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1、教 育 體 制 改 革 中 的 法 律 問 題 勞 凱 聲 一 、 1985年 以 來 我 國 的 教 育 體 制 改 革 在 20世 紀 80年 代 以 前 ， 我 國 是 一 個 以 計 劃 經(jīng) 濟為 主 的 社 會 ， 在 這 一 社 會 體 制 下 ， 對 社 會 的 控 制 與調(diào) 整 主 要 靠 一 個 超 經(jīng) 濟 的 政 治 體 制 。 這 一 機 制 運 行的 主 要 動 力 是 人 治 ， 它 使 社 會 的 各 個 領(lǐng) 域 都 被 置 于政 府 之 下 ， 政 府 的 過 分 強 化 導(dǎo) 致 了 社 會 自 主 力 量 的萎 縮 ， 教 育 領(lǐng) 域 的 狀 況 也 基 本 如

2、 此 。 因 此 始 于 20世紀 80年 代 中 期 的 教 育 體 制 改 革 要 解 決 的 基 本 問 題 就是 如 何 形 成 一 個 既 利 于 政 府 進 行 統(tǒng) 籌 管 理 ， 又 能 調(diào)動 各 種 社 會 力 量 參 與 辦 學(xué) 的 積 極 性 ， 學(xué) 校 又 有 較 大的 辦 學(xué) 自 主 權(quán) 這 樣 一 種 新 型 的 關(guān) 系 。 這 意 味 著 政 府必 須 轉(zhuǎn) 變 職 能 ， 實 行 簡 政 放 權(quán) ， 這 勢 必 會 使 教 育 領(lǐng)域 內(nèi) 部 的 社 會 關(guān) 系 發(fā) 生 質(zhì) 變 。 我 們 可 以 對 中 國 的 教 育 體 制 改 革 作 如 下 的 分階 段 描

3、述 ： 以 1985年 最 高 決 策 層 頒 布 的 關(guān) 于 教 育體 制 改 革 的 決 定 為 標 志 ， 意 味 著 改 革 的 開 端 。 一直 到 1995年 ， 10年 期 間 構(gòu) 成 了 教 育 體 制 改 革 的 第 一個 階 段 ， 即 “ 前 十 年 ” 。 1995年 到 2005年 是 教 育 改 革 的 第 二 階 段 ， 即“ 后 十 年 ” 。 “ 后 十 年 ” 的 標 志 是 1993年 的 中國 教 育 改 革 與 發(fā) 展 綱 要 ， 這 是 最 高 決 策 層 有 關(guān) 教育 改 革 的 第 二 部 文 件 ， 雖 然 發(fā) 布 于 1993年 ， 但 它

4、的實 質(zhì) 性 影 響 是 在 1995年 之 后 體 現(xiàn) 出 來 的 。 “ 前 十年 ” 和 “ 后 十 年 ” 構(gòu) 成 了 中 國 教 育 體 制 改 革 的 兩 個十 年 ， 在 改 革 上 具 有 不 同 的 特 點 。 1993年 出 臺 的 綱 要 在 教 育 體 制 改 革 目 標 方面 除 繼 續(xù) 強 調(diào) “ 解 決 政 府 與 高 等 學(xué) 校 、 中 央 與 地 方、 國 家 教 委 與 中 央 各 業(yè) 務(wù) 部 門 之 間 的 關(guān) 系 ， 逐 步 建立 政 府 宏 觀 管 理 ， 學(xué) 校 面 向 社 會 自 主 辦 學(xué) 的 體 制 ”外 ， 值 得 注 意 的 是 提 出 了

5、 “ 建 立 起 與 社 會 主 義 市 場經(jīng) 濟 體 制 和 政 治 體 制 、 科 技 體 制 改 革 相 適 應(yīng) 的 教 育體 制 ” ， 這 是 1985年 決 定 中 沒 有 的 內(nèi) 容 。 我 們可 以 由 此 判 斷 ， 從 1985年 到 1993年 的 8年 期 間 ， 教 育體 制 改 革 中 的 放 權(quán) 目 標 并 未 完 全 實 現(xiàn) ， 這 不 僅 是 由于 政 府 與 公 立 學(xué) 校 之 間 的 關(guān) 系 尚 未 能 完 全 理 順 ， 而且 是 由 于 出 現(xiàn) 了 市 場 經(jīng) 濟 體 制 這 一 新 的 因 素 ， 使 這一 關(guān) 系 變 得 更 加 復(fù) 雜 。 因 此

6、 ， 以 綱 要 為 依 據(jù) ，1995年 成 了 中 國 教 育 體 制 改 革 的 轉(zhuǎn) 折 年 。 2005年 至 今 是 教 育 體 制 改 革 的 第 三 個 階 段 。在 這 一 階 段 ， 改 革 中 出 現(xiàn) 的 矛 盾 開 始 爆 發(fā) ， 形 成 了一 系 列 改 革 的 新 問 題 ， 改 革 的 重 點 以 及 改 革 的 路 徑有 了 新 變 化 ， 出 現(xiàn) 了 與 之 前 的 改 革 不 同 的 許 多 復(fù) 雜情 況 ， 我 稱 之 為 “ 后 改 革 時 代 ” 。 后 改 革 時 代 并沒 有 終 結(jié) 改 革 ， 甚 至 還 要 繼 續(xù) 堅 持 先 前 改 革 尚 未

7、 實現(xiàn) 的 改 革 目 標 ， 但 這 一 改 革 階 段 所 要 面 對 的 問 題 ，大 都 屬 于 改 革 所 引 發(fā) 的 問 題 ， 是 由 于 舊 的 社 會 運 行模 式 與 新 的 社 會 關(guān) 系 格 局 之 間 的 矛 盾 和 沖 突 所 產(chǎn) 生的 問 題 。 這 些 問 題 就 其 性 質(zhì) 而 言 ， 既 不 同 于 中 國 歷史 上 的 問 題 ， 也 不 同 于 其 他 國 家 的 問 題 ， 而 有 著 自己 的 特 點 。 就 此 而 言 ， 我 們 可 以 把 后 改 革 時 代 看 成是 對 改 革 的 改 革 。 教 育 改 革 的 1995年 ：公 立 學(xué) 校

8、 法 人 地 位 的 確 立 第 三 十 一 條 學(xué) 校 及 其 他 教 育 機 構(gòu) 具 備 法人 條 件 的 ， 自 批 準 設(shè) 立 或 者 登 記 注 冊 之 日 起取 得 法 人 資 格 。 學(xué) 校 及 其 他 教 育 機 構(gòu) 在 民 事 活 動 中 依 法享 有 民 事 權(quán) 利 ， 承 擔(dān) 民 事 責(zé) 任 。 學(xué) 校 及 其 他 教 育 機 構(gòu) 中 的 國 有 資 產(chǎn) 屬 于國 家 所 有 。 學(xué) 校 及 其 他 教 育 機 構(gòu) 興 辦 的 校 辦 產(chǎn) 業(yè) 獨立 承 擔(dān) 民 事 責(zé) 任 。 中 華 人 民 共 和 國 教 育 法 教 育 改 革 的 1995年 ：自 由 交 易 關(guān) 系

9、 在 公 立 學(xué) 校 出 現(xiàn) 一 些 人 愿 意 出 錢 辦 學(xué) 校 ， 一 些 人 愿 意 出錢 上 學(xué) 校 ， 在 辦 學(xué) 者 和 上 學(xué) 者 之 間 構(gòu) 成 了 一種 新 型 的 關(guān) 系 。 在 這 種 情 況 下 ， 學(xué) 習(xí) 者 或 其家 長 是 這 場 貿(mào) 易 的 消 費 者 ， 因 而 有 權(quán) 選 擇 和獲 得 滿 意 的 教 育 服 務(wù) 。 這 就 在 學(xué) 校 、 教 師 與學(xué) 生 或 其 家 長 之 間 形 成 了 一 種 全 新 的 權(quán) 利 與義 務(wù) 關(guān) 系 。 教 育 改 革 的 1995年 ：市 場 機 制 在 公 立 學(xué) 校 中 的 運 用 20世 紀 80年 代 以

10、來 ， 中 國 教 育 的 規(guī) 模 、速 度 、 質(zhì) 量 和 效 益 都 遠 遠 不 能 滿 足 社 會 的 需要 ， 因 而 面 臨 嚴 峻 的 挑 戰(zhàn) 。 許 多 人 認 為 ， 在學(xué) 校 中 引 進 市 場 經(jīng) 濟 力 量 可 以 改 變 公 共 教 育體 制 的 缺 陷 。 市 場 的 資 源 配 置 方 式 和 管 理 方式 是 可 供 選 擇 的 另 外 一 種 學(xué) 校 運 營 方 式 。 這 是 一 種 有 關(guān) 公 立 學(xué) 校 改 革 的 新 思 路 。1995年 ， 在 公 立 學(xué) 校 中 集 中 地 出 現(xiàn) 了 一 批 新的 辦 學(xué) 形 式 ， 不 同 程 度 地 把 公 立

11、 學(xué) 校 與 市 場聯(lián) 系 在 了 一 起 。 2005年 至 今 是 教 育 體 制 改 革 的 第 三 個 階 段 ，在 這 一 階 段 ， 改 革 中 出 現(xiàn) 的 矛 盾 開 始 爆 發(fā) ， 形 成 了一 系 列 改 革 的 新 問 題 ， 改 革 的 重 點 以 及 改 革 的 路 徑有 了 新 變 化 ， 出 現(xiàn) 了 與 之 前 的 改 革 不 同 的 許 多 復(fù) 雜情 況 ， 我 稱 之 為 “ 后 改 革 時 代 ” 。 后 改 革 時 代 并沒 有 終 結(jié) 改 革 ， 甚 至 還 要 繼 續(xù) 堅 持 先 前 改 革 尚 未 實現(xiàn) 的 改 革 目 標 ， 但 這 一 改 革 階

12、段 所 要 面 對 的 問 題 ，大 都 屬 于 改 革 所 引 發(fā) 的 問 題 ， 是 由 于 舊 的 社 會 運 行模 式 與 新 的 社 會 關(guān) 系 格 局 之 間 的 矛 盾 和 沖 突 所 產(chǎn) 生的 問 題 。 這 些 問 題 就 其 性 質(zhì) 而 言 ， 既 不 同 于 中 國 歷史 上 的 問 題 ， 也 不 同 于 其 他 國 家 的 問 題 ， 而 有 著 自己 的 特 點 。 就 此 而 言 ， 我 們 可 以 把 后 改 革 時 代 看 成是 對 改 革 的 改 革 。 教 育 體 制 改 革 中 出 現(xiàn) 的 若 干 新 價 值 觀 市 場 競 爭 ： 引 入 市 場 機制

13、 ， 取 代 或 部 分 取 代 以自 上 而 下 的 行 政 管 理 為基 礎(chǔ) 的 傳 統(tǒng) 公 立 學(xué) 校 運行 機 制 。 學(xué) 校 自 主 ： 在 政 府 與 公立 學(xué) 校 之 間 重 新 進 行 權(quán)力 的 配 置 ， 賦 予 學(xué) 校 以辦 學(xué) 的 自 主 權(quán) 利 ， 使 學(xué)校 能 夠 進 行 市 場 競 爭 。 法 人 化 管 理 ： 建 立 公 立學(xué) 校 的 法 人 制 度 ， 借 鑒工 商 企 業(yè) 的 管 理 模 式 ，進 行 學(xué) 校 內(nèi) 部 的 組 織 機構(gòu) 改 革 。 經(jīng) 濟 效 益 ： 強 調(diào) 投 入 -產(chǎn)出 和 成 本 -效 益 原 則 ， 建立 明 確 的 責(zé) 任 制 ，

14、取 代線 性 的 國 家 財 政 預(yù) 算 制度 。 近 十 年 教 育 體 制 改 革 中 出 現(xiàn) 的 若 干 新 價 值 觀 教 育 成 本 分 擔(dān) ： 通 過 學(xué)習(xí) 者 付 費 ， 把 價 格 機 制引 入 到 公 立 學(xué) 校 的 教 育服 務(wù) 中 來 ， 緩 和 政 府 的財 政 負 擔(dān) 。 教 育 服 務(wù) ： 強 調(diào) 服 務(wù) 意識 ， 把 教 育 服 務(wù) 的 接 受者 視 為 消 費 者 或 “ 顧客 ” ， 賦 予 顧 客 選 擇 和參 與 學(xué) 校 教 育 的 權(quán) 利 。 這 些 新 價 值 觀 念 在 很 大 程 度 上 顛 覆 了 公 立 學(xué) 校 的傳 統(tǒng) ， 使 教 育 的 面

15、 貌 發(fā) 生 了 極 大 改 觀 。 這 種 改 觀 是 雙向 的 ： 一 方 面 ， 公 立 學(xué) 校 的 辦 學(xué) 積 極 性 提 高 ， 績 效 意識 增 強 ， 平 民 百 姓 因 此 有 了 更 多 的 教 育 機 會 ， 因 為 在激 烈 的 市 場 競 爭 中 ， 更 多 的 人 ， 特 別 是 社 會 底 層 的 平民 百 姓 成 為 受 惠 者 。 但 另 一 方 面 ， 由 于 市 場 化 、 民 營化 的 影 響 ， 公 立 學(xué) 校 的 公 共 性 質(zhì) 正 遭 遇 挑 戰(zhàn) 。 因 為 當教 育 通 過 市 場 向 社 會 提 供 時 ， 教 育 就 會 轉(zhuǎn) 化 為 私 人 物

16、品 或 準 私 人 物 品 ， 就 會 具 有 可 分 性 和 排 他 性 ， 從 而 產(chǎn)生 了 營 利 的 性 質(zhì) 。 這 時 ， 如 果 市 場 不 能 得 到 必 要 的 限制 ， 則 教 育 的 公 共 性 就 會 受 到 損 害 。 近 年 來 ， 公 立 學(xué)校 功 能 的 蛻 變 問 題 ， 公 共 教 育 資 源 的 流 失 問 題 ， 弱 勢群 體 的 國 民 待 遇 問 題 等 等 ， 都 有 加 劇 的 趨 勢 。 二 、 我 國 教 育 改 革 與 發(fā) 展 中 的 公 共 性 問 題 公 共 性 是 公 立 學(xué) 校 最 重 要 的 性 質(zhì) ， 這 里 所 使 用 的公 共

17、 性 概 念 ， 我 取 其 公 正 、 平 等 和 責(zé) 任 之 義 ， 因 此 基本 上 可 以 等 同 于 公 益 性 。 對 于 公 立 學(xué) 校 而 言 ， 公 共 性即 意 味 著 平 等 、 普 惠 、 對 所 有 的 人 一 視 同 仁 ， 這 是 現(xiàn)代 公 立 學(xué) 校 必 須 要 堅 持 的 基 本 價 值 。 教 育 的 公 共 性 決定 了 教 育 不 可 能 像 商 品 一 樣 完 全 通 過 市 場 來 提 供 ， 而必 須 要 通 過 市 場 之 外 的 資 源 配 置 機 制 來 提 供 。 這 就 導(dǎo)致 了 現(xiàn) 代 社 會 中 政 府 所 提 供 的 教 育 越 來

18、 越 具 有 舉 足 輕重 的 意 義 。 我 反 對 有 些 學(xué) 者 的 一 個 觀 點 ， 他 們 認 為 應(yīng)該 還 教 育 以 它 原 初 就 有 的 民 間 性 。 這 是 現(xiàn) 代 社 會 的 教育 烏 托 邦 ， 在 現(xiàn) 代 社 會 中 ， 我 們 不 可 能 排 除 政 府 對 教育 的 影 響 。 因 為 教 育 不 是 商 品 ， 教 育 的 平 等 、 普 及 只有 靠 政 府 才 能 得 到 保 障 。 教 育 法 對 于 教 育 的 公 共 性 做 出 了 明 確 的 規(guī) 定 。其 中 第 八 條 規(guī) 定 “ 教 育 活 動 必 須 符 合 國 家 和 社 會 公 共 利

19、益 。 國 家 實 行 教 育 與 宗 教 相 分 離 。 任 何 組 織 和 個 人 不 得利 用 宗 教 進 行 妨 礙 國 家 教 育 制 度 的 活 動 。 ” 這 是 從 公 益性 的 角 度 規(guī) 范 教 育 與 宗 教 的 關(guān) 系 ， 即 通 過 教 育 與 宗 教 相分 離 保 證 教 育 公 益 性 的 實 現(xiàn) 。 第 二 十 五 條 規(guī) 定 ： “ 國 家制 定 教 育 發(fā) 展 規(guī) 劃 ， 并 舉 辦 學(xué) 校 及 其 他 教 育 機 構(gòu) 。 /國家 鼓 勵 企 業(yè) 事 業(yè) 組 織 、 社 會 團 體 、 其 他 社 會 組 織 及 公 民個 人 依 法 舉 辦 學(xué) 校 及 其

20、 他 教 育 機 構(gòu) 。 任 何 組 織 和 個 人 不得 以 營 利 為 目 的 舉 辦 學(xué) 校 及 其 他 教 育 機 構(gòu) 。 ” 這 是 從 公益 性 的 角 度 規(guī) 范 學(xué) 校 與 市 場 的 關(guān) 系 ， 即 學(xué) 校 作 為 一 種 提供 公 共 物 品 的 機 構(gòu) 不 得 像 企 業(yè) 一 樣 以 營 利 為 目 的 。 第 九 條 規(guī) 定 了 “ 公 民 不 分 民 族 、 種 族 、 性 別 、 職業(yè) 、 財 產(chǎn) 狀 況 、 宗 教 信 仰 等 ， 依 法 享 有 平 等 的 受 教 育 機會 ” ； 第 十 條 規(guī) 定 了 “ 國 家 根 據(jù) 各 少 數(shù) 民 族 的 特 點 和

21、需要 ， 幫 助 各 少 數(shù) 民 族 地 區(qū) 發(fā) 展 教 育 事 業(yè) 。 國 家 扶 持 邊 遠貧 困 地 區(qū) 發(fā) 展 教 育 事 業(yè) ” ； 第 十 一 條 規(guī) 定 了 “ 國 家 適 應(yīng)社 會 主 義 市 場 經(jīng) 濟 發(fā) 展 和 社 會 進 步 的 需 要 ， 推 進 教 育 改革 ， 促 進 各 級 各 類 教 育 協(xié) 調(diào) 發(fā) 展 ， 建 立 和 完 善 終 身 教 育體 系 ” ； 第 十 二 條 規(guī) 定 了 “ 漢 語 言 文 字 為 學(xué) 校 及 其 他 教育 機 構(gòu) 的 基 本 教 學(xué) 語 言 文 字 。 少 數(shù) 民 族 學(xué) 生 為 主 的 學(xué) 校及 其 他 教 育 機 構(gòu) ， 可

22、 以 使 用 本 民 族 或 者 當 地 民 族 通 用 的語 言 文 字 進 行 教 學(xué) 。 /學(xué) 校 及 其 他 教 育 機 構(gòu) 進 行 教 學(xué) ，應(yīng) 當 推 廣 使 用 全 國 通 用 的 普 通 話 和 規(guī) 范 字 ” ， 都 鮮 明 地體 現(xiàn) 了 教 育 的 公 共 性 。 兩 種 改 革 思 路 公 法 學(xué) 的 改 革 思 路 認 為 ， 公 立 學(xué) 校 是 國 家 以 培養(yǎng) 人 才 為 目 的 而 舉 辦 的 、 由 公 共 財 政 經(jīng) 費 維 持 的 公立 公 益 性 機 構(gòu) ， 因 其 特 定 目 的 的 公 益 性 和 服 務(wù) 對 象的 不 特 定 性 特 征 而 享 有

23、確 定 的 公 權(quán) 力 ， 有 別 于 以 私益 為 歸 宿 的 企 業(yè) 法 人 或 單 一 的 民 事 主 體 。 公 立 學(xué) 校的 辦 學(xué) 權(quán) 利 是 一 種 以 公 權(quán) 力 為 主 的 復(fù) 合 型 權(quán) 利 ， 為此 應(yīng) 保 證 公 權(quán) 力 得 到 公 正 的 行 使 。 公 立 學(xué) 校 作 為 公務(wù) 法 人 依 法 享 有 的 民 事 權(quán) 利 不 應(yīng) 當 損 害 公 立 學(xué) 校 的公 益 性 質(zhì) ， 必 須 依 據(jù) 公 立 學(xué) 校 的 功 能 對 其 法 人 權(quán) 利作 出 必 要 的 限 制 。 應(yīng) 從 公 法 的 角 度 對 公 立 學(xué) 校 法 人的 法 律 地 位 及 其 權(quán) 利 義

24、 務(wù) 作 出 必 要 的 規(guī) 定 。 兩 種 改 革 思 路 民 商 法 學(xué) 的 改 革 思 路 則 從 現(xiàn) 代 企 業(yè) 制 度 中 獲 得 改革 的 靈 感 ， 認 為 市 場 的 資 源 配 置 方 式 和 管 理 方 式 是 可供 選 擇 的 另 外 一 種 學(xué) 校 運 營 方 式 ， 應(yīng) 該 建 立 一 種 基 于新 的 市 場 制 度 的 全 新 的 公 立 學(xué) 校 體 系 ， 加 強 學(xué) 校 自 治并 打 破 科 層 制 的 束 縛 。 為 此 他 們 提 出 借 鑒 現(xiàn) 代 企 業(yè) 制度 中 最 重 要 的 組 織 架 構(gòu) ， 建 立 公 立 學(xué) 校 法 人 治 理 結(jié) 構(gòu)來 協(xié)

25、 調(diào) 學(xué) 校 與 政 府 之 間 、 以 及 學(xué) 校 內(nèi) 部 各 利 益 集 團 之間 利 益 關(guān) 系 的 改 革 構(gòu) 想 。 這 一 改 革 思 路 是 從 政 府 、 社會 和 學(xué) 校 三 者 責(zé) 任 出 發(fā) ， 對 公 立 學(xué) 校 中 各 利 益 相 關(guān) 者的 權(quán) 利 和 利 益 進 行 明 確 的 定 位 ， 是 以 公 立 學(xué) 校 的 法 人制 度 和 法 人 治 理 結(jié) 構(gòu) 為 核 心 對 公 立 學(xué) 校 體 制 改 革 的 整體 設(shè) 計 。 當 前 ， 中 國 的 教 育 體 制 改 革 正 處 在 十 字 路 口 ，改 革 的 進 一 步 發(fā) 展 取 決 于 如 何 有 效 地

26、 解 決 以 上 問 題。 深 入 理 解 當 代 教 育 的 基 本 價 值 ， 把 握 教 育 改 革 和發(fā) 展 的 復(fù) 雜 性 ， 特 別 是 其 中 所 涉 及 到 的 利 益 分 配 的復(fù) 雜 關(guān) 系 ， 才 能 最 終 提 升 教 育 改 革 的 道 德 水 準 和 改革 決 策 的 倫 理 質(zhì) 量 。 為 了 做 到 這 一 點 ， 教 育 體 制 改革 在 其 目 標 取 向 及 其 路 徑 設(shè) 計 上 必 須 時 時 關(guān) 注 教 育的 公 共 性 問 題 。 三 、 有 關(guān) 學(xué) 校 的 法 律 地 位 問 題 從 20世 紀 90年 代 后 期 以 來 ， 中 國 的 公 立

27、 學(xué) 校 通 過改 革 已 經(jīng) 獲 得 了 相 當 大 的 自 主 辦 學(xué) 權(quán) ， 一 種 教 育 管 理和 辦 學(xué) 的 新 局 面 正 在 出 現(xiàn) 。 這 一 變 化 正 在 導(dǎo) 致 政 府 和公 立 學(xué) 校 的 主 體 地 位 及 權(quán) 責(zé) 發(fā) 生 深 刻 變 化 ， 并 且 使 原先 相 當 大 的 一 部 分 具 有 行 政 性 質(zhì) 的 法 律 關(guān) 系 發(fā) 生 性 質(zhì)上 的 變 化 。 由 于 中 國 目 前 的 法 律 體 系 尚 無 公 、 私 法 和公 法 人 、 私 法 人 之 分 ， 因 此 高 等 學(xué) 校 實 際 上 處 于 一 種模 糊 不 清 的 法 律 地 位 。 在

28、組 織 形 態(tài) 上 ， 法 律 法 規(guī) 授 權(quán)學(xué) 校 從 事 公 共 服 務(wù) ， 履 行 公 權(quán) 力 已 經(jīng) 成 為 一 類 特 殊 的行 政 主 體 ， 但 其 行 為 卻 沒 有 受 到 必 要 的 制 約 ， 甚 至 出現(xiàn) 權(quán) 力 失 控 的 現(xiàn) 象 ， 這 已 經(jīng) 成 為 當 前 權(quán) 力 轉(zhuǎn) 換 過 程 中的 一 個 突 出 問 題 。 公 立 學(xué) 校 法 律 地 位 的 確 定 應(yīng) 當 實 現(xiàn) 兩 個 基 本 的 改革 目 標 ， 即 一 方 面 要 維 護 30年 教 育 改 革 取 得 的 多 元 化辦 學(xué) 的 改 革 成 果 ， 另 一 方 面 又 要 堅 持 公 立 高 等

29、學(xué) 校 辦學(xué) 的 公 益 性 質(zhì) 。 而 要 兼 顧 這 兩 個 改 革 的 目 標 ， 則 在 改革 設(shè) 計 上 既 不 應(yīng) 使 公 立 學(xué) 校 的 改 革 倒 退 到 國 家 壟 斷 的老 路 ， 也 不 應(yīng) 把 其 完 全 推 向 市 場 。 公 立 學(xué) 校 因 其 活 動目 的 和 服 務(wù) 對 象 的 特 殊 性 而 應(yīng) 成 為 一 類 非 政 府 、 非 企業(yè) 的 特 殊 的 社 會 組 織 ， 應(yīng) 賦 予 其 特 殊 的 法 人 地 位 ， 并以 此 為 依 據(jù) 對 公 立 學(xué) 校 的 權(quán) 利 和 義 務(wù) 作 出 必 要 的 規(guī) 定， 使 公 立 學(xué) 校 既 能 成 為 獨 立 自

30、 主 的 辦 學(xué) 實 體 ， 同 時 又能 體 現(xiàn) 這 類 組 織 機 構(gòu) 所 特 有 的 公 共 性 質(zhì) 。 總 而 言 之 ， 公 立 學(xué) 校 應(yīng) 該 是 由 國 家 設(shè) 立 的 ，以 培 養(yǎng) 專 門 人 才 、 為 不 特 定 多 數(shù) 人 服 務(wù) 的 公 立 公益 性 機 構(gòu) ， 是 面 向 社 會 自 主 辦 學(xué) 的 組 織 機 構(gòu) 。 理解 這 樣 一 類 特 殊 的 法 人 組 織 ， 我 們 不 應(yīng) 沿 襲 傳 統(tǒng)的 非 公 即 私 的 二 分 法 思 維 方 法 。 事 實 上 在 公 與 私之 間 ， 存 在 著 復(fù) 雜 的 情 況 ， 例 如 非 公 非 私 、 亦 公亦

31、私 、 公 私 兼 顧 ， 以 公 為 主 、 公 私 兼 顧 ， 一 私 為主 ， 等 等 。 未 來 的 公 立 學(xué) 校 的 面 貌 取 決 于 我 們 的選 擇 。 我 們 設(shè) 想 未 來 的 公 立 學(xué) 校 將 是 一 種 介 乎 公法 與 私 法 之 間 的 、 應(yīng) 公 即 公 、 應(yīng) 私 即 私 的 特 殊 法人 。 四 、 教 師 法 律 地 位 的 變 遷 及 其 問 題 由 于 法 律 傳 統(tǒng) 和 政 治 體 制 的 不 同 ， 世 界 各 國 對于 教 師 法 律 地 位 的 規(guī) 定 各 有 不 同 。 大 陸 法 系 國 家 的教 師 與 政 府 構(gòu) 成 的 是 比 較

32、典 型 的 行 政 法 律 關(guān) 系 ， 英美 法 系 國 家 的 教 師 與 政 府 構(gòu) 成 的 法 律 關(guān) 系 則 具 有 某種 程 度 的 雇 傭 法 律 關(guān) 系 性 質(zhì) 。 但 一 般 來 說 都 強 調(diào) 教師 職 業(yè) 的 公 務(wù) 性 質(zhì) ， 強 調(diào) 政 府 與 教 師 的 法 律 關(guān) 系 ，并 把 對 教 師 的 管 理 納 入 到 了 政 府 的 管 理 職 能 之 中 。這 是 一 個 有 益 的 啟 示 。 （ 一 ） 公 務(wù) 員 。 大 陸 法 系 國 家 一 般 把 教 師 定 位 為公 務(wù) 員 或 教 育 公 務(wù) 員 ， 須 無 條 件 地 效 忠 他 所 服 務(wù) 的 政府

33、 ， 因 此 構(gòu) 成 了 一 種 嚴 格 的 等 級 關(guān) 系 。 教 師 接 受 公 務(wù)員 法 的 調(diào) 整 ， 保 證 國 家 教 育 職 責(zé) 得 到 充 分 的 履 行 。 由于 公 務(wù) 員 職 業(yè) 所 具 有 的 公 務(wù) 性 質(zhì) ， 決 定 了 公 務(wù) 員 法 律地 位 的 特 殊 性 ， 這 種 特 殊 地 位 主 要 是 以 一 系 列 具 體 的權(quán) 利 為 基 礎(chǔ) 的 ， 這 些 權(quán) 利 往 往 與 其 職 業(yè) 保 障 、 醫(yī) 療 和退 休 待 遇 密 切 相 關(guān) 。 作 為 公 務(wù) 員 的 教 師 具 有 相 當 高 的職 業(yè) 保 障 ， 非 因 法 定 事 由 不 受 免 職 或

34、 者 懲 罰 。 一 旦 失去 工 作 崗 位 ， 政 府 有 責(zé) 任 為 其 提 供 新 的 工 作 。 教 師 還享 有 較 高 水 平 的 醫(yī) 療 保 障 和 退 休 金 。 由 于 具 有 公 務(wù) 員身 份 的 教 師 一 般 必 須 終 身 從 教 ， 因 此 具 有 較 高 的 職 業(yè)保 障 ， （ 二 ） 公 務(wù) 雇 員 。 英 美 法 系 國 家 一 般 都 把 義 務(wù) 教育 階 段 教 師 定 位 為 公 務(wù) 雇 員 。 教 師 由 教 育 行 政 部 門 任用 ， 并 與 之 簽 訂 雇 傭 合 同 。 政 府 雇 傭 與 政 府 任 命 的 不同 之 處 在 于 ， 教

35、師 與 政 府 構(gòu) 成 的 是 一 種 基 于 平 等 自 愿而 建 立 的 雇 傭 合 同 關(guān) 系 ， 這 種 關(guān) 系 意 味 著 合 同 的 雙 方可 以 就 某 些 內(nèi) 容 進 行 平 等 協(xié) 商 ， 通 過 談 判 達 成 共 意 并寫 入 合 同 。 教 師 在 經(jīng) 過 規(guī) 定 的 雇 傭 期 后 ， 可 以 獲 簽 無限 期 合 同 ， 具 有 一 種 終 身 雇 傭 的 法 律 地 位 。 但 由 于 教師 只 是 政 府 通 過 合 同 雇 傭 的 人 員 ， 因 而 不 能 享 受 國 家公 務(wù) 員 的 某 些 福 利 待 遇 ， 因 而 政 府 的 財 政 負 擔(dān) 相 對

36、較輕 。 同 時 ， 相 對 于 公 務(wù) 員 而 言 ， 教 師 能 享 有 相 對 較 大的 公 民 權(quán) 利 ， 其 爭 議 權(quán) 、 罷 工 權(quán) 受 到 一 定 的 保 護 。 （ 三 ） 學(xué) 校 雇 員 。 新 西 蘭 等 少 數(shù) 國 家 把 公 立 中小 學(xué) 教 師 定 位 為 學(xué) 校 的 雇 員 。 教 師 由 校 長 聘 任 ， 但由 政 府 支 付 工 資 。 學(xué) 校 在 其 權(quán) 限 內(nèi) 可 以 決 定 教 師 的雇 用 和 解 雇 ， 向 教 師 布 置 任 務(wù) 、 監(jiān) 督 和 評 價 教 師 的工 作 。 教 師 在 任 用 期 內(nèi) 享 有 教 育 自 由 權(quán) 以 及 作 為

37、公民 應(yīng) 享 有 的 其 他 權(quán) 利 ， 并 在 某 些 方 面 享 有 公 務(wù) 員 所不 具 有 的 權(quán) 利 ， 如 爭 議 權(quán) 、 罷 工 權(quán) ， 但 其 不 能 享 有公 務(wù) 員 所 特 有 的 聽 證 權(quán) 、 行 政 救 濟 等 權(quán) 利 。 我 國 的 教 師 制 度 源 于 大 陸 法 系 國 家 的 法 律 和 教育 體 制 ， 從 清 末 建 立 國 、 公 立 學(xué) 校 開 始 ， 國 、 公 立學(xué) 校 的 教 師 就 被 規(guī) 定 為 國 家 公 職 人 員 。 大 陸 法 系 國家 的 教 師 與 政 府 構(gòu) 成 的 是 比 較 典 型 的 行 政 法 律 關(guān) 系， 英 美 法

38、 系 國 家 的 教 師 與 政 府 構(gòu) 成 的 法 律 關(guān) 系 則 具有 某 種 程 度 的 雇 傭 法 律 關(guān) 系 性 質(zhì) 。 但 一 般 來 說 都 強調(diào) 教 師 職 業(yè) 的 公 務(wù) 性 質(zhì) ， 強 調(diào) 政 府 與 教 師 的 法 律 關(guān)系 ， 并 把 對 教 師 的 管 理 納 入 到 了 政 府 的 管 理 職 能 之中 。 我 國 從 1949年 后 ， 教 師 曾 長 期 被 定 位 為 國 家 干部 ， 在 任 用 、 晉 升 、 工 資 福 利 、 退 休 、 獎 懲 等 方 面一 直 適 用 國 家 干 部 管 理 的 相 關(guān) 政 策 法 規(guī) ， 教 師 與 國家 直 接

39、構(gòu) 成 了 一 種 隸 屬 性 內(nèi) 部 行 政 關(guān) 系 ， 其 權(quán) 益 由國 家 保 障 ， 并 接 受 國 家 的 指 導(dǎo) 監(jiān) 督 。 從 20世 紀 90年 代 初 開 始 ， 我 國 醞 釀 建 立 公 務(wù) 員制 度 ， 龐 大 且 外 延 模 糊 不 清 的 干 部 群 體 開 始 分 化 ，由 此 帶 來 的 問 題 是 如 何 為 1000多 萬 教 師 定 位 。 1993年 的 中 華 人 民 共 和 國 教 師 法 以 法 律 的 形 式把 教 師 規(guī) 定 為 履 行 教 育 教 學(xué) 職 責(zé) 的 專 業(yè) 人 員 ， 正 式確 立 了 新 的 教 師 地 位 。 第 十 七 條

40、 規(guī) 定 ， “ 學(xué) 校 和 其他 教 育 機 構(gòu) 應(yīng) 當 逐 步 實 行 教 師 聘 任 制 。 教 師 的 聘 任應(yīng) 當 遵 循 雙 方 地 位 平 等 的 原 則 ， 由 學(xué) 校 和 教 師 簽 訂聘 任 合 同 ， 明 確 規(guī) 定 雙 方 的 權(quán) 利 、 義 務(wù) 和 責(zé) 任 ?！?1995年 的 中 華 人 民 共 和 國 教 育 法 再 一 次 明 確規(guī) 定 了 公 立 學(xué) 校 實 行 教 師 聘 任 制 。 法 律 的 這 一 規(guī) 定 意 味 著 教 師 與 政 府 之 間 的 縱向 型 行 政 法 律 關(guān) 系 已 經(jīng) 轉(zhuǎn) 化 為 性 質(zhì) 不 同 的 橫 向 型 民事 法 律 關(guān)

41、系 ， 這 一 變 化 不 僅 涉 及 教 師 的 法 律 身 份 ，而 且 涉 及 到 教 師 與 政 府 、 與 學(xué) 校 、 與 學(xué) 生 的 關(guān) 系 ，涉 及 教 師 的 權(quán) 利 和 義 務(wù) 、 資 格 任 用 以 及 工 資 待 遇 等。 甚 至 在 教 師 的 權(quán) 利 受 到 侵 害 時 ， 尋 求 救 濟 的 途 徑和 方 式 也 由 此 發(fā) 生 變 化 。 教 師 人 事 制 度 由 任 命 制 向 聘 任 制 的 轉(zhuǎn) 變 ， 導(dǎo)致 了 兩 個 方 面 的 變 化 ： 任 用 教 師 的 主 體 由 政 府 轉(zhuǎn) 變?yōu)?學(xué) 校 ； 任 用 教 師 的 形 式 由 任 命 制 轉(zhuǎn) 變

42、為 聘 任 制 。這 一 變 化 徹 底 改 變 了 我 國 原 有 的 教 師 地 位 ， 并 且 涉及 到 教 師 與 政 府 、 與 學(xué) 校 、 與 學(xué) 生 的 關(guān) 系 ， 涉 及 到教 師 的 權(quán) 利 和 義 務(wù) 、 資 格 任 用 以 及 工 資 待 遇 。 教 師 法 律 地 位 的 變 遷 引 發(fā) 了 法 律 調(diào) 節(jié) 以 及 教 育管 理 上 的 一 系 列 問 題 ， 從 而 引 起 人 們 對 教 師 法 律 地位 的 爭 論 。 有 學(xué) 者 認 為 依 據(jù) 教 師 法 第 三 條 的 規(guī)定 ， 教 師 屬 于 “ 專 業(yè) 人 員 ” ， 在 權(quán) 利 義 務(wù) 的 設(shè) 定 上應(yīng)

43、 具 有 自 由 職 業(yè) 者 的 特 點 。 有 學(xué) 者 認 為 只 有 把 教 師的 身 份 明 確 規(guī) 定 為 教 育 公 務(wù) 員 ， 才 能 從 根 本 上 解 決教 師 權(quán) 益 得 不 到 保 障 、 師 資 隊 伍 不 穩(wěn) 定 的 問 題 。 還有 學(xué) 者 依 據(jù) 最 高 人 民 法 院 關(guān) 于 人 民 法 院 審 理 事 業(yè)單 位 人 事 爭 議 案 件 若 干 問 題 的 規(guī) 定 和 勞 動 合 同法 規(guī) 定 ， 認 為 教 師 聘 用 合 同 在 性 質(zhì) 上 應(yīng) 屬 于 勞 動合 同 ， 因 此 教 師 身 份 應(yīng) 定 性 為 “ 普 通 勞 動 者 ” ， 這一 規(guī) 定 使

44、教 師 與 學(xué) 校 的 關(guān) 系 有 可 能 向 勞 動 法 律 關(guān) 系轉(zhuǎn) 變 。 2003年 高 法 最 高 人 民 法 院 關(guān) 于 人 民 法 院 審 理事 業(yè) 單 位 人 事 爭 議 案 件 若 干 問 題 的 規(guī) 定 ： “ 事 業(yè)單 位 與 其 工 作 人 員 之 間 因 辭 職 、 辭 退 及 履 行 聘 用 合同 所 發(fā) 生 的 爭 議 ， 適 用 中 華 人 民 共 和 國 勞 動 法 的 規(guī) 定 處 理 。 ” 勞 動 合 同 法 第 九 十 六 條 ： 事 業(yè) 單 位 與 實 行聘 用 制 的 工 作 人 員 訂 立 、 履 行 、 變 更 、 解 除 或 者 終止 勞 動

45、合 同 ， 法 律 、 行 政 法 規(guī) 或 者 國 務(wù) 院 另 有 規(guī) 定的 ， 依 照 其 規(guī) 定 ； 未 作 規(guī) 定 的 ， 依 照 本 法 有 關(guān) 規(guī) 定執(zhí) 行 。 聘 任 制 問 題 并 非 教 育 體 制 改 革 所 獨 有 ， 而 是 更 大的 國 家 事 業(yè) 單 位 管 理 體 制 改 革 的 產(chǎn) 物 。 然 而 聘 任 制 改革 一 旦 在 學(xué) 校 內(nèi) 部 開 展 ， 就 成 了 學(xué) 校 內(nèi) 部 管 理 制 度 改革 的 一 項 重 要 內(nèi) 容 。 今 日 之 學(xué) 校 既 非 行 政 機 關(guān) ， 又 非民 商 法 意 義 上 的 法 人 ， 其 法 律 地 位 尚 不 明 確

46、。 教 師 與學(xué) 校 之 間 的 聘 任 關(guān) 系 既 具 有 行 政 法 律 關(guān) 系 的 某 些 特 征但 又 不 同 于 典 型 的 行 政 法 律 關(guān) 系 ， 既 具 有 勞 動 關(guān) 系 的特 征 但 又 不 屬 于 私 法 意 義 上 的 勞 動 關(guān) 系 。 改 革 使 問 題變 得 不 再 是 非 此 即 彼 那 么 簡 單 ， 而 呈 現(xiàn) 出 一 種 非 此 非彼 、 亦 此 亦 彼 的 復(fù) 雜 情 況 。 由 于 教 師 聘 任 關(guān) 系 的 隸 屬 性 、 公 務(wù) 性 ， 同 時 由 于教 師 聘 任 合 同 諸 多 條 款 所 具 有 的 單 方 面 性 ， 簡 單 地 把教 師

47、 聘 任 關(guān) 系 認 定 為 勞 動 合 同 關(guān) 系 無 助 于 調(diào) 整 法 律 糾紛 。 為 了 體 現(xiàn) 教 師 聘 任 關(guān) 系 的 特 殊 性 ， 我 國 已 經(jīng) 建 立了 相 關(guān) 的 仲 裁 制 度 。 人 事 部 2007年 發(fā) 布 的 人 事 爭 議處 理 規(guī) 定 這 部 規(guī) 章 性 文 件 規(guī) 定 ， 事 業(yè) 單 位 與 工 作 人員 之 間 因 解 除 人 事 關(guān) 系 、 履 行 聘 用 合 同 發(fā) 生 的 爭 議 ?？?以 向 有 管 轄 權(quán) 的 人 事 爭 議 仲 裁 委 員 會 申 請 仲 裁 。 應(yīng)當 說 ， 把 教 師 聘 任 糾 紛 定 性 為 人 事 爭 議 而 不

48、 是 勞 動 爭議 ， 適 用 具 有 行 政 性 質(zhì) 的 相 關(guān) 法 律 法 規(guī) 來 加 以 調(diào) 節(jié) 更符 合 教 師 聘 任 制 的 實 際 情 況 。 五 、 變 遷 中 的 學(xué) 校 與 學(xué) 生 法 律 關(guān) 系 我 國 公 立 學(xué) 校 與 學(xué) 生 的 法 律 關(guān) 系 是 基 于 教 育 與受 教 育 、 管 理 與 被 管 理 的 一 種 權(quán) 利 與 義 務(wù) 關(guān) 系 ， 可以 稱 為 教 育 法 律 關(guān) 系 。 這 種 關(guān) 系 是 公 立 學(xué) 校 依 據(jù) 國家 教 育 方 針 和 教 育 教 學(xué) 標 準 ， 在 實 施 教 育 教 學(xué) 活 動的 過 程 中 產(chǎn) 生 的 、 具 有 公 法

49、 特 征 的 法 律 關(guān) 系 。 因 此公 法 關(guān) 系 就 是 準 確 理 解 學(xué) 校 與 學(xué) 生 之 間 法 律 關(guān) 系 的一 個 重 要 前 提 。 這 類 關(guān) 系 既 不 同 于 民 事 法 律 關(guān) 系 ，也 不 同 于 以 往 所 稱 的 特 別 權(quán) 力 關(guān) 系 ， 而 有 其 自 己 的法 律 特 征 。 由 于 決 定 這 類 法 律 關(guān) 系 的 權(quán) 利 和 義 務(wù) 都是 由 教 育 法 明 確 規(guī) 定 的 ， 因 此 是 一 種 具 有 公 法 特 征的 法 律 關(guān) 系 。 關(guān) 于 審 理 教 育 行 政 案 件 若 干 問 題 的 規(guī) 定 （ 試 擬 稿 ） 第 二 條 （ 受

50、 理 范 圍 ） ： 受 教 育 者 對 下 列 事 項 不 服 的 ， 可 以 依 法 提 起 行 政 訴 訟 ： （ 一 ） 學(xué) 校 對 受 教 育 者 作 出 的 有 關(guān) 限 制 入 學(xué) 、 不 予 錄 取 或 者取 消 入 學(xué) 資 格 等 直 接 影 響 受 教 育 者 接 受 教 育 權(quán) 利 的 行 政 決 定 ； （ 二 ） 學(xué) 校 對 受 教 育 者 作 出 的 責(zé) 令 退 學(xué) 、 開 除 學(xué) 籍 等 直 接 導(dǎo)致 其 喪 失 學(xué) 生 身 份 的 學(xué) 籍 管 理 、 紀 律 處 分 決 定 ； （ 三 ） 學(xué) 校 拒 絕 向 受 教 育 者 頒 發(fā) 、 授 予 學(xué) 業(yè) 、 學(xué) 位

51、 證 書 的 行為 ； （ 四 ） 教 育 行 政 部 門 對 受 教 育 者 不 服 學(xué) 校 作 出 的 責(zé) 令 退 學(xué) 、開 除 學(xué) 籍 等 直 接 導(dǎo) 致 其 喪 失 學(xué) 生 身 份 的 學(xué) 籍 管 理 、 紀 律 處 分 向其 申 訴 作 出 的 申 訴 處 理 決 定 ； （ 五 ） 教 育 行 政 部 門 其 它 侵 犯 公 民 受 教 育 權(quán) 的 作 為 或 者 不 履行 保 護 公 民 受 教 育 權(quán) 利 的 不 作 為 ； （ 六 ） 依 照 法 律 、 法 規(guī) 規(guī) 定 可 以 提 起 訴 訟 的 其 他 教 育 行 政 行為 。 關(guān) 于 審 理 教 育 行 政 案 件 若

52、干 問 題 的 規(guī) 定 （ 試 擬 稿 ） 第 六 條 （ 被 告 資 格 ） 受 教 育 者 對 學(xué) 校 拒 絕 向 其 頒 發(fā) 、 授 予 學(xué) 業(yè) 、 學(xué) 位 證 書 的服 的 可 以 （ 或 應(yīng) 當 ） 以 學(xué) 校 為 被 告 。 受 教 育 者 因 限 制 入 學(xué) 、 不 予 錄 取 或 者 取 消 入 學(xué) 資 格 等 直影 響 教 育 者 接 受 教 育 權(quán) 利 的 行 政 決 定 不 服 的 ， 應(yīng) 當 以 作 出 該決 定 的 學(xué) 校 或 教 育 行 政 部 門 為 被 告 ； 受 教 育 者 對 學(xué) 校 作 出 的 責(zé) 令 退 學(xué) 、 開 除 學(xué) 籍 等 直 接 導(dǎo) 致喪 失

53、生 身 份 的 學(xué) 籍 管 理 、 紀 律 處 分 決 定 不 服 ， 在 向 教 育 行 政門 提 申 訴 后 ， 對 教 育 行 政 部 門 所 作 出 的 申 訴 處 理 決 定 仍 不 服， 教 行 政 部 門 申 訴 處 理 決 定 維 持 學(xué) 校 原 處 理 決 定 的 ， 作 出 原處 理 決 定 的 學(xué) 校 為 被 告 ； 教 育 行 政 部 門 申 訴 處 理 決 定 改 變 學(xué)校 處 理 決 定 ， 作 出 申 訴 處 理 決 定 的 教 育 行 政 部 門 為 被 告 。 受 教 育 者 對 學(xué) 校 等 教 育 機 構(gòu) 所 作 出 的 警 告 、 記 過 、 留 校察 看 等 不 涉 及 學(xué) 生 身 份 喪 失 的 紀 律 處 分 行 為 以 及 其 它 類 似 行為 ， 向 教 育 行 政 部 門 申 訴 后 仍 不 服 的 ， 只 能 以 教 育 行 政 部 門為 被 告 ， 請 求 法 院 審 查 教 育 行 政 部 門 所 作 出 的 申 訴 處 理 決 定是 否 存 在 違 反 法 律 程 序 的 情 形 。 謝 謝