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1、“長久不變〞與“三權(quán)分置〞政策協(xié)同研究 摘要：農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變〞是完善農(nóng)村土地承包政策，穩(wěn)定農(nóng)村根本經(jīng)營制度的客觀需要。農(nóng)村土地“三權(quán)分置〞，是繼家庭承包責任制后我國農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。協(xié)同研究“長久不變〞政策與“三權(quán)分置〞制度，對于正確認識農(nóng)村土地制度變革，推動農(nóng)業(yè)集約規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有一定的指導意義。本文試圖通過論述“長久不變〞政策與“三權(quán)分置〞制度的科學內(nèi)涵及其內(nèi)在關(guān)系，結(jié)合晉中的實踐探索，對當前落實“長久不變〞與“三權(quán)分置〞的政策障礙進行分析，提出進一步完善的對策建議。關(guān)鍵詞：長久不變?nèi)龣?quán)分置土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)村改革中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A在

2、黨的十七屆三中全會中的?決定?推出：“農(nóng)民應當獲得土地的經(jīng)營權(quán)利，并且農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)利應當長久保持。〞2021年的10月，中辦和國辦推出了?關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置方法的意見?，提出了以“堅持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)〞為核心的“三權(quán)分置〞理論。然而推進農(nóng)村土地“長久不變〞與“三權(quán)分置〞政策還面臨不少理論、政策、法律上障礙，需要進一步尋求破解路徑。1“長久不變〞與“三權(quán)分置〞內(nèi)涵1.1能夠讓土地承包關(guān)系能夠在法律層面得到長期的穩(wěn)定這個思路的目的是讓農(nóng)村土地根本經(jīng)營制度能夠保持長期穩(wěn)定，讓法律賦予農(nóng)村集體和承包農(nóng)戶的權(quán)利和義務能夠得到于法律層面的彰顯，這是“三權(quán)

3、分置〞的根底。作為農(nóng)民而言，其最為根本的一項權(quán)利可以說就是關(guān)于土地的承包權(quán)，對農(nóng)民的承包權(quán)利于法律層面進行保障，是國家對于農(nóng)民權(quán)利的保衛(wèi)的根本操作，也是多年來的政策導向。1.2實現(xiàn)土地政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性黨的十九大報告指出，第二輪土地承包到期后再延長30年。這種思路的推出不僅僅意味著土地承包制度中的承包年限的進一步擴寬，也不是讓承包的土地就失去了再次承包的時機，而是在土地承包關(guān)系的層面能夠保持土地的穩(wěn)定性，為土地承包關(guān)系實現(xiàn)科學化的途徑在法律上進行補充和開展。1.3讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠獲得法律范疇的支持當下，在我國?農(nóng)村土地承包法?及其?物權(quán)法?的照顧下，農(nóng)民可以在法律層面擁有對土地的占

4、用、使用乃至通過土地生產(chǎn)獲得收益和流轉(zhuǎn)買賣的權(quán)利，值得一提的是，倘假設土地用于政府征收，農(nóng)民也有權(quán)利獲得補償。?關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置方法的意見?進一步賦予承包農(nóng)戶抵押、退出承包地等更加充分有保障的權(quán)能。1.4堅持土地集體所有權(quán)不被擱置讓農(nóng)村土地能夠依法為農(nóng)村集體所有，其目的是能夠確保大局部農(nóng)民能夠獲得最為根本的生產(chǎn)途徑，為我國經(jīng)濟開展和實現(xiàn)共同富裕的共產(chǎn)主義社會增加動力，因此集體擁有土地的思路不能被擱置，應當在法律上確定其根底性。在“三權(quán)分置〞過程中，農(nóng)村集體應擁有對土地發(fā)包、調(diào)整乃至監(jiān)督的權(quán)利。1.5最大限度激活土地經(jīng)營權(quán)倘假設想讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的格局盤活，離不開在法律層面對土地

5、經(jīng)營權(quán)利的保障，在“三權(quán)分置〞的概念里，同樣不能脫離土地經(jīng)營者對土地的經(jīng)營權(quán)利，這是核心。實踐過程中，必須要明確土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)能及創(chuàng)新方式。2“長久不變〞與“三權(quán)分置〞關(guān)系2.1實施“長久不變〞與落實“三權(quán)分置〞內(nèi)在邏輯是一致的實施“長久不變〞的核心是穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系，在完善“三權(quán)分置〞方法過程中，嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)是形成“三權(quán)分置〞格局的要求，二者指向都是為穩(wěn)定和保護農(nóng)戶享有的土地承包權(quán)。2.2落實“三權(quán)分置〞是實施“長久不變〞的外延以國家的穩(wěn)定開展及其土地承包經(jīng)營制度在法律層面上的不斷完善為前提，建立長時間的對農(nóng)民土地經(jīng)營和承包的權(quán)利賦予機制，是對農(nóng)民權(quán)利尊重的表達，而“三權(quán)分

6、置〞的落實進一步完善了土地承包權(quán)的權(quán)能，將承包經(jīng)營權(quán)分成“承包權(quán)〞和“經(jīng)營權(quán)〞，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，是對“長久不變〞制度安排的一種外延。2.3落實“三權(quán)分置〞在一定程度上緩和開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押試點工作在確權(quán)的根底上開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押試點，是進一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的有益探索。按照國家和山西省關(guān)于農(nóng)村改革的總體部署，2021年，我市在太谷縣開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。目前，太谷縣已建立健全相關(guān)工作機制，累計發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款近億元。4“長久不變〞與“三權(quán)分置〞的障礙當下對農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定配套機制存在著不健全和跟進不到位的情況。當

7、下，因為農(nóng)業(yè)稅收的取消及其眾多政策紅利的影響，農(nóng)民對土地的經(jīng)營期待值不斷拉升，農(nóng)村土地關(guān)系長期穩(wěn)定的防震，讓農(nóng)村對土地生產(chǎn)和經(jīng)營的積極性在根本層面得到了保障，但由于當下農(nóng)村生產(chǎn)生活的配套跟進不到位，讓農(nóng)村土地承包合同實際操作受阻。土地承包的價格機制沒有跟進到位，因為農(nóng)村土地在我國本身就有著廣泛性和多樣性，由于區(qū)位優(yōu)勢的參差不齊、地形地貌以及土壤情況的差異，形成了農(nóng)作物種植本身的千差萬別，土地的生產(chǎn)價值也存在著較大的差異，想要建立確切、客觀的土地估值體系本身就是一個很難完成的任務，并且土地承包經(jīng)營的本錢本身就十分高，在另一方面，每一塊受經(jīng)營和承包的土地，其支付、流轉(zhuǎn)、租金支付、期限設定等方面都由

8、于權(quán)屬關(guān)系的復雜性存在著較大的管理和法律監(jiān)控的盲區(qū)，造成了土地估值體系跟進腳步的沉重。土地承包經(jīng)營權(quán)利退出法律法規(guī)同國家土地政策相左。依照?農(nóng)村土地承包法?第27條規(guī)定：“全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，承包方應當交回承包地。承包方不交回的，由發(fā)包方收回。〞但目前中辦、國辦所推出的?關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置方法的意見?及其國務院所推出的?關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見?〔國發(fā)[2021]25號〕中已明確，“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件〞。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)退出法律與政策有明顯的沖突，對法律做出的因進入設區(qū)的市收回承包地的規(guī)定因

9、政策出臺已停止執(zhí)行。5“長久不變〞與“三權(quán)分置〞的建議5.1建立健全社會保障體系土地承包制度的長久穩(wěn)定，必然會造成農(nóng)村不同家庭之間的分配不均，制度的調(diào)整總有受益人群和利益受損的人群，在當下的保障體系下，農(nóng)民不僅僅享有對土地經(jīng)營帶來經(jīng)營利潤的權(quán)利，也是農(nóng)民獲得國家保障的法律載體，然而新制度的操作，讓人多地少的農(nóng)村家庭的保障效益銳減，為此，國家也應當跟進相應的保障制度，讓利益受損的群眾能夠得到保障體系的照顧。5.2進一步完善土地加之評估體系政府應當給予政策上的支持，建立和完善土地經(jīng)營價值的評估機構(gòu)，完善土地經(jīng)營價值評估機制，形成以土地經(jīng)營權(quán)利流轉(zhuǎn)方式、租金繳納比例、流轉(zhuǎn)市場前景等多方面進行全方位的

10、土地經(jīng)營評估方法，為了讓操作更加方便，對貸款金額較大的土地經(jīng)營評估，應當要求專業(yè)的評估機構(gòu)來對抵押物進行評估價值的界定，對貸款金額較小的貸款，可以采取流轉(zhuǎn)雙方進行協(xié)商決定抵押物和抵押物的估值。5.3進一步完善相關(guān)的法律法規(guī)以實踐所需條件為根底，以農(nóng)民的切身利益為前提進行?物權(quán)法??擔保法??土地管理法?和?農(nóng)村土地承包法?在內(nèi)的相關(guān)法律進行適當?shù)男薷模尫赡軌蛘嬲蔀橥恋亟?jīng)營承包操作的正能量和標準操作的坐標，建立“三權(quán)分置〞制度下土地占用、生產(chǎn)、收益及其處理等方面的權(quán)利邊界的界定機制。6結(jié)論農(nóng)村土地的“長久不變〞的政策導向及其“三權(quán)分置〞的制度規(guī)劃是以農(nóng)村土地集體所有為前提，用法律標準的方法來穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)，讓土地經(jīng)營權(quán)利進一步盤活，為引導土地經(jīng)營權(quán)利的流轉(zhuǎn)和其過程中的生產(chǎn)操作建立了法律保障，也為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的開展建立了制度基石，然而在實施過程中，仍然存在同政策、法律向左的矛盾，為了增加其可操作性，需要建立完善社會保障制度，及時調(diào)整完善有關(guān)法律政策，以保持農(nóng)村根本經(jīng)營制度持久的活力。參考文獻：【1】張守夫，張少停.“三權(quán)分置〞下農(nóng)村土地承包權(quán)制度改革的戰(zhàn)略思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2021〔2〕：9-15.【2】吳曉佳.“三權(quán)分置〞的核心要義是放活土地經(jīng)營權(quán)[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2021〔12〕：49-51.