詞辨析,1，績(jī)效 財(cái)政績(jī)效(Performance Public Expenditure)也稱財(cái)政效率，指政府的公共支出

12、與獲得的有效公共服務(wù)的對(duì)比關(guān)系(公式1)。財(cái)政績(jī)效是從效率一般公式演化來的，公式為： (公式1) 公式(1)告訴我們： 績(jī)效指向結(jié)果，即有效公共服務(wù)(辦實(shí)事)。它將公共服務(wù)分為“有效服務(wù)”與“無效服務(wù)”，后者不計(jì)算績(jī)效。這點(diǎn)具有革命性。以結(jié)果來證明公共政策及其資金投入是否有效是績(jī)效評(píng)價(jià)的基本要求，也是其優(yōu)點(diǎn)； 它相對(duì)于財(cái)政撥款而言。 它通過評(píng)價(jià)而獲得。績(jī)效并非自然界物質(zhì)的概念，而是管理概念，這與學(xué)生需要通過考試成績(jī)來評(píng)價(jià)，利潤要通過會(huì)計(jì)核算來確定一樣，沒有評(píng)價(jià)就無所謂績(jī)效。,2，績(jī)效評(píng)價(jià),指政府和財(cái)政部門依據(jù)“花錢買服務(wù)”的效率原則，借助于一定程序和指標(biāo)

13、，對(duì)公共支出效果做出評(píng)議和估價(jià)的制度。 【辦法：財(cái)政部門和預(yù)算部門(單位)根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)?！?兩者差異不大，但在評(píng)價(jià)對(duì)象是財(cái)政資金或公共資金概念上，存在有學(xué)術(shù)與行政的差異。其特點(diǎn)： 對(duì)象上的限定性。績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象是公共資金，按“誰管錢，誰評(píng)價(jià)，誰用款，誰接受評(píng)價(jià)”原則進(jìn)行，目的是回答“與購買的公共服務(wù)相比，花錢是否值得？”； 操作上的規(guī)范性?？?jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)制度，在公共支出產(chǎn)生效果后進(jìn)行?？?jī)效指標(biāo)、程序和時(shí)間是三個(gè)要素； 體現(xiàn)公共價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。任何評(píng)價(jià)都體現(xiàn)價(jià)值?？?jī)效評(píng)價(jià)是根據(jù)委公共托代理進(jìn)行的，評(píng)議、估價(jià)等是

14、對(duì)公共支出的效果的價(jià)值判斷。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)通過績(jī)效指標(biāo)，程序及標(biāo)準(zhǔn)等體現(xiàn)。 ,3過程與結(jié)果,均屬于與時(shí)間相關(guān)的動(dòng)態(tài)概念。 邏輯分析法將事物運(yùn)動(dòng)分為投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果和影響等五階段。結(jié)果指人們對(duì)產(chǎn)出的應(yīng)用而產(chǎn)生的后果。影響指結(jié)果所產(chǎn)生的社會(huì)后果(如觀念轉(zhuǎn)變)。結(jié)果通?？闪炕瘻y(cè)定，而影響難以量化。 在圖3中，按不同的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，我們可分為投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等。 ,4考核與評(píng)價(jià),兩者都屬于監(jiān)督范疇。差異： (1)含義不同?？己酥干霞?jí)對(duì)下級(jí)就布置工作的考察和核查，以回答做了沒有？做得怎樣？屬過程管理；評(píng)價(jià)是按某一既定目標(biāo)或價(jià)值 (2)方法不同?？己说膶?duì)象是過程，而評(píng)價(jià)的對(duì)象是結(jié)果； (3)依

15、據(jù)不同?？己嘶陬I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而評(píng)價(jià)基于委托代理關(guān)系。它基于某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。 5，績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督 兩者都是預(yù)算績(jī)效管理的重要制度，區(qū)別在于：前者是“花錢是否值得”，因而屬于有效性監(jiān)督，后者是“花錢是否合規(guī)？”屬于合規(guī)性監(jiān)督。 ,(四)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則與程序,1，績(jī)效評(píng)價(jià)的原則 (1)價(jià)值中立。 也稱為事實(shí)/價(jià)值兩分法原則，它要求嚴(yán)格區(qū)分事實(shí)與價(jià)值。該原則要求評(píng)價(jià)人員尊重事實(shí)，按項(xiàng)目可行性報(bào)告中的效果要求，結(jié)合行業(yè)的特征值設(shè)定績(jī)效指標(biāo)；評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，不附帶任何主觀價(jià)值，以免影響評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性。 (2)公正、公開、透明。公正指尊重既有事實(shí)。公開指結(jié)果公開。透明指評(píng)價(jià)過程透明?？?jī)效評(píng)

16、價(jià)結(jié)果應(yīng)與被評(píng)價(jià)者見面，并征求其意見?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)以公示方式，廣泛聽取公眾意見。 (3)回避原則。指財(cái)政部門雖然主持此工作，但因他們是資金管理者，為此，通常應(yīng)采用財(cái)政部門主持，專家評(píng)價(jià)的方式。在專家組成員上，凡與項(xiàng)目有利害關(guān)系的人應(yīng)當(dāng)回避，還可約請(qǐng)人大、政協(xié)等人士參與評(píng)價(jià)。,2績(jī)效評(píng)價(jià)的程序,(1)聯(lián)合主管部門，搞好績(jī)效指標(biāo)研制。 根據(jù)對(duì)象選擇合適的方法：對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象單一的，宜采用項(xiàng)目實(shí)施前后各指標(biāo)簡(jiǎn)單對(duì)比法；對(duì)多個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象的，宜采用標(biāo)準(zhǔn)/評(píng)分法，按正態(tài)分布公式計(jì)算出標(biāo)準(zhǔn)值和方差。 (2)建立評(píng)價(jià)告知制度。 (3)建立被評(píng)價(jià)人填報(bào)基礎(chǔ)表信息和參與評(píng)價(jià)的制度。 研制績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)表并要求被評(píng)價(jià)者填

17、報(bào)，通過核查以證明填報(bào)資料真實(shí)性。 (4)搞好數(shù)據(jù)核查和滿意率調(diào)查。 (5)建立標(biāo)桿值標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)公式。 (6)建立績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的專家評(píng)審制度。 (7)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公示的制度。 ,3.績(jī)效評(píng)價(jià)形式的討論,(1)財(cái)政評(píng)價(jià) 按公共委托代理，績(jī)效評(píng)價(jià)按“誰的錢，誰評(píng)價(jià)；誰用款，誰對(duì)效果負(fù)責(zé)”原則建立。為此理論上財(cái)政部門是評(píng)價(jià)主體(評(píng)價(jià)人)，部門作為用款者是被評(píng)價(jià)人。 (2)主管部門是否可主持評(píng)價(jià)？ 符合某些條件，部門也可是評(píng)價(jià)主體：符合委托代理要求，獲得財(cái)政授權(quán)的；評(píng)價(jià)對(duì)象是下屬單位，不會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果公正性的；指標(biāo)體系獲得財(cái)政部門批準(zhǔn)的。 (3)單位自評(píng)是否可行？ 對(duì)一些地區(qū)采用單位自評(píng)為主的，筆

18、者未研究。理論上：在信息不對(duì)稱下，代理人易產(chǎn)生“機(jī)會(huì)主義”行為，也不符合公正性要求，故應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。 建議在放權(quán)的同時(shí)，抓好：指標(biāo)體系應(yīng)經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)；公示評(píng)價(jià)結(jié)果。必要時(shí)應(yīng)公示資料來源；加強(qiáng)抽查。主要是指標(biāo)設(shè)置、程序、資料來源、群眾滿意度等方面，并公示抽查結(jié)果，防止走過場(chǎng)。,二、績(jī)效指標(biāo)建設(shè)的科學(xué)規(guī)則,(一)何為績(jī)效指標(biāo)？ (二)績(jī)效評(píng)價(jià)上的科學(xué)與“偽科學(xué)”斗爭(zhēng) (三)績(jī)效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則 1，績(jī)效公式及其應(yīng)用建設(shè)上的難題 2，績(jī)效指標(biāo)公式的推導(dǎo) 3，績(jī)效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則 4，績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的三維標(biāo)準(zhǔn) (四)績(jī)效指標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：一觀三論 1，“花錢買服務(wù)”的理財(cái)觀 2，公共委托代理論 3，結(jié)果導(dǎo)向管理論

19、 4，為“顧客”服務(wù)論 ,(一)何為績(jī)效指標(biāo)？,指用于測(cè)量公共支出效果的指數(shù)或指數(shù)體系?？?jī)效指標(biāo)可以是某一獨(dú)立指標(biāo)，也可以是由多項(xiàng)指標(biāo)組成的體系；在后種情況下，單個(gè)指標(biāo)以指數(shù)形式反映某一方面績(jī)效。 我們說，績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化的重要手段。前提為：績(jī)效指標(biāo)設(shè)置和評(píng)價(jià)方法是科學(xué)、規(guī)范的。反之則可能誤導(dǎo)?？梢姡?jī)效指標(biāo)建設(shè)具有關(guān)鍵意義。 績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效評(píng)價(jià)中最困難的部分，原因是公共支出效果具有外部性，即社會(huì)性，無法用利潤等內(nèi)生指標(biāo)去評(píng)價(jià)。要突破這一難點(diǎn)，就要研究其規(guī)則。 ,(二)績(jī)效評(píng)價(jià)上的科學(xué)與“偽科學(xué)”斗爭(zhēng),科學(xué)指一切自然界、人類社會(huì)的，人們能理解并借助于一定方法測(cè)量或驗(yàn)證的知

20、識(shí)體系，包括科學(xué)理論和方法論。它具有邏輯性(可理解性)和可驗(yàn)證性(實(shí)踐性)特點(diǎn)?？茖W(xué)評(píng)價(jià)的結(jié)果必有公信力。 績(jī)效指標(biāo)是中外遇到的共同難題。2003年美國出臺(tái)政府績(jī)效與評(píng)價(jià)法案來，圍繞著績(jī)效指標(biāo)充滿著科學(xué)與“偽科學(xué)”斗爭(zhēng)。對(duì)此，可看2例： 例1：在美國“評(píng)價(jià)結(jié)果用不上” 的問題； 例2：美國以PART替代按行業(yè)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià) 這表明，績(jī)效評(píng)價(jià)有自身規(guī)律，只有按規(guī)則辦事，才能將其作用發(fā)揮出來，成為改善公共管理的工具，否則就無從談起。,(三)績(jī)效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則,1，績(jī)效公式及其應(yīng)用建設(shè)上的難題 那么，我們?cè)鯓硬拍馨纯?jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則，建設(shè)績(jī)效指標(biāo)呢？對(duì)此，應(yīng)將從績(jī)效的概念，即公式1談起。 公式1在引入有效公

21、共服務(wù)、公共支出后,產(chǎn)生了兩個(gè)問題: (1)測(cè)量有效公共服務(wù)Su上的難題。 它無法采用利潤等綜合指標(biāo)，而只能采用與支出相關(guān)性較強(qiáng)的具體的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。如義務(wù)教育績(jī)效中教育普及率、教育質(zhì)量等。但由于它是單項(xiàng)性的,需要多指標(biāo)，從多角度，才能近似地反映有效公共服務(wù)。因各指標(biāo)計(jì)量單位不同,無法簡(jiǎn)單相加。因而，如何綜合地反映支出的效果？是難題。 (2)測(cè)量公共支出F上的難題。 F包括當(dāng)年的財(cái)政投入和以前的投入(條件)，同樣無法簡(jiǎn)單相加。,2，績(jī)效指標(biāo)公式的推導(dǎo),按公式1，可獲得： (公式2) 其中： 或者： (公式3) 或?qū)⒐?演化為

22、： (公式4) 其中：F1,F2,，F(xiàn)i, Fn公共資源投入,且； r1,r2,rirn為系數(shù)； 為績(jī)效指標(biāo)。 可見，若能滿足， 則公式4成立。 公式4稱為績(jī)效指標(biāo)公式，以文字來表述，則為： 業(yè)績(jī)值=指標(biāo)1權(quán)值1 +指標(biāo)2權(quán)值2 +指標(biāo)3權(quán)值3 + (公式5) 績(jī)效指標(biāo)公式的作用：將財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)由除法轉(zhuǎn)為加法；提出了相應(yīng)規(guī)則，按此辦事就能獲得科學(xué)結(jié)果。 ,,,,,,3，績(jī)效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則,單項(xiàng)指標(biāo)反映了某一績(jī)效方面，組合成體系才能全面反映財(cái)政績(jī)效?？?jī)效指標(biāo)應(yīng)圍繞有效公共服務(wù)建設(shè)，做到既不重復(fù)，又不漏掉重要方面； 單項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)應(yīng)符合指數(shù)化要求。其數(shù)據(jù)應(yīng)來自被評(píng)價(jià)者的統(tǒng)計(jì)、

23、會(huì)計(jì)，并核查其真實(shí)性。 在組成指標(biāo)體系時(shí)可采用兩兩對(duì)比法賦予各指標(biāo)權(quán)值ri。其規(guī)則是績(jī)效指標(biāo)越重要，ri就越高。 建立標(biāo)準(zhǔn)值和評(píng)價(jià)公式，以保證評(píng)價(jià)的公正性和質(zhì)量。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值可以是行業(yè)先進(jìn)值，但在對(duì)象樣本較多時(shí)，也可用正態(tài)分布來計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)值。 “資源不轉(zhuǎn)移”是評(píng)價(jià)績(jī)效指標(biāo)體系優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。它指績(jī)效評(píng)價(jià)不應(yīng)將大多數(shù)人認(rèn)為好的評(píng)價(jià)為差，將差的評(píng)價(jià)成好，從而導(dǎo)致公共資源轉(zhuǎn)移。,圖 績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的兩種計(jì)算方法,通過科學(xué)計(jì)算，可形成一定區(qū)分度。 ,4，績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的三維標(biāo)準(zhǔn),(1)科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn) 符合績(jī)效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則的要求； 建設(shè)合理的績(jī)效指標(biāo)體系框架。 參考L.卡普蘭平衡計(jì)分卡模型，建議采用投入類、產(chǎn)出與效

24、果類、能力類和滿意度類等四維框架。由于它較好地詮釋了指標(biāo)的邏輯關(guān)系，有利于精簡(jiǎn)冗余指標(biāo)，因而具有參考價(jià)值。,2.可操作性標(biāo)準(zhǔn),指績(jī)效指標(biāo)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特征，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)出自被評(píng)價(jià)者的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)資料，且符合口徑清楚、易采集、易鑒別真?zhèn)蔚纫?。不宜將“效率性”等用于描述?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的指標(biāo)，作為績(jī)效指標(biāo)。否則會(huì)陷入邏輯上“論點(diǎn)=論據(jù)”循環(huán)，使評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏公信力。,3.管理上的有用性標(biāo)準(zhǔn)。,(1)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)符合資源不轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)。 除非有充分理由，否則就不應(yīng)將大多數(shù)人認(rèn)為好的評(píng)價(jià)為差，導(dǎo)致公共資源轉(zhuǎn)移； (2)指標(biāo)應(yīng)反映公共價(jià)值，并具有區(qū)分度。 使被評(píng)價(jià)者通過分析，發(fā)現(xiàn)管理上的長處與不足。 總之，績(jī)效指標(biāo)規(guī)則體

25、現(xiàn)了公共管理科學(xué)化的要求，違背了這些，財(cái)政評(píng)價(jià)將是缺乏公信力的“假評(píng)價(jià)”、“偽科學(xué)”。 ,(四)績(jī)效指標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：一觀三論,上文雖然論述了績(jī)效指標(biāo)規(guī)則，但在具體確立績(jī)效指標(biāo)時(shí)，仍倍感困難。為此，我們需要引入績(jī)效指標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：一觀三論，幫助我們?cè)趶?fù)雜的公共服務(wù)外部收益中，找到適合的績(jī)效指標(biāo)。由于任何評(píng)價(jià)都基于某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，因而，從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)尋求績(jī)效指標(biāo)規(guī)律是捷徑。 1.“花錢買服務(wù)”的理財(cái)觀 績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)回答的基本問題是政府花錢“買回”了多少有效公共服務(wù)？“花錢買服務(wù)”既是績(jī)效評(píng)價(jià)的基本目的，也是建立績(jī)效指標(biāo)的依據(jù)。在財(cái)政支出上，除了“花錢買服務(wù)”外，還有政府“花錢養(yǎng)人”、“花錢辦事”等理財(cái)

26、觀?？?jī)效評(píng)價(jià)與前兩種理財(cái)觀是有差異的。,2，公共委托代理論,公共管理有自營管理和委托代理管理兩種方式。 自營管理指政府自己經(jīng)營。 委托代理管理指通過契約方式，委托人將某些管理授權(quán)代理人，并支付相應(yīng)費(fèi)用的制度。 公共委托代理有兩層意思： 人民將公共事務(wù)委托政府管理，稅收是總成本； 政府以職能形式，將具體公共事務(wù)委托部門管理。這時(shí)，部門是受托人，而政府是委托人，預(yù)算是購買價(jià)格。部門必須在受托范圍內(nèi)忠于政府(委托人)利益，辦好公共事務(wù)。 但是，由于在信息不對(duì)稱下，由于代理人會(huì)從“自利”出發(fā)，產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等機(jī)會(huì)主義行為，為此委托人應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)結(jié)果監(jiān)督。 ,3，結(jié)果導(dǎo)

27、向管理論,公共管理可分為過程管理和結(jié)果導(dǎo)向管理兩種方式。前者以命令----執(zhí)行為特征，后者以目標(biāo)----結(jié)果為導(dǎo)向，即委托人通過目標(biāo)設(shè)定、授權(quán)和結(jié)果評(píng)價(jià)，將管理過程委托給部門。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是基于委托制的管理。 4，為“顧客”服務(wù)論 “顧客”，在這里指公共服務(wù)的受益人。為“顧客”服務(wù)將抽象的為民服務(wù)具體化為“為特定的受益人服務(wù)”?？?jī)效評(píng)價(jià)引進(jìn)“顧客”概念的意義：明確績(jī)效目標(biāo)，將為民服務(wù)具體化；為績(jī)效目標(biāo)設(shè)定提供依據(jù)，去掉累贅、無效率的服務(wù)項(xiàng)目；為財(cái)政資金由供給保障，向“有效供給”轉(zhuǎn)變提供了依據(jù)。 總之，績(jī)效評(píng)價(jià)是價(jià)值評(píng)價(jià)，若說指標(biāo)建設(shè)規(guī)則回答了“怎么設(shè)置指標(biāo)”？則 “一觀三論”是回答了“應(yīng)設(shè)置哪

28、些指標(biāo)”。只有將兩者結(jié)合起來，評(píng)價(jià)者才能 找到建設(shè)科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系的規(guī)律。,三、經(jīng)常性支出的績(jī)效指標(biāo),(一)義務(wù)教育支出績(jī)效指標(biāo) (二)對(duì)公安支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo) ,四、專項(xiàng)支出的績(jī)效管理與績(jī)效指標(biāo)建設(shè),(一)專項(xiàng)支出績(jī)效管理原理 1.項(xiàng)目的概念 2.項(xiàng)目績(jī)效管理的流程 (二)專項(xiàng)資金的前期評(píng)價(jià)指標(biāo) (三)專項(xiàng)資金的后評(píng)價(jià)指標(biāo) 1.某市再就業(yè)工程支出的績(jī)效評(píng)價(jià)案例 2.科技三項(xiàng)支出ZJ市產(chǎn)學(xué)研資金績(jī)效評(píng)價(jià) ,(一)專項(xiàng)支出績(jī)效管理原理,專項(xiàng)支出管理是我國的薄弱環(huán)節(jié)，極易產(chǎn)生腐敗。1999-2010年間，全國有50個(gè)交通廳長因受賄而判刑。項(xiàng)目績(jī)效管理不僅有利于節(jié)約預(yù)算，也有利于廉政建設(shè)。 1，項(xiàng)目

29、的概念 項(xiàng)目是指那些可以單獨(dú)考量、計(jì)算成本和效果的支出事項(xiàng)，包括獨(dú)立項(xiàng)目、項(xiàng)目包和計(jì)劃等。 (1)獨(dú)立項(xiàng)目?？蓡为?dú)考量、計(jì)算成本和效果的獨(dú)立事項(xiàng)； (2)項(xiàng)目包。多個(gè)項(xiàng)目組成的系統(tǒng)項(xiàng)目。其中，單獨(dú)項(xiàng)目稱為分項(xiàng)目或子項(xiàng)目。如211項(xiàng)目； (3)計(jì)劃或政策性。指涉及面更廣或時(shí)間更長的項(xiàng)目群，每個(gè)計(jì)劃下有許多子項(xiàng)目或年度項(xiàng)目，如國家扶貧開發(fā)攻堅(jiān)計(jì)劃、新農(nóng)村建設(shè)計(jì)劃等。 在項(xiàng)目評(píng)價(jià)中，我們還應(yīng)區(qū)分績(jī)效項(xiàng)目與非績(jī)效項(xiàng)目，非績(jī)效項(xiàng)目應(yīng)并到入部門預(yù)算，作為經(jīng)常性支出資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。如會(huì)議費(fèi)、修繕費(fèi)等。,2.項(xiàng)目績(jī)效管理的流程,按績(jī)效管理要求對(duì)專項(xiàng)做流程再造。即按效率的原理和支出與業(yè)務(wù)匹配的要求，重新建項(xiàng)目

30、的管理流程，實(shí)現(xiàn)流程化、環(huán)節(jié)化管理(圖6)。 它表明，項(xiàng)目績(jī)效管理重點(diǎn)是搞好兩次評(píng)價(jià)：前期評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)。 ,(二)專項(xiàng)資金的前期評(píng)價(jià)指標(biāo),指財(cái)政部門通過績(jī)效指標(biāo)和公共價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申報(bào)的專項(xiàng)按預(yù)期績(jī)效進(jìn)行的排隊(duì)。表4 提供了一個(gè)普適性的指標(biāo)體系。 (1)對(duì)確實(shí)需要，但未通過評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，按“行政救急”程序立項(xiàng) (2)績(jī)效目標(biāo)是后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，通過“以其之矛，攻其之盾”，可促其提高管理水平。 ,專家評(píng)價(jià)方式：A：4分；B：3分；C：2分，D：1分然后轉(zhuǎn)換為分值。,(三)專項(xiàng)資金的后評(píng)價(jià)指標(biāo),1.某市再就業(yè)工程支出的績(jī)效評(píng)價(jià)案例 (1)指標(biāo),五、結(jié)論,預(yù)算績(jī)效管理是上世紀(jì)80年代產(chǎn)生的，是政府再造的核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)?shù)氖侄?。從技術(shù)路徑上說，其難點(diǎn)是如何建立科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系。本文重點(diǎn)研究了科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)建設(shè)中的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)于其應(yīng)用做了介紹。 1.預(yù)算績(jī)效管理是工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的，包含科學(xué)管理的理論和方法論。信息公開和績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化的基本路徑。 2.財(cái)政效率是績(jī)效管理的核心，有效公共服務(wù)的提出為績(jī)效指標(biāo)建設(shè)提供了依據(jù)。績(jī)效指標(biāo)、權(quán)值和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效評(píng)價(jià)制度的三要素。 3.“一觀三論”是績(jī)效指標(biāo)的價(jià)值依據(jù)，也是公共管理科學(xué)化的重要內(nèi)容。,