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1、[]公共管理學(xué)筆記 導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野 一 公共管理及其相關(guān)概念 1. 公共管理與公共行政 公共行政：政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并重點關(guān)注內(nèi)部定向，機構(gòu)和人員以及辦公室的管理。 公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任 2.

2、公共部門與公共物品 公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。 公共物品：是具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品；與公共物品相對應(yīng)的是私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。 3. 公共管理與私人管理 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團體的活動，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存

3、在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面： 一、 公共管理與私人管理的使命不同。 二、 與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 三、 與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責(zé)任。 四、 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。 4. 治理與善治 治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。 善治是90年代后，世界銀行提出的口號，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。 二 公共管理學(xué)范式的興起 該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué) 1.對

4、傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評 無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。 2.公共管理范式的出現(xiàn)、 20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來，幾乎同時出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：

5、一種是公共政策學(xué)院的—政策途徑，簡稱“P途徑”另一種是商學(xué)院的---商業(yè)途徑簡稱“B途徑”。 B途徑強調(diào)將工具管理和經(jīng)濟學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 P途徑來自公共政策學(xué)院，它強調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。 經(jīng)過20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。 3. 公共管理范式新在何處 凱特

6、爾認(rèn)為，公共管理運動所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個特征： 1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究 2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點 4）通過案例研究來發(fā)展知識 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗 波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征： 1） 既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程 2） 在強調(diào)硬的知識的同時，關(guān)注軟的知識 3） 問題焦點甚于過程焦點 4） 強雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗知識 5） 關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題 佩里 力圖闡明公共管

7、理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實際的概括或知識。 雷尼 認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個重要的問題： 第一， 公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？ 第二， 公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？ 第三， 說公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？ 林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場、等級和小集團，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍 1.對公共管理學(xué)的三種不同理解 a.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)

8、，這種用法常見于日常公共部門管理活動中，也來自于堅持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者 b.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項目設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應(yīng)用方法論方面的總的看法。 c.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。 2.公共管理學(xué)的研究對象 公共管理學(xué)是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效

9、的提供公共物品。或者說，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。 3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征 第一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴大到其他政府機關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點 第三，公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠? 第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計的其他主題，如公共物品，公共選擇等 第五，公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上是從政府改

10、革的實踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實踐模式。 四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 1.研究途徑 公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對政府制度、機構(gòu)、法規(guī)方面的研究 20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括 三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗科學(xué)的研究方法 五六十年代以后廣泛的運用運籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計算機的功能方法及手段。 20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟學(xué)” 80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。 2.研究方法 a.系

11、統(tǒng)分析 b.比較分析 c.實驗分析 d.案例分析 五 實踐中的公共管理 1.政府管理的起源與演變 a.原始社會就存在某種公共管理活動，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動則是伴隨階級和國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。 b.國家或政府的公共管理活動是隨社會經(jīng)濟的發(fā)展而變化的 c.19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會。這一時期政府的組織機構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動加強，政府增長，公共管理活動的范圍擴大，同時，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴張的趨勢，形成了行政國家。 2.市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐 a.在市場經(jīng)濟不同時期，政府

12、干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。 b.由于經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國家的政府公共管理模式也是不同的。 3.轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐 （1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 a.政企不分，政資不分 b.機構(gòu)臃腫，效率低下 c.權(quán)力過于集中 d.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱 （2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn) 首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應(yīng)的新政府管理體制 最后，市場經(jīng)濟條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依

13、賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。 （3）入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) 一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進(jìn)程 二入時對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求 三是入世對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求 （4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新 溫家寶對今后一段時期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明： 第二， 加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢在必行。 第三， 推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。 第四， 推進(jìn)政府運行機制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)， 第五， 推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè) 第六， 實現(xiàn)政府管

14、理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。 第一章 公共組織理論 第一節(jié)公共組織概述 一 組織與公共組織的概念 組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機整體 公共組織：就是管理社會公共事物、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。狹義的公共組織指的就是國家機關(guān)組織。 二 公共組織的構(gòu)成要素 1.組織人員 2.組織的目標(biāo) 3.職能范圍 4.機構(gòu)設(shè)置 5.職位設(shè)置 6.權(quán)力與職權(quán) 7.權(quán)責(zé)劃分 8.規(guī)章制度 9.團體意識 10.組織設(shè)計 11.支

15、持硬件 12.技術(shù)和信息 三 公共組織的類型 1.按財務(wù)-會計標(biāo)準(zhǔn)分類 可分為六種：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會 2.按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類 （1）強制型公共組織。主要指政府部門。強制型公共組織的主要特點之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事物實行強制性管理。 （2）半強制性公共組織。在市場經(jīng)濟條件下，政府管理是“有限管理”即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實施管理。 （3）非強制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類公共組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。 3.按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)

16、標(biāo)準(zhǔn)分類 （1）古典模型 古典模型的特點： 1） 組織具有四個基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域 2） 對于每個組織而言，上述四個基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位 3） 行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動； 4） 行政上級僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍； 5） 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多數(shù)成員機構(gòu) 6） 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格區(qū)分 （2）官僚模型 官僚模型的特點： 1） 基于職能專業(yè)化的勞動分工； 2） 有明確的職權(quán)等級制； 3） 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度； 4） 有處理工作的

17、程序系統(tǒng) 5） 人與人之間關(guān)系的非人格化 6） 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) （3）第三部門行政模型 第三部門行政模型的特點： 1） 公共事物往往由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中 2） 在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時再也用不上自己的等級權(quán)力 3） 政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同 4） 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動來實現(xiàn)目標(biāo)。 第二節(jié) 公共組織的

18、結(jié)構(gòu) 一 管理層次和管理幅度 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 管理幅度：指一名上級管理者能有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。 尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán)格、影響力強。其優(yōu)點是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動

19、，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴(yán)格控制，在一定程度上阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過由于上級對下級控制不強，相對較松散，集體行動難度大。 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 1.直線結(jié)構(gòu) 直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個人或組織只有一個直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個人或組

20、織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。 2.職能結(jié)構(gòu) 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。 3.直線-職能結(jié)構(gòu) 直線-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 這種結(jié)構(gòu)加強了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時，每個下級部門在只有一個明確上級領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。 4.矩陣結(jié)構(gòu) 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)

21、導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。 旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機構(gòu)，來解決特定問題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時并不與自己的本職工作完全脫離。 三 我國政府組織的結(jié)構(gòu) 1.縱向結(jié)構(gòu) 也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。 我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。 中央即指中央人民政府一級，地方政府分為三種類型： （1） 兩級制 （2）三級制 （3）四級制 2.橫向結(jié)構(gòu)

22、 又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。 行政組織的活動的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進(jìn)行分部，主要有（1）按區(qū)域劃分（2）按服務(wù)對象劃分（3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分 四 行政組織體制的基本類型 行政組織體制的類型按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分方法 1. 首長制和委員制 依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員制。 首長制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏

23、有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點是由于行政決策權(quán)的獨攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制。 委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。 它的優(yōu)點是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點是：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。 2. 層級制與職能制 層級制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 其優(yōu)點是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通

24、，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。缺點是上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權(quán)利集中，容易造成獨斷專行。 職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點是分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 3. 集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級機關(guān)，下級機關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機關(guān)的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮

25、優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點層級節(jié)制過嚴(yán)，下級行為帶有被動性，不能因地制宜。 分權(quán)制指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點是各級行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長和優(yōu)勢，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 缺點機構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。 第三節(jié) 公共組織的過程與行為 一． 組織權(quán)力及其運作 1. 權(quán)力的來源 a． 正式的職位 b． 所控制的資源 c． 對決策前提和信息的控制 d． 居于組織的中心位置 2. 權(quán)力的運行 a. 自上而下的權(quán)力運行的目的是控制下屬

26、 b. 自下而上的權(quán)力運行的目的是控制上級 c. 橫向權(quán)力運行的目的是控制處在左右的同級成員或部門 3. 組織授權(quán) 組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對地方的授權(quán) 內(nèi)部授權(quán)指上級把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。 二.組織沖突與協(xié)調(diào) 1.組織沖突 當(dāng)一個組織認(rèn)為其他組織的行為對自己組織構(gòu)成阻礙時，組織沖突便產(chǎn)生了。沖突主要有三種形式： （1） 目標(biāo)與顧客的沖突。 （2） 功能與領(lǐng)域的沖突 （3） 目標(biāo)的沖突 2.組織協(xié)調(diào) 組織協(xié)調(diào)是組織運作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。

27、（1） 水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。 （2） 垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。 （3） 組織合作模型 組織合作模型的 主要特征是實行小團體控制；發(fā)展具有高參與性的組織文化；競爭以時間為基礎(chǔ)，是效率的競爭；成立自我管理的團隊等。 組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費，增強組織成員俄團結(jié)。 三、個體行為與組織行為 1.X理論與Y理論（見孔茨管理學(xué)筆記不再重復(fù)） 2.公共行政人員行為 a.第一種是“成人發(fā)展模型”。 b.第二種是“文化行為模型”。 c.第三種是“政治行為模型”

28、 3.公共選擇理論與組織行為 主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個體是“人”，個體行為具有“經(jīng)濟人”的特征：其一，經(jīng)濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟人追求是的自身利益的最大化。 第四節(jié) 公共組織環(huán)境 一．公共組織的生態(tài)環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素 1.政治環(huán)境 2.經(jīng)濟環(huán)境 3.文化環(huán)境 4.技術(shù)環(huán)境 三、公共組織的變革與發(fā)展

29、 1.公共組織生命周期 公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個： （1） 產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。在這個階段，組織規(guī)模較小，組織機構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全 （2） 集體化階段。在這個階段，組織規(guī)模迅速擴大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標(biāo)方向 （3） 規(guī)范化階段。在這個階段，組織處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序 （4） 精細(xì)階段。在這個階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達(dá)到極限，管理者開始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進(jìn)一步西細(xì)化 2.組織變革過程 組織變革不是一個自我適應(yīng)的過程，而是一個有組織、有計劃的過程。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié)

30、： （1） 對危機的感知 （2） 變革方向的確定 （3） 變革 20世紀(jì)90年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù)“政府再造”論。 4. 組織變革趨勢 目前，關(guān)于組織變革趨勢的研究主要從三個方面展開。 一是著眼于經(jīng)濟時代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化。典型的理論：學(xué)習(xí)型組織理論 二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。如“無縫組織”論以及“網(wǎng)絡(luò)組織”論、“虛擬組織”論等。 三是著眼于組織功能的變化。諸如 “政府再造論” 第二章 政府改革與治理 第一節(jié) 治理理論 治理詞源含義:可以代指任何活動的協(xié)調(diào)方式；最為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；

31、作為善治的治理；作為社會控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。 一 治理理論的研究途徑 1.政府管理的途徑 這一理論將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，包括最小國家的治理，新公共管理和善治等用法。 新公共管理---以經(jīng)濟人為假設(shè)，強調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟問題 善治-------主要指合法，效率，負(fù)責(zé)，透明，開放，是規(guī)范權(quán)力的根本要求。 我國學(xué)者從政府管理的角度關(guān)注治理理論。，認(rèn)為治理是明確政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的角色，改革公共部門的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)利。 2.公民社會的途徑 在

32、這一途徑看來，治理是公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會部門自主追求公同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。自治的公民社會是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國家支配的公民團體或民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。 3.合作網(wǎng)絡(luò)的途徑 這一途徑試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。 一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會看作是治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動體系論。 另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要

33、觀點，承認(rèn)一個負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對有效治理的重要意義。 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： 1） 多中心的公共行動體系 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為,我們生活在一個相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個機構(gòu)擁有充足的資源和知識可以獨自解決所有的問題，在解決公共事物時，相互依存的行動者通過交換資源，共享知識，談判目標(biāo)采取有效地集體行動 2） 反思理性的復(fù)雜人-----行為假設(shè) 它認(rèn)為公共行動者再不確定的社會條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會的能力。 3） 合作互

34、惠的行動策略 在網(wǎng)絡(luò)治理中，每個行動者的行為都會對其他行動者的產(chǎn)生影響，所以行動者早考慮個人的行動策略時都會考慮其他行動者的選擇。相互依賴的公共行動者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動機和條件采取合作行動，以創(chuàng)造多贏博弈的機會。 4） 共同學(xué)習(xí)的政策過程 在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來，治理與統(tǒng)治的實質(zhì)一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價值的政策。各種主體通過對話和協(xié)商，交流信息，談判目標(biāo)，增進(jìn)合作，在改善互動關(guān)系的同時達(dá)成各方都可以接受的政策方案。 二、網(wǎng)絡(luò)治理的實踐類型 1.全球治理-----一般用來指為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全

35、球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財產(chǎn)等公共事物的合作管理。 全球治理的特點： 1） 治理的主體是世界范圍的公共行動者 2） 治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題 3） 治理的機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事物的制度安排 2.民族國家的治理 特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。通過轉(zhuǎn)變和讓渡職能，重新調(diào)整政府和社會，政府和市場的邊界，將多中心的制度安排導(dǎo)入了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中，使政府部門與非政府部門形成緊密的相互依賴關(guān)系。 合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式： 1） 政府間合作網(wǎng)絡(luò) 2） 服

36、務(wù)項目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò) 3） 公私合伙網(wǎng)絡(luò)a 財政補助 b特許經(jīng)營權(quán) c 公私合營企業(yè) 3.社區(qū)治理 社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 社區(qū)提供服務(wù)的方式主要有以下幾種： 1） 志愿服務(wù) 2） 通過非營利組織或者私營機構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源 3） 消費者控制 四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境 1.可治理的問題 并非任何社會問題都可以通過合作網(wǎng)絡(luò)來解決，在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效發(fā)揮作用。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。因此要想避免失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復(fù)雜問題，是在不完善的市場， 不完善的政府和不完善的網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行結(jié)合和選擇

37、。 2.合法性問題 主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認(rèn)同危機。公眾的這些認(rèn)知是造成二者緊張關(guān)系的直接原因。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機結(jié)合在一起，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴的社會環(huán)境去認(rèn)識和評判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關(guān)系。 3.有效性問題 治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。從需求來看，變動不居的治理環(huán)境和日益增多的社會團體產(chǎn)生了層出不窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò)提出不盡相同甚至是相互對立的政策主張，并強烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運行的因素是多樣的

38、，因此相對于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問題。 4.責(zé)任性問題 合作網(wǎng)路要想進(jìn)一步發(fā)展，就必須認(rèn)真構(gòu)建和完善責(zé)任機制，來增強網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個方面來強化： 第一， 加強行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神 第二， 完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利的實現(xiàn) 第三， 在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有特殊的責(zé)任定位 第二節(jié) 當(dāng)代西方政府改革 一、 當(dāng)代西方政府改革的浪潮 1. 西方各國政府改革的概況及特點 方克定將當(dāng)代西方政府改革實踐分為三種類型： 一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國

39、、加拿大澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行新公共管理改革 二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典實行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進(jìn)主義改革 三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭取行政合法性或強制性制度化的改革 2. 西方各國政府改革的背景和原因 首先，經(jīng)濟和政治因素在將改革提上議事日程中起決定性的作用 其次，經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個推動力 再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑 最后，傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運動興起的另一個動因 二、 當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施 1. 政府職能的優(yōu)化 2. 公共服

40、務(wù)的市場化和社會化 3. 分權(quán) 4. 引入現(xiàn)代化管理技術(shù) 5. 人力資源管理改革 6. 機構(gòu)的重組 三、 治理的新模式 對新公共管理的內(nèi)涵，人們做出了各種不同的界定 1.波立特認(rèn)為，新公共管理主要由20世紀(jì)發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，它強調(diào)商業(yè)管理的理論，方法、技術(shù)及模式在公共管理部門的應(yīng)用 。 2.新公共管理有時被當(dāng)作單一模式概念，有時則被當(dāng)作包含不同模式的類概念 各個學(xué)者對單一模式公共管理內(nèi)涵的分析，諸如奧斯本和蓋布勒 認(rèn)為這一模式包含（十大基本原側(cè)）P111，休斯和哈伯德 的理論分析P111-112 而英國學(xué)者費利耶 則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式

41、，只有各種不同類型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是： 1） 效率驅(qū)動模式 2） 小型化與分權(quán)模式 3） 追求卓越的模式 4） 公共服務(wù)取向模式 3.我國學(xué)者陳振明將新公共管理歸納為八個方面： 1）讓管理者進(jìn)行管理 2）衡量業(yè)績 3 ) 產(chǎn)出控制 4）顧客至上 5 ) 分散化 6 )引入競爭機制 7采用私人部門的管理方式 8 )改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系 四、 對當(dāng)代西方政府改革的評價 首先，人們批評新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向，認(rèn)為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)、

42、理論和方法，是經(jīng)濟學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴張 其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對市場價值和市場機制的崇拜，是一種新的市場神話，照搬私人部門的管理模式，實際是一種新泰勒主義 最后，人們還對新公共管理改革的各種具體（包括市場化、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評估、顧客至上等）措施提出批評。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)型期我國的行政體制改革 一、歷次機構(gòu)改革的簡要回顧 （看看即可） 二、歷次機構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗和教訓(xùn) 1.處理好機構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系 2.處理好實質(zhì)理性和工具理性的關(guān)系 3.處理好中英政府改革與地

43、方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關(guān)系 三、新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革的方案 四、地方政府改革的新趨勢 首先，這幾個試點城市的改革已由過去側(cè)重于機構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變 其次，這幾個試點城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度 再次，這幾個試點城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo) 最后，這幾個試點城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新 版本2 不好意思 沒排版 []公共管理學(xué)筆記tw" 導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野dp. 一 公共管理及其相關(guān)概念lgxF/ 1.公共管理與公共行政/-92

44、: 公共行政：政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并重點關(guān)注內(nèi)部定向，機構(gòu)和人員以及辦公室的管理。wq_ 公 共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù) 的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任f5 2.公共部門與公共物品p4 公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機構(gòu)

45、、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。SBv 　　yFk]_ 公共物品：是具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品；與公共物品相對應(yīng)的是私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。^*jd 3.公共管理與私人管理&A 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團體的活動，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：JFa] 一、公共管理與私人管

46、理的使命不同。}wjUIy 二、與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。yE" 三、與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責(zé)任。o%r#$ 四、就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。3qI=\y 4.治理與善治7h"U- 治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。o&gdX 善治是90年代后，世界銀行提出的口號，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。`)T" 二 公共管理學(xué)范式的興起M4 該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)vy<[l

47、 1.對傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評3> 無 論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì) 二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對 象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。5<`WaJ 2.公共管理范式的出現(xiàn)、63cr91 20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來，

48、幾乎同時出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的—政策途徑，簡稱“P途徑”另一種是商學(xué)院的---商業(yè)途徑簡稱“B途徑”。"sz B途徑強調(diào)將工具管理和經(jīng)濟學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。f;eF#p P途徑來自公共政策學(xué)院，它強調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。]{*xJ 經(jīng)過20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會在雪城大學(xué)召開，可以說是公

49、共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。5 3. 公共管理范式新在何處F 凱特爾認(rèn)為，公共管理運動所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個特征：}\c^$ 1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究NmU 2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域o?r: 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點aT 4）通過案例研究來發(fā)展知識8K 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗6 波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征：]@LG

50、@# 3）問題焦點甚于過程焦點x@$Xr* 4）強雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗知識kX 5）關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題H{2y 佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實際的概括或知識。: 雷尼 認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個重要的問題：s$< 第一，公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？J=19 第二，公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？u 第三，說公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？`r\F 林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場、等級和小集團，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動的邏輯和

51、博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。/ 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍| 1.對公共管理學(xué)的三種不同理解N a.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見于日常公共部門管理活動中，也來自于堅持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者fzat b.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項目設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應(yīng)用方法論方面的總的看法。h=?Eqs c.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。X\KR~$ 2.公共管理學(xué)的研究對象VQ

52、 公 共管理學(xué)是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué) 科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品。或者說，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。<> 　　Vi_L 3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征[p 第一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴大到其他政府機關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。%99w 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點8qhkJe 第三，公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)

53、部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠騢{ 第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計的其他主題，如公共物品，公共選擇等\`SIL< 第五，公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的(1F 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實踐模式。. 四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法q&N 1.研究途徑F\;BB 公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。Qg{ 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對政府制度、機構(gòu)、法規(guī)方面的研究,M 20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注

54、重對一般行政管理原則的探索和概括;a 三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗科學(xué)的研究方法|PH9 五六十年代以后廣泛的運用運籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計算機的功能方法及手段。eb{Qhv 20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟學(xué)”WN_ 80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。

55、 b.國家或政府的公共管理活動是隨社會經(jīng)濟的發(fā)展而變化的*)@Tn[ c.19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會。這一時期政府的組織機構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動加強，政府增長，公共管理活動的范圍擴大，同時，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴張的趨勢，形成了行政國家。m+eyx9 2.市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐dI>g){ a.在市場經(jīng)濟不同時期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。jDB`^ b.由于經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國家的政府公共管理模式也是不同的。Yt= 3.轉(zhuǎn)型期我國公共

56、管理的實踐hjoT （1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端v$\s a.政企不分，政資不分v7er b.機構(gòu)臃腫，效率低下 Bu;; c.權(quán)力過于集中v343h d.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱/ （2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)_Zu 首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的(Z=LY 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應(yīng)的新政府管理體制H{?WJ 最后，市場經(jīng)濟條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。g|2 （3）入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) E?

57、*lb 一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進(jìn)程VF 二入時對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求yR-R4] 三是入世對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求vMj （4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新*;l 溫家寶對今后一段時期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明：a{,w/ 第二，加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢在必行。nW5QU 第三，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。VCM 第四，推進(jìn)政府運行機制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，j 第五，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè)r\ 第六，實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。

58、qJWg~ 第一章公共組織理論Al 第一節(jié)公共組織概述\ 一 組織與公共組織的概念n

59、} 11.支持硬件 12.技術(shù)和信息4;g 三 公共組織的類型"8[mM 1.按財務(wù)-會計標(biāo)準(zhǔn)分類P 可分為六種：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會9u:/9c 2.按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類E?, （1）強制型公共組織。主要指政府部門。強制型公共組織的主要特點之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事物實行強制性管理。| （2）半強制性公共組織。在市場經(jīng)濟條件下，政府管理是“有限管理”即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實施管理。^ （3）非強制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類公共組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性

60、，其中多數(shù)是非盈利性組織。b\XQT 3.按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類KSqyy （1）古典模型f}ms 古典模型的特點：evtzQj 1）組織具有四個基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域iZqQo| 2）對于每個組織而言，上述四個基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位PWzS 3）行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動；%1Fw 4）行政上級僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍；_4bm 5）行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多數(shù)成員機構(gòu)aLL 6）垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格區(qū)分R （2）官僚模型!\?C" 官僚模型的特點

61、：mXceu5 1）基于職能專業(yè)化的勞動分工；FLYod: 2）有明確的職權(quán)等級制；$#mh 3）有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度；p 4）有處理工作的程序系統(tǒng)P\z* 5）人與人之間關(guān)系的非人格化Df 6）雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)mwN\ （3）第三部門行政模型fH() 第三部門行政模型的特點：G 1）公共事物往往由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中zUp$Zx 2）在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時再也用不上自己的等級權(quán)力@FA)V 3）政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理

62、商，除非損害了該項目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同c$C}2 4）行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動來實現(xiàn)目標(biāo)。[xx0 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu)Yj, 一 管理層次和管理幅度9P 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重] 管理幅度：指一名上級管理者能有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。} 7 JY5i 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小

63、，管理層次越少，管理幅度越大。C= |i2 尖 形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán) 格、影響力強。其優(yōu)點是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動，但因?qū)哟味啵畔鬟f途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴(yán) 格控制，在一定程度上阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。|i 　 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自

64、主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過由于上級對下級控制不強，相對較松散，集體行動難度大。F$ 　: 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式Y(jié)d=! 1.直線結(jié)構(gòu)7Z 直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個人或組織只有一個直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。E_OL 2.職能結(jié)構(gòu)P0E* 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。wL 3.直線-職能結(jié)構(gòu)6 直線-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。j/G| 這種結(jié)

65、構(gòu)加強了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時，每個下級部門在只有一個明確上級領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。W3R 4.矩陣結(jié)構(gòu)J#P, 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。&w_ 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。/V-)W 旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機構(gòu)，來解決特定問題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任

66、務(wù)時并不與自己的本職工作完全脫離。B2G 三 我國政府組織的結(jié)構(gòu)h 1.縱向結(jié)構(gòu)% "I$ 也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。h^ 我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。;.q(#^ 中央即指中央人民政府一級，地方政府分為三種類型：[rz5Z （1）兩級制j （2）三級制HB1GB （3）四級制hU1sd0 2.橫向結(jié)構(gòu)B 又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。^Mf 行政組織的活動的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進(jìn)行分部，主要有（