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1、國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新與金融宏觀調控 一、現(xiàn)代商業(yè)銀行制度與中國國有商業(yè)銀行的制度缺陷 考察現(xiàn)代金融發(fā)展史， 我們發(fā)現(xiàn)， 自世界上第一家股份制銀行— —英格蘭銀行成立以來， 股份制銀行在世界各國商業(yè)銀行組織體系中 占據(jù)了統(tǒng)治地位?？梢哉f， 一部商業(yè)銀行史，實際上是一部股份制商 業(yè)銀行史， 股份公司制度造就了現(xiàn)代商業(yè)銀行。 市場經濟天然地選擇 了股份公司制度。 商業(yè)銀行作為企業(yè)組織， 股份公司制度符合邏輯成 為商業(yè)銀行最佳企業(yè)制度形式 （實證分析亦支持這一結論 ）。第一，殷 份商業(yè)銀行制度有效地實現(xiàn)了銀行終極資本所有權與法人產權的分 離，解決了銀行法人產權地位不確定的問題；第二，

2、股份商業(yè)銀行制 度形成了有效的多元化產權約束機制， 解決了因產權結構單一造成經 營風險高度集中的問題； 第三， 股份商業(yè)銀行制度具有完善的法人治 理結構和有效的激勵一約束機制， 解決了銀行管理中諸如渙散、 腐敗 和非人格化的問題； 第四， 股份商業(yè)銀行制度有效實現(xiàn)了資本積聚和 金融資源優(yōu)化配置，提高了全社會金融資本的配置和運作效率。 比照規(guī)范的股份商業(yè)銀行制度， 我國國有商業(yè)銀行現(xiàn)有的制度安 排存在明顯的缺陷。四大國有商業(yè)銀行國有獨資 （即所謂“全民所有 制” ） 的制度屬性只是一種產權抽象的制度假設，全民中的任何 單個成員既不能對銀行財產具體行使實際的所有者權利， 也不對銀

3、行 資產的損失實際承擔所有者責任。 這種純粹虛置的產權制度設計違背 市場經濟的基本原則。其缺陷在于：第一，國有銀行與政府結合在一 起，一級政府一級銀行，銀行成為政府執(zhí)行經濟政策的工具，尤其是 國有銀行與國有企業(yè)產權性質同構， 導致國有企業(yè)經營風險大量轉嫁 給國有銀行， 不可避免地產生制度性金融風險； 第二， 產權關系不明， 產權主體虛置， 不能形成有效的激勵一約束機制， 普遍存在較高的 “道 德風險” 、經營管理效率嚴重低下；第三，以國家獨資所有的單一產 權結構為主體， 無法建立規(guī)范的法人治理結構， 導致經營風險難以有 效控制且無法分散風險。以上 制度缺陷導致的兩個最嚴重的

4、后果是銀行運作效率非常低下和滋生 巨額不良資產。 二、國有商業(yè)銀行產權改革的模式選擇與制度安排 從制度(Institutions)上說，國有商業(yè)銀行原有制度安排客觀存在 的違背市場經濟基本制度的天然缺陷， 迫使宏觀當局必須痛下決心對 其進行制度改造， 以適應既定的體制改革整體步驟、 消除妨礙確立社 會主義市場經濟體制的制度障礙。當前經濟結構調整的艱巨復雜 性和伴隨加入 WTO 帶來的沉重的銀行業(yè)競爭壓力，加劇了國有商業(yè) 銀行制度改革的現(xiàn)實緊迫性。 在解決了制度改革的認識問題之后， 金融理論和實踐界在如何選 擇制度改革模式上產生了分歧和爭執(zhí)。 目前主要有幾種改革思路： 第

5、一種思路： “國有控股公司下的兩級法人制度” 。 即打破國有商業(yè)銀行 現(xiàn)有的按行政方式設置的“一級政府一級銀行”的機構框架，改按經 濟區(qū)域 分割國有商業(yè)銀行，并將國有商業(yè)銀行四大總行改組為國有控股公 司，各大經濟區(qū)域 國有商業(yè)銀行改造為國有控股公司下的二級法人銀行。這種改革思路 的預期目的在于對國有商業(yè)銀行龐大的規(guī)模進行消腫， 打破其行業(yè)壟 斷局面，促進銀行競爭，提高市場運行效率，減少地方政府行政干預， 從而在銀行內部建立起權力制衡機制， 使銀行內部運行富有效率。第 二種思路：“商業(yè)化運作的國有獨資商業(yè)銀行制度”。核心是把影響國 有銀行商業(yè)化的政策性職能從根本上分離出去， 將銀行辦成

6、“真正的 銀行”，并在機構布局上進行適當 的調整和重組。但其產權結構是國有獨資的有限責任公司， 資本金全 部由國家財政提供和彌補，以充分保證政府獲取壟斷利潤，并滿足政 府在漸進式改革中的應急應變所需。第三種思路： “國家控股的股份 商業(yè)銀行制度”。即從過渡經濟學的基本觀點出發(fā)，充分考慮中國的 實際國情和改革的可操作性，對國有商業(yè)銀行進行規(guī)范化的股份制改 造，打破單一化的產權結構，建立和完善董事會領導、監(jiān)事會有效監(jiān) 督下的銀行法人治理結構。第四種思路：“一般股份商業(yè)銀行制度”。 認為銀行業(yè)是充分競爭領域，銀行產權多元化不影響國家對經濟命脈 的控制。國家應根據(jù)市場經濟改革取向的總體戰(zhàn)略部署，

7、放棄國家腔 股的銀行經營思想，按照市場經濟的一般原則對國有商業(yè)銀行進行非 國有化的股權改造，保證商業(yè)銀行合理的股權結構， 保護少數(shù)股東的 權益，使銀行運作富有效率。 在上述四種改革思路中，第一、二種思路實際上都未觸動國有商 業(yè)銀行現(xiàn)有的產權制度矛盾，單純從銀行內部管理架構和內部運行機 制對國有商業(yè)銀行的現(xiàn)行制度進行彌補和整合， 因而這兩種思路是治 標不治本的，不能解決舊制度的根本問題。從現(xiàn)實情形看，第二種思 路實際上就是當前政府改革實踐基本采納運作的思路，但因種種原 因，國有商業(yè)銀行與政府、國有企業(yè)之間，仍然處于一種“剪不斷， 理還亂” 的利益兼容關系， 其制度的負面效應無論是在存量

8、上還是增 量上都在不斷釋發(fā)和擴大。 通過歷史的考察、廣泛 的比較與選擇， 筆者認為， 我國國有商業(yè)銀行的產權制度改革要兼顧 中國整體經濟與政治體制改革的漸進性特征和制度突破的最終目標。 在近期目標上，應定位于“國家控股的股份商業(yè)銀行制度” ；在中長 期改革目標的選擇上， 可在四大銀行中保持 1 一 2 家“國家控股股份 商業(yè)銀行” ，其余則推行“一般股份商業(yè)銀行”制度。這種中長期改 革目標的制度設計既可保證政府在漸進式改革中的應急應變所需， 又 可適應市場經濟的一般要求 ，滿足使銀行內部運作和外部競爭富有效率的需要。 國有商業(yè)銀行擁有龐大的資產、 規(guī)模和人員， 積淀著諸多

9、棘手復 雜 的問題，對其進行規(guī)范的股份制改造，工作任務是極其艱巨復雜 的，需要宏觀當局高瞻遠矚、統(tǒng)籌部署、分層設計、穩(wěn)妥實施。對此 問題， 實有另行著文之必要。 結合國有企業(yè)上市公司的股份制改造工 作，筆者在本文中僅提出以下制度安排意見： （ 一 ） 股份制改造工作必須規(guī)范、徹底，不留尾巴，為下一步推 動國有商業(yè)銀行逐步成為股權可流通的公眾銀行消除障礙、 創(chuàng)造基礎 性條件。 對國有商業(yè)銀行的股份制改造， 要充分借鑒國有企業(yè)股份制 改造的經驗和教訓， 在管理體制和運行機制上實現(xiàn)真正意義上的商業(yè) 化轉換。 (二)妥善處理體制改革中的路徑依賴 (Path Dependence問

10、 題。 國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新面臨著兩個最突出的障礙： 一是巨額不良 資產的處置； 二是政府職能的分離。 這兩個問題如不能得到實質性突 破，就無法奢談國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新。 國有商業(yè)銀行不良資產的確切數(shù)額， 實在是一個國家機密。 目前 經濟理論和實務界普遍估計不良資產在 2 萬億元以上 ，不良資產比率不低于 25 ％，其中至少有 7— 8 ％是無法收回的呆帳 和壞帳。不管怎么說，這個數(shù)額已經非常龐大。巨額不良資產如不能 得到妥善處置，勢必會通過銀行資產股份化轉嫁給新的銀行股東 (Shareholders)這不僅違背證券市場的“三公”原則，也為銀行下一 步的資本運作帶來困難。

11、筆者認為， 國家通過設立金融資產管理公司 來接收國有商業(yè)銀行的不良資產， 是符合國有制企業(yè)股份制改造操作 慣例的，也是現(xiàn)行制度背景下務實可行的選擇。無疑，金融資產管理 公司在今后的運作中會產生諸多新的問題和矛盾， 但邁出這一步， 就 已經為國有商業(yè)銀行乃至整個國有企業(yè)的戰(zhàn)略性重組創(chuàng)造了寶貴的 制度前提。 國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新的另一個制度障礙是政府職能的分離。 在 市場經濟尚不成熟、國有企業(yè)改革任務復雜 艱巨、 政策性銀行發(fā)展滯緩的前提下， 將政策性職能徹底從國有商業(yè) 銀行分離出去，是不太現(xiàn)實的。這也是我們選擇“國家控股的股份商 業(yè)銀行” 制度作為制度創(chuàng)新近期目標的主要原因。 解

12、決這個問題的出 路在于深化國企改革、 加快政府轉變職能、 增強國家政策性銀行的經 營能力并不斷完善政策性金融體系。 在這方面， 我們注意到意大利的 經驗。在意大利國家控股的商業(yè)銀行中，基本實現(xiàn)了政銀分離。政府 以股東身份參與銀行的經營管理， 并按股權比重獲取分紅； 對于政府 為實現(xiàn)宏觀經濟目標而需要銀行支持的項目貸款， 在符合貸款基本條 件下， 由政府給以本息擔保， 并將所需資金從政府應得的分紅中予以 扣除。 （ 三 ） 建立多元化的產權主體，規(guī)范和完善銀行法人治理結構。 在產權主體上，要建立“國家、法人、個人、外資”共同投資的多元 化的產權關系，注重引進優(yōu)質資產、技術、信

13、息和先進的銀行管理經 驗；在股權結構上，要兼顧國家控股與股權結構合理化的目標，在條 件具備時，國家要逐步減持國家股比重，或相對控股，或作為戰(zhàn)略投 資者（Strategy Investors彥與銀行的經營管理；在法人治理結構上， 國家要加強作為國家資本代表的董事、監(jiān)事的人格化塑造，防止“內 部人控制” （Internal Control） 。 （四）積極創(chuàng)造條件使國有商業(yè)銀行在中長期目標內成為公眾上 市銀行，實現(xiàn)銀行的資本、收益、風險和監(jiān)督社會化，樹立我國銀行 業(yè)的整體形象。目前，四大銀行的總資產雖然都在萬億元以上 ，但資本金、凈資產規(guī)模也只有千億元左右。隨著經濟的發(fā)展，如參

14、 照大型國企的上市經驗，將國有商業(yè)銀行一部分優(yōu)質資產拿出上市， 國內社會資金實力和證券市場承載力是完全可以接受的。 使國有商業(yè) 銀行成為公眾上市銀行、 這是建立我國現(xiàn)代商業(yè)銀行體系整體戰(zhàn)略目 標的重要環(huán)節(jié)，其意義和影響是深遠的。 三、制度變遷中的金融監(jiān)管與金融宏觀調控 （ 一 ） 破除嚴格分業(yè)經營的抑制性金融政策，實現(xiàn)有限的分業(yè)經 營和分業(yè)管理， 提高商業(yè)銀行的經營效率和國際競爭力。 分業(yè)制發(fā)端 于英國，在美國、日本、法國等西方國家得到加強。它是基于早期的 銀行經營理論 （真實票據(jù)論 ） 以及防范金融危機需要而建立的一種抑 制性金融管理制度。 這種制度的比較優(yōu)勢是在特定時期有利

15、于政府和 中央銀行調控和管理金融活動， 防止商業(yè)銀行和投資銀行間的風險滲 透，并有利于打破銀行壟斷。但分業(yè)制也存在突出的制度缺陷，主要 是削弱了商業(yè)銀行的制度創(chuàng)新和競爭力， 降低了金融資源的流動和配 置效率，并使商業(yè)銀行資產經營缺乏靈活性及內部經營損益互補機 制，資產單一化而導致風險高度集中。正因如此，進入 80 年代以來， 實行分業(yè)制的主要國家逐步取消分業(yè)限 制，加快合業(yè)經營的改革步伐。 我國的金融管理政策面臨著防范、 化解金融風險和促進商業(yè)銀行 金融創(chuàng)新、提高銀行經營效率與競爭力的雙重目標選擇。加入 WTO 后， 進入國內的外資銀行將同時向各金融行政監(jiān)管部門申辦銀行、

16、證 券、 保險等業(yè)務， 而國內的證券公司也即將依法開辦極具成長性的資 產管理業(yè)務 （實質上是相當于吸收公眾存款 ） 。所有這些，進一步動搖 商業(yè)銀行承受的經營壓力正在進一步加大。 鑒 此，為兼顧上述雙重目標，在過渡期筆者提出“有限分業(yè)制度”政策 建議，基本內容是： 1． 取消商業(yè)銀行的分業(yè)經營限制， 在堅持銀行主營業(yè)務的同時， 允許商業(yè)銀行通過控股、 參股等形式投資證券業(yè)、 保險業(yè)和其他金融 產業(yè)，但商業(yè)銀行不直接從事證券、保險業(yè)務，只以股東身份參與其 經營管理，保持不同金融產業(yè)的資產、人員和財務上的相對獨立性。 2． 進一步放寬商業(yè)銀行的業(yè)務擴張限制， 拓寬貨幣市場與資本

17、 市場的業(yè)務對接面，鼓勵商業(yè)銀行通過拆借、證券回購、股票質押貸 款、 購買證券公司發(fā)行的金融債券等方式間接參與證券業(yè)務， 分享中 國資本市場成長的利潤。 3．適當 修訂《公司法》 、 《證券法》 、 《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)，廢除國有獨 資的有限責任公司制度， 使金融企業(yè)成為真正意義上的股份有限公司 或有限責任公司。在此基礎上廢除“銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托 業(yè)分業(yè)經營”的行業(yè)壁壘規(guī)定，廢除商業(yè)銀行“不得在境內從事股票 和信托投資”的規(guī)定，在法律上允許銀行、證券、保險按照現(xiàn)代公司 的運作要求 ， 通過相互參股的形式實現(xiàn)業(yè)務滲透， 并為培育我國的金融集團創(chuàng)造 條件。

18、（二）有限分業(yè)經營不動搖分業(yè)監(jiān)管。在堅持對銀行業(yè)、證券業(yè)、 保險業(yè)分業(yè)監(jiān)管的前提下，加強中央銀行、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會 的協(xié)同監(jiān)管，建立“有分有合、目標一致、運行高效”的金融行政監(jiān) 管體系。一方面，中央銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會各自獨立履行法律賦予 或國務院授權的職能，保持各自的獨立性；另一方面，在交叉相關的 具體業(yè)務上、諸如銀行、證券公司、保險公司相互參股，證券投資基 金、商業(yè)銀行對證券公司融資，證券公司發(fā)行金融債券、保險資金參 與股市等方面，加強各監(jiān)管主體的協(xié)同配合和日常監(jiān)管的信息共享。 這種協(xié)同監(jiān)管機制有利于克服單一監(jiān)管主體產生的弊端， 有利于提高 監(jiān)管的實際效果。 （

19、三 ） 在利率、外匯等重大宏觀金融權限上，賦予商業(yè)銀行更大 的經營自由度。 中央銀行要加快利率管理體制改革， 加速利率市場化 進程， 進一步擴大利率的浮動權限和浮動范圍， 為人民幣成為自由兌 換貨幣積極創(chuàng)造條件。在利率、外匯管理體制上， “十五”期間，一 定要有實質性的突破， 否則將大大制約中國金融市場化進程， 影響社 會主義市場經濟體制的完整確立。 （四）加快政府職能的分離，探索和建立“國家控股或參股的商 業(yè)銀行一政府一國有企業(yè)和薄弱產業(yè)” 的合理補償機制。 增強現(xiàn)有三 家政策性銀行的資本規(guī)模和經營能力， 發(fā)揮其在諸如糧食流通體制改 革、國家基礎設施建設、國企脫困、西部大開

20、發(fā)等重大宏觀戰(zhàn)略舉措 上的金融支持作用。同時， 要進一步完善政策性金融體系，盡快組建 政策性住房信貸銀行、 社會保障福利銀行和教育銀行等新的政策性銀 行，減輕國有商業(yè)銀行的制度負擔，保證改革的穩(wěn)步推進。 （ 五 ） 建立存款保險制度。存款保險制度是銀行業(yè)的穩(wěn)定器。真 正意義上商業(yè)銀行， 必須謹慎考慮市場退出機制。 無論是對單個商業(yè) 銀行還是對整個金融體系， 在市場經濟以個人信用而非以國家信用為 基礎的條件下，都迫切需要建立存款保險制度 （ 巴塞爾《有效銀行監(jiān) 管的核心原則》附加條款中，也載明了存款保險機制的重要性 ） 。這 是國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新的一項重要配套改革。 考慮到我國金融格局 的特殊性，我國存款保險機構應由中央財政和參保銀行共同出資設 立，并由中央銀行統(tǒng)一管理，單獨行使職能。