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1、公共政策執(zhí)行過程中的利益集團(tuán)問題分析 　　摘 要：以陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況為研究對象，從利益集團(tuán)的角度對公共政策執(zhí)行過程中的一些問題進(jìn)行分析，認(rèn)為公共政策的執(zhí)行過程是對公共資源的調(diào)整和再分配的過程，是利益在不同集團(tuán)之間的平衡過程。因此，不同的利益集團(tuán)會依據(jù)本集團(tuán)所擁有資源的不同和動(dòng)用資源能力的強(qiáng)弱而獲得實(shí)際權(quán)力，對公共政策的執(zhí)行設(shè)置不同的障礙，而要解決公共政策執(zhí)行過程中的利益集團(tuán)問題，首先必須把公共政策的執(zhí)行納入一個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行框架之內(nèi)；其次是建立利益平衡機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，給各相關(guān)集團(tuán)一定程度的動(dòng)力支持，以保證公共政策的順利執(zhí)行。關(guān)鍵詞：公共政策；利

2、益集團(tuán)；利益平衡機(jī)制；利益補(bǔ)償機(jī)制?? 下載論文網(wǎng) 　　中圖分類號：F271 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）02－0021－05 　　公共政策的執(zhí)行是政策執(zhí)行者運(yùn)用各種資源和各種行動(dòng)方式將政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。而政策在執(zhí)行的過程中會受到各方面因素的影響，使政策執(zhí)行的效果與政策制定時(shí)的目標(biāo)之間出現(xiàn)較大偏差。一般觀點(diǎn)認(rèn)為這些障礙性因素主要來源于政策所涉及的范圍、問題的復(fù)雜程度以及目標(biāo)群體的行為和公共政策本身的一些障礙性因素等。但是，美國的公共政策學(xué)者認(rèn)為公共政策執(zhí)行是一種博弈過程，它包括競爭者、利害關(guān)系、策略與技術(shù)、競爭的資源、規(guī)范、信息溝

3、通性質(zhì)等。［1］因此在這反復(fù)博弈的過程中，必然會形成一些利益集團(tuán)，也可以說公共政策的執(zhí)行是公共政策主體與各利益集團(tuán)相互作用的互動(dòng)過程，而在這個(gè)過程中“利益集團(tuán)對決策的影響取決于它的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、規(guī)模、團(tuán)結(jié)程度等因素，然而，集團(tuán)總是在一定政治和政府環(huán)境中運(yùn)作，上述因素正是通過與這一環(huán)境相互作用而使利益集團(tuán)獲得實(shí)際的權(quán)力?！保?］實(shí)際權(quán)力的大小會直接影響公共政策在執(zhí)行過程中各集團(tuán)之間利益關(guān)系的變化，但以利益為紐帶的利益集團(tuán)，是以追求集團(tuán)內(nèi)部的利益為基礎(chǔ)，不同層次的利益訴求使得各利益集團(tuán)在公共政策的執(zhí)行過程中必然采取不同的行動(dòng)和策略，支持或阻止公共政策的執(zhí)行，使得政策執(zhí)行的結(jié)果偏離政策目標(biāo)。［3］??

4、 　　本文在E?巴得什的概念框架下，首先分析陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中所存在的問題；其次，在陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的博弈過程中，分析各利益集團(tuán)對中小企業(yè)支持政策的影響以及解決措施。 　　 　　一、陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的概況 　　 　　對“陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況”的調(diào)研主要采取問卷的形式，對陜北、關(guān)中和陜南三大區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)及與中小企業(yè)相關(guān)的政府部門分別發(fā)放了問卷。本次調(diào)研共發(fā)放政府問卷101份，回收92份，有效問卷78份，有效回收率85.6%；發(fā)放企業(yè)問卷235份，回收185份，其中有效問卷149份，有效回收率80.5%。陜北地區(qū)共回收有效問卷61份，占有效樣本的26

5、.9%，陜南回收問卷65份，占樣本的28.6%，關(guān)中地區(qū)回收問卷101份，占有效問卷的44.5%。抽樣樣本基本符合統(tǒng)計(jì)學(xué)的概率抽樣和分層抽樣原則。?? 　　對回收的問卷進(jìn)行處理和分析之后，把陜西省中小企業(yè)支持政策執(zhí)行情況從策略與技術(shù)、競爭者、信息溝通以及利害關(guān)系四個(gè)方面進(jìn)行歸納，發(fā)現(xiàn)存在諸多問題，具體分析如下：?? 　　（一）策略與技術(shù)?? 　　在陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中，在執(zhí)行的策略和技術(shù)方面存在嚴(yán)重的問題：?? 　　1.管理體制不順。目前對中小企業(yè)的管理和服務(wù)，存在著嚴(yán)重的體制性問題。經(jīng)貿(mào)委、國資委和工商局等都是有權(quán)利管理企業(yè)的部門，這就不可避免地出現(xiàn)政出多門、職能交叉、相互

6、扯皮的問題。另外，各地區(qū)人為地按企業(yè)的性質(zhì)將中小企業(yè)劃分為民營企業(yè)、私營企業(yè)、民營科技企業(yè)等類型，同一個(gè)企業(yè)往往接受多個(gè)部門的歸口管理，形成交叉管理、重復(fù)管理和多頭干預(yù)的局面，嚴(yán)重干擾企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。在對開放問卷進(jìn)行歸納整理之后，發(fā)現(xiàn)有80%的政府官員和75%的中小企業(yè)均認(rèn)為中小企業(yè)管理的體制問題是影響陜西省中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的主要問題之一。?? 　　2.政策執(zhí)行部門條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重。陜西中小企業(yè)的支持政策在制定時(shí)就是政出多門，在執(zhí)行時(shí)執(zhí)行部門條塊分割現(xiàn)象更為嚴(yán)重。在問卷統(tǒng)計(jì)過程中，有93%的問卷反映條塊分割嚴(yán)重阻礙了政策的執(zhí)行。追求部門利益和個(gè)人利益已成為執(zhí)行部門執(zhí)行政策的主要?jiǎng)恿?/p>

7、源，設(shè)租是各部門追求利益的主要手段。因此陜西中小企業(yè)的支持政策沒有一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)行或負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，參與政策執(zhí)行的部門之間沒有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，條塊分割的部門之間易于相互推諉，從而加大了政策執(zhí)行的難度。?? 　　3.政策執(zhí)行者缺乏工作效率。陜西省制定的相關(guān)支持政策，需要基層各區(qū)辦和相關(guān)部門去執(zhí)行。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普遍反映相關(guān)執(zhí)行部門工作效率低，辦事拖拉，相互推諉。中小企業(yè)一些支持政策本來就屬于軟政策，難以制定量化的監(jiān)督與評價(jià)指標(biāo)，因此，對于基層部門人員的工作低效也沒有可靠的依據(jù)與憑證。?? 　?。ǘ└偁幷?? 　　政策的制定者與執(zhí)行者目標(biāo)的不一致，導(dǎo)致二者在一定程度上表現(xiàn)為競爭關(guān)系，使政策的執(zhí)行

8、存在很大障礙。陜西中小企業(yè)支持政策的競爭者主要來自于具體的執(zhí)行部門。通過調(diào)查，我們將政府認(rèn)為哪些政策最有利于中小企業(yè)發(fā)展和企業(yè)中的“您最關(guān)心的是哪方面的支持政策”的選項(xiàng)進(jìn)行綜合，發(fā)現(xiàn)陜西省中小企業(yè)發(fā)展限制因素排在前兩位的是信貸政策（37%）和稅收政策（32%）。為了鼓勵(lì)中小企業(yè)的發(fā)展，政府出臺了一系列的融資優(yōu)惠政策，但是金融機(jī)構(gòu)改革后，銀行的經(jīng)營目標(biāo)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，國有商業(yè)銀行幾乎停止了對中小企業(yè)的貸款。另外，針對中小企業(yè)的稅收減免政策也是與稅務(wù)部門的利益相悖。因此，銀行和稅務(wù)部門與支持政策的制定者之間形成強(qiáng)大的競爭關(guān)系。（三）信息溝通?? 　　在公共政策執(zhí)行的博弈過程中，充分的信息溝通非常必要

9、。在信息溝通方面，中小企業(yè)相關(guān)政策法規(guī)宣傳力度不夠是主要表現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)通過以下幾種途徑了解中小企業(yè)相關(guān)政策法規(guī)：通過報(bào)紙了解占樣本的34%，其次是電視和下發(fā)文件方式，各占22%。這種宣傳方式和宣傳力度在短期固然有一定的效果，但是政策法規(guī)是一個(gè)長久持續(xù)的效應(yīng)過程。電視和報(bào)紙相對而言沒有保存性。同時(shí)，下發(fā)文件也主要是針對國有小企業(yè)，一般私營、民營企業(yè)享受不到這種“待遇”。在信息時(shí)代，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政策宣傳顯然沒有得到足夠的重視。并且其主要宣傳方式報(bào)紙也僅占宣傳份額的34%，其次是電視和下發(fā)文件僅占22%。其最大宣傳比例也不足50%，可見，陜西省中小企業(yè)有關(guān)政策法規(guī)缺乏一種主導(dǎo)宣傳方式，很多中小

10、企業(yè)根本不知道具體有哪些相關(guān)的支持政策，因此，更不必說如何進(jìn)一步享受優(yōu)惠政策。?? 　?。ㄋ模├﹃P(guān)系?? 　　首先考慮本部門利益或政府官員個(gè)人利益是陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中利害關(guān)系主要表現(xiàn)。在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)關(guān)系利益是陜西中小企業(yè)政策執(zhí)行的又一大障礙。如2005年陜西省出臺了《陜西省中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，該辦法規(guī)定“符合條件的中小企業(yè)，可向財(cái)政部門和中小企業(yè)管理部門申請無償資助或貸款貼息”。對于資金缺乏的中小企業(yè)而言，這種政策無異于雪中送炭。可是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多民營中小企業(yè)不知道有這項(xiàng)扶持政策，在調(diào)查樣本中，知道該政策的總共77人。而在77人中，問及會不會申請?jiān)?/p>

11、專項(xiàng)資金時(shí)，卻有50人選擇不會申請?jiān)撡Y助。原因是“沒有關(guān)系”、“成本過高”、“手續(xù)繁雜”、“政府沒有自己人”等。政府部門與一些中小企業(yè)關(guān)系良好，優(yōu)惠政策也是首先考慮這些企業(yè)，造成部分企業(yè)與部分政府官員形成互惠互利的關(guān)系，形成特定的利益關(guān)系集團(tuán)，從而影響中小企業(yè)支持政策的公正性和公平性。 　　 　　二、影響陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的原因分析 　　 　　根據(jù)以上對陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況的具體分析，發(fā)現(xiàn)這四種表現(xiàn)只是問題的表象，其背后是政府部門利益的驅(qū)使，政府部門內(nèi)部以利益為紐帶，形成特定的利益集團(tuán)。［4，5］在政策執(zhí)行的反復(fù)博弈過程中，根據(jù)支持政策對這些利益集團(tuán)的不同影響，

12、本文將這些集團(tuán)分為受益集團(tuán)、受損集團(tuán)和既不受益也不受損集團(tuán)，這些不同的利益集團(tuán)依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、規(guī)模、團(tuán)結(jié)程度等因素，對政策執(zhí)行產(chǎn)生不同的影響。并且，由于不同集團(tuán)的利益訴求不同，產(chǎn)生影響的原因也不盡相同。?? 　　（一）受益集團(tuán)對支持政策執(zhí)行的影響?? 　　在中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的過程中，中小企業(yè)無疑是獲益集團(tuán)，可享有政策規(guī)定中的諸多優(yōu)惠，因此在獲益的激勵(lì)下，中小企業(yè)對支持政策的執(zhí)行應(yīng)該采取積極的支持態(tài)度。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多中小企業(yè)對支持政策采取漠視的態(tài)度。與其他部門相比，中小企業(yè)一般不具有公共政策資源，更不具有較強(qiáng)的動(dòng)用資源的能力，因此對政策執(zhí)行的影響較弱，甚至不具有影響的能力。而政策執(zhí)

13、行過程中所涉及的相關(guān)利益集團(tuán)會采取設(shè)置障礙或設(shè)租的方式追求集團(tuán)利益，這些障礙會直接作用于中小企業(yè)，使其獲益需付出一定的成本，企業(yè)也會考慮收益與成本的比較，而當(dāng)這一成本較高時(shí)，便會主動(dòng)放棄對政策的支持，采取漠視的態(tài)度。支持政策執(zhí)行過程中，受益集團(tuán)不配合的漠視態(tài)度也是影響其有效執(zhí)行的障礙。?? 　?。ǘ┦軗p集團(tuán)對支持政策執(zhí)行的影響?? 　　受損集團(tuán)的影響是陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中的最大障礙。由于利益受損，該集團(tuán)在阻礙支持政策執(zhí)行方面具有較大動(dòng)力，并且具有阻礙政策執(zhí)行的能力。為了鼓勵(lì)和促進(jìn)陜西中小企業(yè)的發(fā)展，政府制定了一些稅收減免、信用擔(dān)保以及提供優(yōu)惠貸款等支持政策，但是在調(diào)研中企業(yè)主普

14、遍反映，稅收優(yōu)惠，財(cái)政扶持資金等優(yōu)惠政策一般很難享受到。陜西中小企業(yè)支持政策在執(zhí)行過程中，具體的執(zhí)行部門并不是大力地支持配合，而是有意地推托或設(shè)置新的壁壘，提升受理的門檻。減免稅收、提供貸款等政策的執(zhí)行對企業(yè)都是有一定條件限制的，稅務(wù)部門、銀行等要實(shí)施這些政策，就必須對企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的審核和評估，這無疑加大了該部門的工作成本，短期內(nèi)會使這些部門的利益受到損害。因此，對于這些部門來說，在利益受損的前提下，為支持政策的執(zhí)行設(shè)置障礙是追求部門利益最大化的理性選擇。 　　另外，稅務(wù)、工商以及銀行等利益受損部門之所以能夠影響支持政策的執(zhí)行，是因?yàn)檫@些集團(tuán)因自身的特點(diǎn)而天然地具有影響政策執(zhí)行的實(shí)際權(quán)力，它

15、們不僅擁有政策的執(zhí)行權(quán)，更重要的是擁有政策資源和資金資源，與企業(yè)相比，這些部門具有較強(qiáng)的動(dòng)用資源的能力。在部門利益的驅(qū)使下，設(shè)置新的政策壁壘，低效工作，部門之間相互推諉等現(xiàn)象不過是利益集團(tuán)利用所擁有的資源阻礙支持政策執(zhí)行的手段而已。?? 　?。ㄈ┘炔皇芤嬉膊皇軗p集團(tuán)對支持政策的影響?? 　　既不受益也不受損集團(tuán)主要是指中小企業(yè)的管理和服務(wù)部門，包括一些中小企業(yè)相關(guān)政策的制定、管理、宣傳和為中小企業(yè)提供咨詢的部門。理論上這些部門應(yīng)是政策的支持者，但是在具體的執(zhí)行過程中之所以缺乏執(zhí)行動(dòng)力，是因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，這些政策的執(zhí)行效果會使該集團(tuán)既不受益也不受損，也就是說這些部門在執(zhí)行政策時(shí)既沒有動(dòng)力

16、也沒有約束。政策制定的部門在缺乏激勵(lì)的情況下，很難制定出既符合實(shí)際又具有可操作性的好政策。同樣，管理部門、宣傳部門等在中小企業(yè)服務(wù)方面也不具有執(zhí)行動(dòng)力，相反，這些部門還會借用本部門所擁有的公共權(quán)力和政策資源設(shè)置障礙，阻止支持政策的執(zhí)行，以追求本部門的利益。尤其是中小企業(yè)的管理部門，在缺乏統(tǒng)一的管理體制下，可以利用部門所擁有的政策資源制定相應(yīng)的政策對企業(yè)加以限制和約束，以謀求部門利益。 ?? 　　總之，支持政策的執(zhí)行對不同利益集團(tuán)會產(chǎn)生不同的影響，而不同的利益集團(tuán)又根據(jù)不同的政策結(jié)果采取不同的措施反作用于政策執(zhí)行，影響政策執(zhí)行的效果，各利益集團(tuán)對政策影響的大小又與該集團(tuán)所擁有的資源和動(dòng)用資源的

17、 　　能力有關(guān)。?? 　　 　　三、解決利益集團(tuán)消極影響的措施?? 　　 　　利益集團(tuán)是以追求利益為基礎(chǔ)的，利益是利益集團(tuán)運(yùn)作的主要原動(dòng)力，它會促使利益集團(tuán)在公共政策執(zhí)行中既可以發(fā)揮積極的作用，又可以發(fā)揮消極的作用。［6，7］因此解決利益集團(tuán)在公共政策中的消極作用的關(guān)鍵是建立一個(gè)良好的利益平衡機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。［8］要解決陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行中所存在的問題，首先必須把支持政策的執(zhí)行納入一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)行框架之內(nèi)，才能解決利益集團(tuán)之間的利益平衡和補(bǔ)償問題，并且還要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，對政策的執(zhí)行主體進(jìn)行有效的約束和監(jiān)督。?? 　?。ㄒ唬┙⒔y(tǒng)一的政策運(yùn)行機(jī)制?? 　　據(jù)調(diào)查反映，

18、陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中普遍存在的問題是制定者和執(zhí)行者角色分離，制定政策往往不切實(shí)際，為政策執(zhí)行造成嚴(yán)重障礙。另外，中小企業(yè)的管理體制不順，政出多門，條塊分割現(xiàn)象也是缺乏統(tǒng)一的政策運(yùn)行機(jī)制的表現(xiàn)。要減少政策執(zhí)行過程中的障礙，就必須把中小企業(yè)納入系統(tǒng)的運(yùn)行框架之中，才能解決政出多門和管理混亂的問題。要解決這一問題，建立系統(tǒng)的運(yùn)行框架，首先必須理清關(guān)系，建立唯一的機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)進(jìn)行歸口管理，不分地域，不分所有制性質(zhì)，統(tǒng)一進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)和各方面政策的協(xié)調(diào)問題。?? 　?。ǘ┙⒔Y(jié)構(gòu)性的激勵(lì)機(jī)制?? 　　威廉?詹姆斯認(rèn)為激勵(lì)與個(gè)人工作績效之間存在著一定的正相關(guān)性，即工作績效=能力動(dòng)機(jī)激發(fā)。因

19、此，適當(dāng)?shù)睦美婕瘓F(tuán)追求利益的特性給予合適的補(bǔ)償，轉(zhuǎn)化利益集團(tuán)在公共政策執(zhí)行過程中的消極作用。［6］政策執(zhí)行部門和執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)都需要有一定的動(dòng)力激發(fā)，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，對利益受損集團(tuán)進(jìn)行利益補(bǔ)償，是公共政策順利執(zhí)行的關(guān)鍵。［9，10］并且對既不受益也不受損的集團(tuán)給予相應(yīng)的激勵(lì)，才能保證其積極配合政策的執(zhí)行。同時(shí)，政策執(zhí)行時(shí)還應(yīng)照顧到獲利集團(tuán)的利益，降低獲利者的獲利成本，激勵(lì)其積極地配合政策的執(zhí)行。如果獲利成本與收益相抵，獲益集團(tuán)就會失去配合政策執(zhí)行的動(dòng)力。在利益平衡與利益補(bǔ)償過程中，更重要的是要對各利益集團(tuán)采取“結(jié)構(gòu)性激勵(lì)”的方法，把這些激勵(lì)內(nèi)化為制度，形成各集團(tuán)長期發(fā)展的動(dòng)力。

20、　?。ㄈ┙⒂行У谋O(jiān)督機(jī)制?? 　　建立監(jiān)督機(jī)制的核心是提高中小企業(yè)支持政策執(zhí)行部門的公共責(zé)任和工作效率。［10］而有效的監(jiān)督不僅來自于政府的權(quán)威問責(zé)和外界的輿論，更是來自于組織內(nèi)部的自律。對中小企業(yè)支持政策執(zhí)行部門的監(jiān)督主要還在于政府要建立一個(gè)統(tǒng)一的政策運(yùn)行機(jī)制，把各部門的運(yùn)行置于統(tǒng)一的監(jiān)督和評估之下，對執(zhí)行低效的部門要實(shí)施問責(zé)，并承擔(dān)賠償責(zé)任。另外，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，還有賴于全體公民行政訴訟意識的提高和行政訴訟體制的完善，這也是對執(zhí)行部門實(shí)行反激勵(lì)的有效手段。?? 　　 　　四、結(jié) 論?? 　　 　　中小企業(yè)支持政策在執(zhí)行過程中所遇到的各種障礙，以及所表現(xiàn)出來的種種問題實(shí)質(zhì)是各利益集團(tuán)之間的利益之爭，而相互之間博弈的結(jié)果又受到各集團(tuán)所擁有的資源和動(dòng)用資源能力的影響。解決公共政策執(zhí)行中利益集團(tuán)問題的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)化利益集團(tuán)在公共政策執(zhí)行過程中的消極作用，把公共政策的運(yùn)行納入系統(tǒng)的運(yùn)行框架之下，并在執(zhí)行的過程中對不同的利益集團(tuán)給予相應(yīng)的利益補(bǔ)償或利益激勵(lì)，建立結(jié)構(gòu)性的政策執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制。其次，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，以提高公共政策執(zhí)行部門的公共責(zé)任和工作效率，把各部門的運(yùn)行置于統(tǒng)一的權(quán)威的監(jiān)督和評估之下。 　　本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。