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1、美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算編制及啟示 我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行政府預(yù)算制度改革，它是構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的關(guān)鍵步驟。美國(guó)作為世界最發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家之一，政府預(yù)算編制已比較完善，對(duì)我國(guó)

2、的政府預(yù)算制度改革有著一定的啟示與借鑒意義?！　∫?、聯(lián)邦政府的預(yù)算編制程序 　　美國(guó)預(yù)算的編制過程有兩個(gè)階段：第一階段由行政部門編制并向國(guó)會(huì)提交預(yù)算；第二階段是由國(guó)會(huì)審批預(yù)算。立法部門和行政部門各有一套參與預(yù)算編制的機(jī)構(gòu)并且分別編制一套預(yù)算。美國(guó)的財(cái)政年度是上年的10月1日至本年9月30日。年度預(yù)算的編制，在每個(gè)財(cái)政年度前18個(gè)月就開始準(zhǔn)備預(yù)算方案。下面以2003年美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的編制為例，說明美國(guó)預(yù)算的編制程序。 　　1.預(yù)算編制階段。2001年春，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和總統(tǒng)預(yù)算辦公室（OMB）在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向總統(tǒng)提交2003財(cái)政年度的預(yù)算指導(dǎo)方針，指導(dǎo)該預(yù)算年度及今后至少四年的預(yù)算

3、編制?？偨y(tǒng)審查后將2003年總預(yù)算和總方針下達(dá)政府各部門。2001年夏，聯(lián)邦政府各部門將本部門年度預(yù)算的建議提交OMB審查匯總。OMB安排聽證會(huì)或與各部門官員進(jìn)行討論，提出初審意見，雙方意見不一致時(shí)，可以提出申訴，經(jīng)協(xié)商仍達(dá)不成一致意見時(shí)，將問題提交總統(tǒng)決定，最后將各部門審定的預(yù)算匯總成聯(lián)邦政府預(yù)算建議草案。2002年2月，總統(tǒng)審查后，將聯(lián)邦政府預(yù)算建議草案提交國(guó)會(huì)審議，并在全國(guó)公布于眾。 　　2.預(yù)算審批階段。國(guó)會(huì)收到總統(tǒng)提交的聯(lián)邦預(yù)算草案后，提出自己的意見。國(guó)會(huì)就預(yù)算問題舉行聽證會(huì)，總統(tǒng)或部門的首領(lǐng)要到國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算作詳細(xì)說明，國(guó)會(huì)各委員會(huì)根據(jù)調(diào)查、聽證情況提出修改或通過預(yù)算的報(bào)告。2002

4、年4月1日，由預(yù)算委員會(huì)匯總成預(yù)算草案決議案，提交參眾兩院討論，并通知總統(tǒng)。4月至6月，總統(tǒng)對(duì)預(yù)算決議案提出修改意見，并報(bào)告國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)應(yīng)在6月30日完成所有撥款方案的立法工作，并在9月15日前通過規(guī)定預(yù)算收支總指標(biāo)的具有約束力的第二個(gè)預(yù)算決議案，并將其提交給總統(tǒng)。在國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行立法的階段，總統(tǒng)也對(duì)自己的預(yù)算建議做出修正。如果總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的預(yù)算方案表示認(rèn)可，經(jīng)簽署后便開始生效；如果總統(tǒng)否決了國(guó)會(huì)通過的預(yù)算方案，那么，國(guó)會(huì)又要經(jīng)過大體類似的審議過程，并以2/3的多數(shù)反對(duì)，則總統(tǒng)的否決才無效。另外，總統(tǒng)可以對(duì)國(guó)會(huì)通過的預(yù)算進(jìn)行部分否決，這樣就可避免由于總統(tǒng)與國(guó)會(huì)在某項(xiàng)預(yù)算上的分歧，而影響整個(gè)預(yù)算執(zhí)行

5、的局面出現(xiàn)。10月1日開始執(zhí)行新的財(cái)政年度。 　　從中可見，美國(guó)每個(gè)預(yù)算編制過程基本上是一個(gè)立法過程，程序非常嚴(yán)格。而預(yù)算由國(guó)會(huì)通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署后，就成為預(yù)算撥款的基礎(chǔ)，并且以法律的形式規(guī)定下來。OMB負(fù)責(zé)支出預(yù)算的執(zhí)行，按進(jìn)度分季撥款，并按項(xiàng)目類別進(jìn)行分配。在執(zhí)行過程中需要追加支出，必須經(jīng)過國(guó)會(huì)立法。 　　二、美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算編制的特點(diǎn) 　　1.預(yù)算周期跨年度。美國(guó)的財(cái)政年度（預(yù)算周期）是“跨年制”，從每年的10月1日至次年的9月30日，并以終了日屬于哪一年份，稱為那一年的預(yù)算年度。在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，既要執(zhí)行本財(cái)政年度的預(yù)算，又要審核上一年度的決算，同時(shí)還要編制下一財(cái)政年度的預(yù)算。

6、　　2.預(yù)算編制時(shí)間長(zhǎng)，程序嚴(yán)密。從美國(guó)的預(yù)算編制來看，在預(yù)算正式生效前的18個(gè)月即著手編制，這為收集資料和進(jìn)行相關(guān)論證提供了充足的時(shí)間。能夠保證預(yù)算本身的客觀性和科學(xué)性，并提高了可行性，減少在執(zhí)行中的頻繁調(diào)整。在編制過程中，預(yù)算程序較為規(guī)范，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要經(jīng)過科學(xué)的研究論證，對(duì)每個(gè)階段、每個(gè)部門的任務(wù)和權(quán)力，都有明確的規(guī)定。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的審批也是非常嚴(yán)密的，需要在9個(gè)月的時(shí)間內(nèi)完成預(yù)算審批和立法程序，并經(jīng)過總統(tǒng)認(rèn)可和簽署后開始生效。若總統(tǒng)否決了國(guó)會(huì)通過的預(yù)算草案，原法案需經(jīng)國(guó)會(huì)再次審議，如以2/3多數(shù)票再次通過后，即產(chǎn)生法律效力，總統(tǒng)必須簽署而無權(quán)再進(jìn)行否決。如兩院不能以2/3多數(shù)票通過，

7、則需對(duì)法案進(jìn)行修訂，然后再提交總統(tǒng)簽署?？梢姡瑢徟绦驈?fù)雜嚴(yán)謹(jǐn)。 　　5.預(yù)算管理機(jī)構(gòu)健全，分工明確，相互制衡。美國(guó)預(yù)算管理職能由行政部門和立法部門分享，即預(yù)算編制和執(zhí)行職能在行政部門，而預(yù)算審批和事后審計(jì)職能則在立法部門。OMB負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算的編制；國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）則協(xié)助國(guó)會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算，而預(yù)算收入立法則主要由兩院籌款委員會(huì)負(fù)責(zé)，并起草稅法經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行；財(cái)政部負(fù)責(zé)具體執(zhí)行預(yù)算；預(yù)算的監(jiān)督則由國(guó)會(huì)中的會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)。這樣，預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督就分別由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這些機(jī)構(gòu)間既相互獨(dú)立，又相互制約、密切配合，保證了預(yù)算管理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。 　　4.預(yù)算編制方法采用績(jī)效預(yù)

8、算。美國(guó)從2003年預(yù)算案開始，對(duì)項(xiàng)目規(guī)定了簡(jiǎn)明的評(píng)分制度，采取紅燈、黃燈、綠燈的評(píng)分方法，直觀評(píng)估每項(xiàng)動(dòng)議的達(dá)標(biāo)內(nèi)容是否達(dá)到“成功的標(biāo)準(zhǔn)”。實(shí)行績(jī)效預(yù)算，提高了政府的管理效率，使美國(guó)聯(lián)邦政府在不削減公共服務(wù)的前提下，1998年以來連續(xù)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政盈余。

9、 　　5.采取“主動(dòng)編制”。美國(guó)預(yù)算編制的第一階段首先是OMB根據(jù)自己掌握的信息直接編制政府各部門的預(yù)算，不需要以各部門編制的預(yù)算為基礎(chǔ)，等拿出一套預(yù)算后，再與各部門見面，采用一種“主動(dòng)編制”的方法。美國(guó)聯(lián)邦政府的各級(jí)行政長(zhǎng)官，包括總統(tǒng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)、甚至鎮(zhèn)長(zhǎng)都要為本級(jí)政府總收入和總支出制定總目標(biāo)，并根據(jù)如下因素確定最高限額：①收支是如何受經(jīng)濟(jì)中可預(yù)期的變化影響的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否帶來更

10、多稅收收入，經(jīng)濟(jì)衰退是否引起更多福利需求。②已經(jīng)計(jì)劃好的主要項(xiàng)目的變化將會(huì)如何影響支出。③人口統(tǒng)計(jì)上的變化是否影響現(xiàn)行項(xiàng)目?？梢?，美國(guó)的政府預(yù)算，并非是政府各部門支出要求的簡(jiǎn)單加加減減，而是一種“主動(dòng)編制”。 　　6.編制滾動(dòng)預(yù)算和財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃。以2000財(cái)政年度為例，美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算編制機(jī)構(gòu)除了要列示1998預(yù)算年度的實(shí)際數(shù)，1999預(yù)算年度的批準(zhǔn)數(shù)，2000預(yù)算年度的預(yù)算數(shù)外，還列示以后四個(gè)預(yù)算年度的預(yù)測(cè)數(shù)。這樣做有利于將現(xiàn)在與過去和將來進(jìn)行比較，反映發(fā)展的趨勢(shì)；有利于政府用長(zhǎng)遠(yuǎn)的、發(fā)展的觀點(diǎn)來考慮問題，保證財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展；也有利于財(cái)政收支計(jì)劃于中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相銜接。 　　7

11、.預(yù)算的法定性程度較高。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是有關(guān)預(yù)算管理的法律體系完備。二是預(yù)算管理嚴(yán)格依法執(zhí)行，主要表現(xiàn)在嚴(yán)格遵守先審批后執(zhí)行的法定原則，即預(yù)算草案只有經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的審批才能執(zhí)行；如果審批未能通過，即使新的財(cái)政年度已經(jīng)開始，預(yù)算草案也不能執(zhí)行，這種情況下就要編制臨時(shí)預(yù)算，在經(jīng)過立法部門的審批后作為過渡期的政府預(yù)算，直到新年度財(cái)政草案獲得通過為止。 　　8.預(yù)算編制的公開性和透明度較高。美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算編制過程中，總統(tǒng)預(yù)算草案要在全國(guó)公布于眾，而且任何黨派、團(tuán)體或部門都可以就預(yù)算，提出自己的意見，體現(xiàn)了較高的公開性和透明度。 　　三、對(duì)我國(guó)預(yù)算改革的啟示 　　1.適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)

12、間。我國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間從上年的11月份開始，到來年3月份經(jīng)人大批準(zhǔn)，歷時(shí)不到半年，直接造成我國(guó)預(yù)算形成較晚，編制較粗?？梢钥紤]將時(shí)間延長(zhǎng)到10個(gè)月左右，時(shí)間過長(zhǎng)容易造成預(yù)算的滯后性。 　　2.要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算。我國(guó)預(yù)算年度采用歷年制，從每年1月1日開始，到12月30日結(jié)束。但我國(guó)新一年度的預(yù)算草案卻要等到3月份召開的人代會(huì)批準(zhǔn)后才能稱為正式預(yù)算，上升為法律文件。這就是說我國(guó)在每個(gè)財(cái)政年度中有二、三個(gè)月時(shí)間政府財(cái)政活動(dòng)沒有法律依據(jù)，出現(xiàn)了“約束空檔”。這樣可以考慮將我國(guó)財(cái)政年度改革為從4月1日開始至次年的3月31日結(jié)束，從而使預(yù)算年度與人代會(huì)審批預(yù)算草案的期限相銜接，最終使各級(jí)政府在新的預(yù)算

13、年度一開始就可執(zhí)行剛被審批的預(yù)算。 　　3.制定中期預(yù)算框架。我國(guó)財(cái)政年度預(yù)算的一個(gè)主要缺陷就是忽視了預(yù)算執(zhí)行的前瞻性和穩(wěn)定性。我國(guó)雖然也編制中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃，但主要是作為與五年期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)的一個(gè)綱要式的內(nèi)部參考文件，缺乏具體的測(cè)算分析，其正規(guī)程度和細(xì)致結(jié)構(gòu)與年度預(yù)算相差甚遠(yuǎn)，不是真正意義的多年期預(yù)算。所以，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的編制經(jīng)驗(yàn)，以宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，在編年度預(yù)算時(shí)，再加2～3年的中長(zhǎng)期預(yù)算。 　　4.改革預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。我國(guó)預(yù)算的編制與執(zhí)行都由財(cái)政部負(fù)責(zé)，可考慮把預(yù)算編制權(quán)從現(xiàn)行財(cái)政部門中分離出來，使得預(yù)算編制與執(zhí)行形成相互制衡，從而達(dá)到強(qiáng)化預(yù)算管理法治化的目的。

14、 　　5.要“主動(dòng)編制”預(yù)算。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算編制，實(shí)行“二上二下”的編制辦法，即在部門編制預(yù)算建議數(shù)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，然后部門再根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算報(bào)送財(cái)政部門；財(cái)政部門根據(jù)人代會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)政府預(yù)算草案批復(fù)部門預(yù)算。這表明，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算實(shí)際上是“被動(dòng)編制”預(yù)算，即財(cái)政部門是在對(duì)部門預(yù)算的基礎(chǔ)上編制財(cái)政總預(yù)算。這種預(yù)算編制方法，在當(dāng)前雖具有較強(qiáng)的可操作性，但客觀上造成了以部門意見為主動(dòng)的低效局面。所以，在當(dāng)前的改革中要逐步轉(zhuǎn)變預(yù)算編報(bào)方法，變“被動(dòng)編制”預(yù)算為“主動(dòng)編制”預(yù)算。 　　6.采用績(jī)效預(yù)算方法。我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從以養(yǎng)人、辦事為原則的財(cái)政支出制度轉(zhuǎn)向績(jī)效預(yù)算?？紤]到我國(guó)的具體國(guó)情，我國(guó)實(shí)施績(jī)效預(yù)算首先必須以單一財(cái)政賬戶制度為依托，因?yàn)閱我回?cái)政賬戶制度有利于提高財(cái)政資金的效率，能從根本上解決預(yù)算外資金問題，有利于廉政建設(shè)；我國(guó)的績(jī)效預(yù)算還必須與政府采購制度相配合，因?yàn)檎少彽男б嫒Q于每批商品或勞務(wù)的采購額度和獲取信息的時(shí)間及全面性，而在績(jī)效預(yù)算制度下，這兩個(gè)問題很容易解決。