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1、《社會保險法》實(shí)施的障礙及應(yīng)對措施 一、《社會保險法》實(shí)施中存在的問題 　　( 一) 授權(quán)條款導(dǎo)致實(shí)際操作性不強(qiáng) 　　《社會保險法》作為社會保險領(lǐng)域的基本法，明確了社會保險制度的基本框架、適用范圍、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制以及各主體的法律責(zé)任，但在重要制度中存在著授權(quán)性條款較多，實(shí)際的可操作性明顯不足?？v觀《社會保險法》全文不難發(fā)現(xiàn)其中有近十個授權(quán)性條款，內(nèi)容涉及社會保險基金監(jiān)督管理制度、公職人員參加養(yǎng)老保險的辦法、社會保險費(fèi)的征收主體、社會保險統(tǒng)籌層次的時間、步驟和社會保險基金的保值增值等多方面。這種在社會保險領(lǐng)域的根本性問題都依靠授權(quán)立法，不僅在效力上不足以達(dá)到法律效力層級的要

2、求，而且致使該法更類似一個宣言和總綱似的法律文件，其直接后果加大了執(zhí)法的難度和不確定性，降低了實(shí)施中的可操作性和法律效力，提高了執(zhí)行成本。 　　( 二) 社會保險相關(guān)主體定位不明確 　　1． 社會保險費(fèi)征繳的主體 　　中國目前社會保險費(fèi)的征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門和社會保險部門雙重管理的格局。有些地方由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，而某些地方則由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理，同時存在兩個征收機(jī)構(gòu)，不僅影響制度整合，且存在賬目混亂的風(fēng)險。《社會保險法》自實(shí)施至今，由于相關(guān)的社會保險法實(shí)施細(xì)則以及具體實(shí)施辦法的相對滯后和缺失，社會保險費(fèi)征繳中一些具體規(guī)定模糊不清。雖然設(shè)有第七章專門規(guī)定"社會保險費(fèi)征繳"

3、;，但始終沒有提及社會保險費(fèi)征繳的主體是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還是稅務(wù)機(jī)關(guān)，只是在第 59 條規(guī)定: "縣級以上人民政府加強(qiáng)社會保險費(fèi)的征收工作。社會保險費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。";社會保險費(fèi)的征收是社會保險制度得以建立的前提，然而社會保險費(fèi)征收主體都沒有明確，社會保險法實(shí)施談何容易。在《社會保險法》第 59 條第 2 款僅規(guī)定: "社會保險費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。";授權(quán)性法規(guī)并未能解決根本問題。 　　2． 社會保險基金管理的主體 　　《社會保險法》第八章"社會保險基金";沒有提及社會保險基金的管理主體。第 54 條第 2 款規(guī)定: "基

4、本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。";從此可以看出立法是希望授權(quán)國務(wù)院來解決社會保險基金的管理主體問題。但從實(shí)際來看，雖然我國已經(jīng)有一個全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)全國社會保障基金的管理，但本法沒有授權(quán)這個機(jī)構(gòu)來管理其他社會保險基金，如養(yǎng)老保險等。可見社會保險基金的管理主體目前是處于一種不完善的狀態(tài)。 　　3． 社會保險監(jiān)督的主體 　　在現(xiàn)行《社會保險法》的規(guī)定下對社會保險的監(jiān)督主要是各級人大常委會監(jiān)督; 社會保險行政部門和財政、審計、監(jiān)察、工會、等部門的行政監(jiān)督以及社會保障監(jiān)督委員會的社會監(jiān)督三種模式。雖然本法第十章明確了

5、社會保險中的監(jiān)督機(jī)制，但是缺乏可操作性，具體的管理辦法多依照的是各個地方的行政規(guī)章和規(guī)范性法律文件，處罰措施、監(jiān)管手段的程序并沒有具體的規(guī)定。雖然第 80 條特別規(guī)定了由用人單位代表、參保人員代表以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會。但是，法律沒有明確社會保險監(jiān)督委員會的性質(zhì)，即它是常設(shè)機(jī)構(gòu)還是臨時機(jī)構(gòu)，是實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)還是虛位機(jī)構(gòu)。 　　( 三) 城鄉(xiāng)二元化、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員的社會保險制度導(dǎo)致的公平性問題 　　從理論上來講，社會保險屬于社會財富的"第二次分配";，無疑應(yīng)恪守公平原則。但該法尚未真正做到社會保險資源的公平分配，這種"分配不公";既包括制度設(shè)計上的

6、城鄉(xiāng)居民有別，也包括不同群體享有權(quán)益上的差別對待。 　　改革開放初期國家將主要的資金多用于建立城市社會保障，農(nóng)村社會保障與城市社會保障相比層次較低、覆蓋范圍狹窄、項(xiàng)目不全、資金缺乏、來源不合理。隨著城鎮(zhèn)一體化改革不斷推進(jìn)，流動人口的社會保險問題亟待解決?！渡鐣ｋU法》第 95 條特別強(qiáng)調(diào): "進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。";首次以法律形式賦予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等的福利保障，體現(xiàn)了保護(hù)勞動者的制度價值，還貫徹了公平就業(yè)的社會法理念。但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工參保問題不容樂觀，根據(jù)國家人口計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告 2011》統(tǒng)計顯示，中國流動人口近兩億，52%的就業(yè)人口未參加任何

7、社會保險。部分管理者片面追求企業(yè)利潤最大化，降低企業(yè)成本，將農(nóng)民工的各種權(quán)利責(zé)任都忽略，簡化為一次性勞務(wù)關(guān)系，嚴(yán)重忽視農(nóng)民工的參保問題，損害農(nóng)民工的合法利益。而我國養(yǎng)老保險采取的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的"統(tǒng)賬結(jié)合";模式，強(qiáng)調(diào)的是預(yù)籌積累，而農(nóng)民工的特點(diǎn)是流動性強(qiáng)，積累不足，很容易出現(xiàn)重復(fù)參保的情況。 　　同時，公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員的養(yǎng)老保險被排除在了該法的適用范圍之外，即由國務(wù)院規(guī)定其辦法，而該法對這一授權(quán)立法又未作出任何的原則性要求。養(yǎng)老保險制度改革的核心是實(shí)行繳費(fèi)義務(wù)與養(yǎng)老權(quán)利相對應(yīng)，針對公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員的現(xiàn)行由國家財政支撐的退休養(yǎng)老制度，則與養(yǎng)老保

8、險的原則不相適應(yīng)，也是有失公平。 　　( 四) 權(quán)利的救濟(jì)問題 　　《社會保險法》對社會保險糾紛的救濟(jì)渠道存在多方面缺失: 其一，公民的社會保險權(quán)利遭受侵害，適用于何種訴訟救濟(jì)模式? 雖然《社會保險法》肯定了民事訴訟的救濟(jì)模式，但是，其第 83 條第 3 款卻沒有規(guī)定參保人與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的糾紛處理是否適用于民事訴訟救濟(jì)模式。 　　其二，第 83 條第二款規(guī)定: "用人單位或者個人認(rèn)為社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。";該法條中虛化的"依法";將使公民的社會保險權(quán)利救濟(jì)流于形式。因?yàn)?，目前我國對社會保險權(quán)益糾紛的處理所依據(jù)的法律要么

9、缺失，要么很不充分。因此，需進(jìn)一步完善社會保險糾紛解決法律、法規(guī)和規(guī)章體系。 　　二、《社會保險法》實(shí)施中對策研究 　　由于中國的社會保險改革還在進(jìn)行之中，各地區(qū)發(fā)展的不平衡與社會保險制度建設(shè)的步伐不一，決定了中國的社會保險立法還不可能一步到位地走向完善。雖然《社會保險法》已經(jīng)正式出臺，但是社會保險的立法任務(wù)遠(yuǎn)未完成。可以想見的是，未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)立法背后的博弈仍將繼續(xù)。對于社會保險法后續(xù)立法，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面加以完善: 　　( 一) 加快出臺《社會保險法實(shí)施細(xì)則》、完善相關(guān)配套政策，明確征管主體和職責(zé) 　　國家應(yīng)盡快本著有利于繳費(fèi)人參保繳費(fèi)的原則，出臺《

10、社會保險法實(shí)施細(xì)則》和相關(guān)配套政策，科學(xué)劃分財政、人社和地稅三部門職責(zé)范圍。實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門全責(zé)征收社會保險費(fèi)，財政部門管理社保資金，人社部門使用社保資金，監(jiān)察、審計部門監(jiān)督社保資金，使社保費(fèi)的征收、管理、使用和監(jiān)督法制化、規(guī)范化。同時筆者建議國務(wù)院對《社會保險法》 　　具體適用進(jìn)行權(quán)威的解讀，明確法條具體實(shí)施辦法，彌補(bǔ)社會保險法可操作性不足的缺憾，并以《社會保險法》及其實(shí)施細(xì)則為核心，構(gòu)建中國社會保險法律體系。同時應(yīng)該抓緊制定相關(guān)配套措施，盡快彌補(bǔ)法律缺陷。但是，值得注意的是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持《社會保險法》的立法理念和價值取向，政府在制定實(shí)施政策、確定具體操作規(guī)則，任何看似細(xì)微的辦事規(guī)則都有可能阻礙社會

11、保險權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。必須用"公平";理念予以修改和完善現(xiàn)有的行政法規(guī)，才能與《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)、相一致。 　　( 二) 健全社會保障監(jiān)督機(jī)制 　　健全社會保障監(jiān)督機(jī)制，首先要加強(qiáng)行政監(jiān)督的建設(shè)，進(jìn)一步完善社會保障行政主管部門的內(nèi)部稽查制度，加強(qiáng)對社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的檢查工作，嚴(yán)格防范和化解社?；鸸芾砗瓦\(yùn)營中的風(fēng)險。其次要落實(shí)社會保險基金管理信息公開披露制度，有關(guān)部門通過多種途徑向社會公眾公布社保基金的收支、運(yùn)營、積累和審計等方面的信息。最后，社會監(jiān)督是社會保險必不可缺的一種監(jiān)督方式，社會保障監(jiān)督委員會應(yīng)在人民代表大會常委會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，擴(kuò)大參保職工、專家學(xué)者、工會代表在

12、社會保障監(jiān)督委員會的比例，提高社會保障監(jiān)督委員會的社會性。健全社會保障監(jiān)督委員會的工作制度和定期督查制度，保持社會保障監(jiān)督委員會的中立性和獨(dú)立性，更好地發(fā)揮社會保險工作監(jiān)督的職能。 　　( 三) 加強(qiáng)對農(nóng)民工群體社會保險，破除城鄉(xiāng)二元分割的社會保險制度實(shí)現(xiàn)社會公平 　　明確政府在社會保險中的責(zé)任，從制度方面考慮到農(nóng)村群體的特殊性，強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)村社會保險權(quán)益中的責(zé)任，協(xié)調(diào)好政府、用人單位及個人在社會保險中的義務(wù)關(guān)系，而不是僅強(qiáng)調(diào)用人單位和個人的社會保險義務(wù)。進(jìn)一步厘清農(nóng)民工的身份認(rèn)證，建立農(nóng)民工居住地身份認(rèn)證制度。再次，進(jìn)一步加大社會統(tǒng)籌的力度加大破除城鄉(xiāng)二元分割的戶籍身份認(rèn)證制度，

13、加大社會保險基金全國統(tǒng)籌的力度及破除城鄉(xiāng)二元分割的社會保險制度，實(shí)施公民身份一元化的社會保險制度。從而實(shí)現(xiàn)社會公平，社會和諧穩(wěn)定。 　　( 四) 加強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)，依法追究相關(guān)主體責(zé)任 　　根據(jù)權(quán)利與責(zé)任相對稱的原則，社會保險費(fèi)的相關(guān)主體作為公法人，應(yīng)具體承擔(dān)國家對參保公民的保護(hù)照顧義務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，社會保險費(fèi)的相關(guān)主體，如果沒有履行或沒有完全履行其職責(zé)，其結(jié)果不是該相關(guān)主體的利益受損，而是參保人公民不能享受社會保險待遇，因此，相關(guān)主體應(yīng)該對此承擔(dān)責(zé)任，并賦予參保人明確的救濟(jì)途徑。在此可以看出必須盡快明確社會保險費(fèi)相關(guān)主體失職對私法上的參保人，以及對公法上的國家所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

14、 　　( 五) 加快社會保險費(fèi)知識宣傳步伐，擴(kuò)大社會保險費(fèi)的覆蓋面 　　國家決定，從2012 年7 月1 日起，在全國范圍內(nèi)啟動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全覆蓋工作，計劃年底前完成，這也要求我們要加強(qiáng)社會保險費(fèi)相關(guān)知識宣傳，建立社會保險費(fèi)知識宣傳的長效機(jī)制。一是要強(qiáng)化對社會保險費(fèi)管理部門的宣傳輔導(dǎo)。相關(guān)征收管理部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，對社會保險費(fèi)的相關(guān)法律、法規(guī)和新的政策互相進(jìn)行培訓(xùn)、交流、溝通，使各管理部門能更加全面、深入掌握社會保險費(fèi)相關(guān)知識，提高社會保險費(fèi)征收管理的質(zhì)量和效率。二是要強(qiáng)化對繳費(fèi)對象的宣傳輔導(dǎo)。要采取集中宣傳與日常宣傳、上門宣傳與會議宣傳、部門宣傳與群眾宣傳、媒體宣傳與網(wǎng)絡(luò)宣傳相

15、結(jié)合的方式，宣傳社會保險費(fèi)的相關(guān)知識和《社會保險法》對改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的重大意義，讓人民群眾意識到參加社會保險是老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、失有所補(bǔ)、弱有所助的重要保障，增強(qiáng)用人單位的責(zé)任和義務(wù)，保障人民群眾合法權(quán)益，提高社會各界對社會保險費(fèi)征繳的遵從度，擴(kuò)大社會參保的覆蓋面，推動社會保險費(fèi)征繳工作持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。 　　總之，中國的社會保險改革與制度建設(shè)，急切需要通過社會保險立法來規(guī)范。社會保險法的出臺為中國社保制度的改革提供了基本法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了社會保險制度由實(shí)驗(yàn)性階段向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變。但是，現(xiàn)階段指望這部《社會保險法》能夠盡善盡美顯然是不現(xiàn)實(shí)的。在我們已經(jīng)制定《社

16、會保險法》的同時，應(yīng)加快社會保險改革步伐及相關(guān)法規(guī)建設(shè)，仍然是確立這一制度并使之不斷走向完善的重要條件。 　　參考文獻(xiàn): 　?。?］胡繼曄．〈社會保險法〉梗在哪里［J］． 工友，2010( 9) ． 　?。?］陳步雷． 簡論社會保險權(quán)益的民事可訴性安排關(guān)于〈社會保險法〉立法的若干建議［J］． 河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2010( 2) ． 　?。?］黎建飛． 中國社會保障法制的發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)于制定中的〈社會保險法〉的幾點(diǎn)思考［J］． 發(fā)展，2008( 6) ． ［4］高秦偉． 社會保障行政的法理與課題［J］． 華東政法大學(xué)學(xué)報，2010( 9) ． 　?。?］鄭秉文． 中國社會保障制度 60 年: 成就與教訓(xùn)［J］． 中國人口科學(xué)，2009( 5) ．