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1、第一章緒論：公共管理（學(xué)）的視野 公共管理學(xué)可以一般地定義為對公共組織尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律的研究，或定義為對公共組織如何有效地提供公共物品的研究。 它是由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的進(jìn)一步擴(kuò)展而成的，其主要部分仍然是對政府管理活動的研究。 第一節(jié)公共管理及其相關(guān)概念 一、公共管理與公共行政的概念 從詞典的解釋以及詞源看，行政是為……服務(wù)，而管理則是控制或獲得結(jié)果。 行政本質(zhì)上包含著遵從指示和服務(wù)的含義；而管理首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個人責(zé)任。 公共行政是指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）

2、所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并以內(nèi)部定向關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。 公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任。 二、公共管理與私人管理的區(qū)別 第一，公共管理與私人管理的使命不同。 公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益，而私人管理以營利為目的。公共管理的服務(wù)導(dǎo)向來自這樣一種需要，即行政官僚要幫助由選舉產(chǎn)生的政治家反映公眾對政府服務(wù)所提出的愿望與要求；私人管理以利潤為導(dǎo)向，是因為私人部門或組織最終要依靠獲利而生存。這是人們經(jīng)常強(qiáng)

3、調(diào)的兩種管理的區(qū)別。 第二，與私人管理相比，公共管理的效率意識不強(qiáng)。 因為政府部門的資金大部分來自財政撥款，政府官員不必為利潤擔(dān)憂，他們并沒有太多的削減開支和有效運(yùn)作的誘因；商業(yè)組織以有效的運(yùn)作為動機(jī)，因為，它們必須在市場中靠競爭獲得生存與發(fā)展的機(jī)會。政府提供的是公共物品，而商業(yè)組織提供的是私人物品。因為公共物品的特征，使得政府活動難以具有高效率。 第三，與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。 在私人組織中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的，而在政府中，諸如運(yùn)作的規(guī)模和復(fù)雜性，對官僚機(jī)構(gòu)加以政治控制的要求，對一致性和協(xié)調(diào)的尋求等一類的因素導(dǎo)致了責(zé)任機(jī)制的擴(kuò)散，這種擴(kuò)散加深并復(fù)雜

4、化了公共決策的過程。 第四，就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事 管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。 第五，與私人部門的管理不同，公共管理包括廣泛而復(fù)雜的政府活動，而且公共管理的運(yùn) 作是在政治環(huán)境中進(jìn)行的，因而，它具有明顯的政治性或公共性的特征。 三、公共物品概念 公共物品是指非競爭性的和排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減 少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。 由此可見，公共物品是指具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的 物品。 第二節(jié)公共

5、管理學(xué)范式的興起 一、對傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評 二、公共管理范式的出現(xiàn) 三、公共管理范式“新”在何處 公共管理的特征 （1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究 （2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 （3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點 （4）通過案例研究來發(fā)展知識 （5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗 第三節(jié)什么是公共管理學(xué) 一、對作為一個學(xué)科的公共管理的三種不同理解 一是將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)。 二是把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個分支學(xué)科。 三是將公共管理學(xué)看做一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的新途徑、新范式或新的 學(xué)科框架。 二、公共管理學(xué)

6、的研究對象 公共管理學(xué)是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。 三、公共管理學(xué)的學(xué)科特征 公共管理學(xué)的特質(zhì)及其與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 第一，就研究對象和范圍來說，公共管理學(xué)并不像傳統(tǒng)的公共行政學(xué)那樣，將自己主要局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究上，而是把研究對象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點。傳統(tǒng)行政學(xué)主要建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上，尤其是將官僚體制理論

7、和政治—行政二分法作為其理論基礎(chǔ)；公共管理學(xué)的研究者來自廣泛不同的學(xué)科，他們充分吸收了當(dāng)代各門科學(xué)的理論和方法，特別是更多地依賴于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，并日益與工商管理學(xué)相融合。因此，它的基礎(chǔ)更扎實，并具有更廣泛的學(xué)科知識框架。 第三，公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保芍匾暀C(jī)構(gòu)、過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果與績效的研究。 第四，公共管理也涉及大量的公共行政學(xué)沒有涉及的其他主題。 第五，公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法，這就有別于傳統(tǒng)公共行政學(xué)過多地局限于規(guī)范研究。 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共

8、部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上，是從這種實踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為知道這種實踐的模式。因此，與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具現(xiàn)實性。 四、公共管理學(xué)的研究途徑和方法 1. 研究途徑 2. 研究方法 公共管理學(xué)的基本研究方法：系統(tǒng)分析；比較分析；實驗分析；案例分析。 第四節(jié)市場經(jīng)濟(jì)與公共管理 一、公共管理的起源與演變 二、市場經(jīng)濟(jì)國家的政府管理實踐 首先，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。 （1）20世紀(jì)30年代以前，各主要的西方市場經(jīng)濟(jì)國家都奉行自由經(jīng)濟(jì)政策，奉行三個基本原則：1. 私有財產(chǎn)神圣不可侵犯原則；2. 契約原則；

9、3. 自我負(fù)責(zé)原則。 （2）1929——1933年西方資本主義世界爆發(fā)有史以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)在客觀上促使凱恩斯主義的興起。凱恩斯主張放棄自由放任注意，實行對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過財政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。 （3）20世紀(jì)70年代以后西方市場經(jīng)濟(jì)國家出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長、通貨膨脹、財政赤字、高失業(yè)率為特征的“滯漲”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮由此興起。他們主張限制甚至取消政府的干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的租用。 當(dāng)代西方政府管理改革聲勢浩大，基本上圍繞三條主線進(jìn)行：一是調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，做到管少管好；二是利用市場和社會力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府財

10、力和服務(wù)能力的不足；三是改革政府部門內(nèi)部的管理機(jī)制，提高公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。 其次，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟(jì)國家的政府公共管理的模式（即政府干預(yù)模式）也是不同的。 （1）英美的市場主導(dǎo)模式。這種模式主要靠市場調(diào)節(jié)，政府的干預(yù)或調(diào)控被限制在一定的范圍之內(nèi)，具有較濃厚的自由經(jīng)濟(jì)色彩。 （2）歐洲或萊茵模式。這種模式的特點是政府宏觀調(diào)控的力度較大，國有經(jīng)濟(jì)的成分也比較大，有明顯的混合經(jīng)濟(jì)色彩。德、法和北歐國家都屬于這種模式。 （3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。這些地區(qū)所采取的是政府引導(dǎo)市場模式，即采取“親”市場戰(zhàn)略——政府的干預(yù)遵循“充分的市場，必要的

11、政府”原則。 三、21世紀(jì)我國公共管理面臨的挑戰(zhàn) 1. 市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) 計劃經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的主要弊端是：（1）政企不分，政資部分。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。（3）權(quán)力過于集中。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。 建立成熟完善的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是中國長期以來的一直努力的方向?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵必須容納市場與政府的雙重作用，實際上是要在市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控之間取得一種合適的平衡。政府要扮演好自己作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，公共物品的提供者，外在效應(yīng)的消除者，收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)者以及市場秩序的維護(hù)者的重要角色，并不斷改革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的需要。 轉(zhuǎn)軌時期政府的公共

12、管理實踐面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 首先，由于轉(zhuǎn)軌國家的市場體制并不是自發(fā)形成與演化的，而是靠政府自身的力量建立起來的，因而政府管理所面臨的挑戰(zhàn)首先來自建立與完善市場體制方面。 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，推進(jìn)行政—政治體制改革，必須建立起一個與市場體制相適應(yīng)、靈活、高效、精簡、協(xié)調(diào)的新政府管理體制；必須切實轉(zhuǎn)變政府的職能，由微觀、直接的干預(yù)過度到宏觀、間接的調(diào)控。在轉(zhuǎn)軌時期尤其需要確定好政府干預(yù)的范圍。 再次，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的國家公務(wù)員隊伍。在轉(zhuǎn)軌時期，我國各級政府的一個艱巨任務(wù)正是要推

13、進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，加快國家公務(wù)員制度建設(shè)。 2. “入世”對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) （1）“入世”對政府管理方式的沖擊。傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進(jìn)程。市場經(jīng)濟(jì)要求有限的、服務(wù)型的政府，WTO規(guī)則也排斥政府權(quán)力進(jìn)入市場，以確保市場主體的公平競爭。 （2）“入世”對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求。一些地方政府淡薄的法律規(guī)則意識和地方利益至上行為將阻礙WTO規(guī)則的有效執(zhí)行。 （3）“入世”對公務(wù)員素質(zhì)和能力提出了更高的要求。 總之，市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和加入WTO既給我國政府管理的體制、過程和方式帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也為我國政府管理體制、過程和方式的改革和發(fā)展帶來了極好的機(jī)遇。我們必須抓

14、住機(jī)遇，迎來挑戰(zhàn)，形成與成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制、WTO的法律框架以及我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化公共行政體制以及新的政府管理模式。 第二章公共組織理論 第一節(jié)公共組織概述 一、公共組織的定義 組織是指一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。在組織的若干特征中，組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。 廣義的公共組織就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門組織。 狹義的

15、公共組織指的就是國家機(jī)關(guān)組織。 二、公共組織的構(gòu)成要素 1. 組織人員 任何組織都是以人為核心的，組織首先不是物質(zhì)關(guān)系的體現(xiàn)，而是人際關(guān)系的體現(xiàn)。 2. 組織目標(biāo) 組織都是為了實現(xiàn)某一目標(biāo)而建立起來的，它決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向。公共組織的目標(biāo)是實施對公共事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。 3. 職能范圍 圍繞組織目標(biāo)，組織必須對其職能范圍進(jìn)行界定，明確組織的工作任務(wù)與活動范圍。 4. 機(jī)構(gòu)設(shè)置 5. 職位設(shè)置 6. 權(quán)力與職權(quán) 權(quán)力指影響他人的能力，職權(quán)是指被組織正式承認(rèn)的權(quán)利。 7. 權(quán)責(zé)劃分 權(quán)責(zé)劃分指公共組織中各個部門、層次、成員之間若干叢書、并列

16、等相互關(guān)系的確認(rèn)。權(quán)責(zé)劃分是保證組織角色明晰化的基本手段 8.規(guī)章制度 9. 團(tuán)體意識 團(tuán)體意識是形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。 10. 組織設(shè)計 組織設(shè)計主要指組織結(jié)構(gòu)的分化和整合及最終目標(biāo)的修正。 11. 支持硬件 12. 技術(shù)和信息 公共組織構(gòu)成因素中的技術(shù)不僅指組織活動過程中所采用的科學(xué)技術(shù)，也包括組織策劃原則、方式在內(nèi)的“政治技術(shù)”。 三、公共組織的類型 1. 財務(wù)—會計標(biāo)準(zhǔn)分類 2. 公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類 （1）強(qiáng)制型公共組織 （2）半強(qiáng)制型公共組織 （3）非強(qiáng)制型公共組織 3. 權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類 （1）古典模型 特點：1）組織具有四個基礎(chǔ)：目

17、標(biāo)，過程，顧客，領(lǐng)域。 2）對于每個組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 3）行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)最終目標(biāo)的活動。 4）任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的的直接下屬，即存在“控制范圍”； 5）行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機(jī)構(gòu)； 6）垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。 （2）官僚模型 官僚模型組織的基礎(chǔ)是理性—合法權(quán)威。 組織不是靠服從個體而是靠非人格化的規(guī)則來管理的，理性意味著效率。 特點：1）基于職能專業(yè)化的勞動分工；2）有明確的職

18、權(quán)等機(jī)制；3）有與任職者和職責(zé)相 關(guān)的規(guī)章制度；4）有處理工作的程序系統(tǒng)；5）人與人之間關(guān)系的非人格化； 6）雇 員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。 （3）第三部門行政模型 特點：1）公共事務(wù)往往由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理；2）在很多方面政府成為“代理人”政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成；3）政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商；4）行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動來實現(xiàn)目標(biāo)。 第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu) 一、管理層次和管理幅度 管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。 公共組織具有三個層次，即高層、中層、

19、基層。高層側(cè)重于決策，基層側(cè)重于執(zhí)行，中層 起承上啟下的作用。 管理幅度是指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。 管理層次越多，管理幅度越??；管理層次越少，管理幅度越大。 管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，被稱為尖形結(jié)構(gòu)，尖形結(jié)構(gòu)中的管理層次分明，上級 對下級控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。優(yōu)點是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。缺點是信息傳遞 途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴(yán)格控制，在一 定程度上妨礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，被稱為扁形結(jié)構(gòu)。扁形結(jié)構(gòu)管理層次少

20、，信息傳遞迅 速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較 靈活。缺點是上級對下級的控制不強(qiáng)，結(jié)構(gòu)組織相對比較松散，集體行動難度較大。 二、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 1. 直線結(jié)構(gòu) 直線結(jié)構(gòu)的特點的單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中的每一層級的個 人或組織只有一個直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令和服從關(guān)系。 直線結(jié)構(gòu)具有信息傳遞途徑單一、傳遞速度快的優(yōu)點。缺點是基層自主性小， 且由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。 直線結(jié)構(gòu)主要為規(guī)模不大，工作較為簡單的公共組織所采用。 2.職能結(jié)構(gòu) 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部

21、門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。 在職能結(jié)構(gòu)中，每個上級部門并沒有單一服從自己的下級部門，同樣，每個下級部門也不只 服從一個上級部門。 職能結(jié)構(gòu)依靠水平分工領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)點是拓展了各層管理事務(wù)的范圍，適宜于相對較復(fù)雜的管理 工作。缺點下級部門由于多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)政出多門的情況，而領(lǐng)導(dǎo)部門如果相互缺乏協(xié) 調(diào)，反倒會造成執(zhí)行混亂的局面。 3.直線—職能結(jié)構(gòu) 直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各級部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 直線—職能機(jī)構(gòu)行使加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)點是有助于克服政出多門的問

22、題，每個下級部門在只有一個明確上級領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)上級部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。缺點是垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜。 4. 矩陣結(jié)構(gòu) 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。 矩陣結(jié)構(gòu)及保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。與前述三種結(jié)構(gòu)形式相比，矩陣組織更加靈活，適應(yīng)能力也更強(qiáng)，因此也稱為適應(yīng)性組織。 三、我國政府組織的結(jié)構(gòu) 1. 縱向結(jié)構(gòu) 縱向結(jié)構(gòu)也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。 宏觀上的縱

23、向結(jié)構(gòu)是指各級行政組織間的層級關(guān)系，我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。 微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。 2.橫向結(jié)構(gòu) 橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中的各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。 我國行政管理部門按職能大體可分為業(yè)務(wù)部門和輔助部門。 但是行政組織活動的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式劃分和設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進(jìn)行分部。主要有：按地區(qū)劃分、按服務(wù)對象劃分、按行業(yè)與產(chǎn)品類型劃分。 四、行政組織體制的基本類型 根據(jù)行政組織

24、中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員制；根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級制和職能制；根據(jù)行政權(quán)力的使用特點可分為集權(quán)制和分權(quán)制；根據(jù)行政組織中同一層級各部門所受的指揮與控制可分為完整制和分離制。 1. 首長制與委員制 首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。首長制的優(yōu)點是：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，可減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點是：由于行政決策大全由首長一人獨攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。而且首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的

25、周密考察與恰當(dāng)處理。 委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。委員制的優(yōu)點是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點是：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 首長制適于執(zhí)行與指導(dǎo)事務(wù)，委員制適于政策尋求與決定的事物。 2. 層級制與職能制 層級制又稱分級制，是指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 層級制的優(yōu)點是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射

26、開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點是：上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性??；各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。 職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 職能制的優(yōu)點是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。缺點是分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 我國的行政組織實行層級制和職能制相結(jié)合的雙重體制。 3. 集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級

27、機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 集權(quán)制的優(yōu)點是：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行的一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。缺點是：層級節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，即使處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個人也容易導(dǎo)致獨裁和長官意志。 分權(quán)制是指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大的裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 分權(quán)制的優(yōu)點是：各級行政組織可以因地制宜地發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化；各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性；還可以防止上級組織和個人的獨斷專行。缺點是：權(quán)力過于分散，

28、上級組織的目標(biāo)、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制拍；下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 4. 完整制與分離制 完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬指，是指行政組織中同一層級的各個機(jī)關(guān)受一個機(jī)關(guān)或一位行政首長制會、監(jiān)督的組織體制。 完整制的優(yōu)點是：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。缺點是：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機(jī)關(guān)，受兩個以上的機(jī)關(guān)或行政首長的智慧、監(jiān)督的

29、組織體制。分離制的優(yōu)點是：行政機(jī)關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點是：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。 第三節(jié)公共組織的過程和行為 一、組織權(quán)力及其運(yùn)作 1. 權(quán)力的來源 權(quán)力是一個組織中的個人或部門影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力。組織中的權(quán)力具有結(jié)構(gòu)性特征，僅存在于兩個或多個部門與個人之間，反映著縱向或橫向的組織關(guān)系，它從屬于職位而不是個人。 權(quán)力的來源可分為縱向權(quán)力來源與橫向權(quán)力來源。 對于組織高層管理者而言，權(quán)力來源主要有四個方面：（1）正式的職位；（2）所

30、控制的資源；（3）對決策前提和信息的控制；（4）居于組織中心位置。 中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源主要取決于組織設(shè)計時對他們的定位。影響中層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主要因素是具體任務(wù)和組織網(wǎng)絡(luò)的相互作用。 低層成員所處職位基本屬于初低級職位，但常常表現(xiàn)出擁有相當(dāng)大的權(quán)力，并有能力向上施加影響。底層成員的權(quán)力來源可分為兩大類，一類與個人資源有關(guān)，一類與職位資源有關(guān)。 2. 權(quán)力的運(yùn)行 組織中的權(quán)力的運(yùn)行不是單純自上而下的，個人的權(quán)力可以流向任何方向，因此，可以將權(quán)力劃分為自上而下的權(quán)力、自下而上的權(quán)力和橫向權(quán)力。 自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬。自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級。 橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控

31、制處在左右的同級成員或部門。 3. 組織授權(quán) 組織授權(quán)包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)。內(nèi)部授權(quán)指上級把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。 授權(quán)有利于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動性和適應(yīng)性，增進(jìn)組織活力。 二、組織沖突與協(xié)調(diào) 1. 組織沖突 最常見的組織沖突主要有三種形式：（1）目標(biāo)與顧客的沖突。（2）功能與領(lǐng)域的沖突。 （3）目標(biāo)間的沖突 2. 組織協(xié)調(diào) 組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)兩類。 （1）水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。主要的方式一是利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領(lǐng)域，成

32、立諸如機(jī)構(gòu)間委員會這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)；三是根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動；四是建立一定的決策程序，使利益相關(guān)者在都有機(jī)會對其中任何組織的提議進(jìn)行審議。 （2）垂直協(xié)調(diào)。它依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。 3. 組織合作模型 組織合作模型的主要特征是實行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化；競爭以時間為基礎(chǔ)，是效率的競爭；成立自我管理團(tuán)隊等。 組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費，增強(qiáng)組織成員的團(tuán)結(jié)，避免因激烈沖突引起的對照組問題判斷力的減退，消除不主動承擔(dān)責(zé)任反而積極尋找替罪羊的失敗者效應(yīng)，增進(jìn)組織間協(xié)調(diào)，

33、提高組織的創(chuàng)新能力和適應(yīng)性。 三、個體行為與組織行為 1. X理論與Y理論 2. 公共行政人員行為 3. 公共選擇理論與組織行為 第四節(jié)公共組織環(huán)境 公共組織環(huán)境是公共組織組織身外所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 一、公共組織的生態(tài)環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個方面：微觀環(huán)境、中介環(huán)境和宏觀環(huán)境。 按照現(xiàn)代組織理論，組織環(huán)境可以分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。 二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素 1. 政治環(huán)境 政治環(huán)境直接對公共組織產(chǎn)生影響，對公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。政治環(huán)境的基本因素主要包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府

34、機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策等方面。 政治環(huán)境對公共組織的影響主要表現(xiàn)在以下方面：第一，政治體制確定了公共組織在社會政治生活中的地位和作用；第二，政治權(quán)力劃分賦予了公共組織或多或少的影響力和約束性；第三，國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類公共組織的活動范圍；第四，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權(quán)力；第五，政黨制度使部分公共組織能夠以強(qiáng)有力的集體行動參與公共決策；第六，公共政策是組織政治活動的結(jié)構(gòu)，也是公共組織施加影響的工具。 2. 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共組織動機(jī)和行為有著重要的決定作用。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本要素主要包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面。 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共組織的

35、影響表現(xiàn)在以下方面：第一，經(jīng)濟(jì)體制決定公共組織的行為方式。第二，經(jīng)濟(jì)利益決定公共組織目標(biāo)。第三，經(jīng)濟(jì)實力為公共組織提供了權(quán)力來源。第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響著公共組織的發(fā)展。 3.文化環(huán)境 文化環(huán)境的基本要素主要包括：認(rèn)知、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等。 文化環(huán)境對公共組織的影響主要表現(xiàn)在以下方面：第一，認(rèn)知水平?jīng)Q定了公共組織對公共問題的確定和處理問題的方式；第二，價值左右著公共組織對待社會事務(wù)的態(tài)度；第三，意識形態(tài)使公共組織的政治、經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)更加鮮明；第四，行為規(guī)范決定了公共組織如何與其他組織以合法合理的方式進(jìn)行溝通交流；第五，道德傳統(tǒng)使公共組織能夠不依靠國家強(qiáng)制力而自愿扮演特定社會

36、角色，發(fā)揮角色功能。 4.技術(shù)環(huán)境 技術(shù)環(huán)境的基本要素是經(jīng)驗技術(shù)、實體技術(shù)和知識技術(shù)。 信息技術(shù)環(huán)境對公共組織的影響主要表現(xiàn)在：第一，信息技術(shù)的應(yīng)用使組織結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn)“去中心化”的趨向。第二，計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使公共組織管理方式發(fā)生了變化。第三，信息技術(shù)以及其他新技術(shù)的運(yùn)用，改變了組織運(yùn)作的物質(zhì)依靠條件。第四，技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動力使組織內(nèi)部分化出了專門進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的新部門。 三、公共組織的變革與發(fā)展 公共組織是一個不斷與其環(huán)境發(fā)生作用的開放系統(tǒng)。這是因為： 一、開放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機(jī)制。二、開放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。 1. 公共

37、組織生命周期 公共組織在與環(huán)境的相互作用中完成其生命周期、生命周期的發(fā)展階段主要有四個： （1）產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。（2）集體化階段（3）規(guī)范化階段（4）精細(xì)階段 2. 組織變革過程 公共組織至少應(yīng)實現(xiàn)如下幾個目標(biāo)：一是提高組織適應(yīng)環(huán)境的能力。二是提高公共組織的工作績效。三是使公共組織承擔(dān)更多的公共責(zé)任，或更好地完成公共事務(wù)管理的任務(wù)。 組織變革的過程主要包括以下環(huán)節(jié)：（1）對危機(jī)的感知（2）變革方向的確定（3）變革，即變革方案的實施（4）監(jiān)督調(diào)整 政府再造是指對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵、責(zé)任機(jī)制

38、、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程。簡單地說，政府再造就是用企業(yè)化體制來取代官僚制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。 政府再造要分別從目標(biāo)、激勵、責(zé)任、權(quán)力、文化等五個方面入手。 3. 組織變革趨勢 什么樣的組織是組織變革所追求的目標(biāo)？ 一是著眼于知識經(jīng)濟(jì)時代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化。 典型的理論如“學(xué)習(xí)型組織”論。它強(qiáng)調(diào)的是組織管理者如何提高自己的學(xué)習(xí)能力，并促使每個組織成員都能主動參與到組織問題的識別與解決過程中來。 二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。 如“無縫隙組織”論以及“網(wǎng)絡(luò)組織”論、“虛擬組織”論等。 無縫隙組織具有以下特

39、點：第一，在工作中不存在條塊分割，沒有推諉扯皮，組織任務(wù)主要由具有多種技能的團(tuán)隊完成。第二，組織成員的角色明確性與清晰度低，沒有嚴(yán)格的內(nèi)部分工。第三，提供非標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品或服務(wù)，具有高度的顧客導(dǎo)向性。第四，有較高的時間敏感度，注重結(jié)果和反饋，對工作的評價建立在顧客滿意的基礎(chǔ)上。 三是著眼于組織功能的變化。 “政府再造”論包括十條標(biāo)準(zhǔn)：1. 起催化作用的政府。 2. 社區(qū)擁有的政府 3. 競爭型的政府。 4. 有使命感的政府。 5. 結(jié)果導(dǎo)向型政府。 6. 顧客驅(qū)使的政府。 7. 企業(yè)化政府 8. 預(yù)知型政府。 9. 分權(quán)的政府。 10. 市場導(dǎo)向型政府。

40、 第三章政府改革與治理 第一節(jié)治理理論 一、治理理論的實踐基礎(chǔ) 二、治理理論的研究途徑 1 政府管理的途徑 這一途徑將致力等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。 胡德將新公共管理的主要內(nèi)容概括為：（1）即時的職業(yè)化管理。（2）明確的管理目標(biāo)和績效評估。（3）強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。（4）實行部門分權(quán)。（5）引入市場競爭機(jī)制。（6）強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格和方法。 世界銀行提出“善治”的口號，合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開放構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的根本要求。 2.

41、 公共社會的途徑 3. 合作網(wǎng)絡(luò)的途徑 治理就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。 治理與統(tǒng)治追求的目標(biāo)相通，都需要借助公共權(quán)力維持社會秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化；但二者在實現(xiàn)公共利益的過程上又具有明顯的區(qū)別。表現(xiàn)在：管理的主體不同，管理的客體不同，管理的機(jī)制不同，管理的手段不同和管理的重點不同。 在治理的諸多用法中，“只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征”。這些新特征突出地表現(xiàn)在： （1）多中心的公共行動體系。（2）反思理性的“復(fù)雜人

42、”。（3）合作互惠的行動策略。 （4）共同學(xué)習(xí)的政策過程。 三、網(wǎng)絡(luò)治理的實踐類型 1. 全球治理 全球治理是對國際合作網(wǎng)絡(luò)的管理。它具有以下特點：（1）治理的主體是世界范圍的公共行動者。（2）治理的客體是指正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題，可分為：生態(tài)環(huán)境問題；政治軍事問題；社會生活問題；國際經(jīng)濟(jì)問題。（3）治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事務(wù)的制度安排，包括一系列有關(guān)全球秩序的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、程序、組織和機(jī)構(gòu)。 2. 民族國家的治理 這里特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。 政府部門與各種參與公共

43、物品供給的非政府行動者形成了相互依存的合作關(guān)系，政府的任務(wù)在于借助合作網(wǎng)絡(luò)來“保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)”。這些合作網(wǎng)絡(luò)主要有三種表現(xiàn)形式： （1）政府間合作網(wǎng)絡(luò) （2）政府項目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò) 合同外包是構(gòu)建項目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的主要方式。 （3）公私合伙網(wǎng)絡(luò) 常見的方式有：財政補(bǔ)助；特許經(jīng)營權(quán)；公私合營企業(yè)。 3. 社區(qū)治理 社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 社區(qū)部門是相對自治的，是一種源自社區(qū)群體內(nèi)在合作需要而產(chǎn)生的以自助為基本特征的組織。它在提供公共服務(wù)方面有獨特的優(yōu)勢，表現(xiàn)在：一方面，各種社區(qū)組織更關(guān)心其服務(wù)對象，更強(qiáng)調(diào)自下而上的參與，更了解社區(qū)自身面臨的問題，在提供公共服務(wù)時也比政府

44、部門和市場機(jī)制更有彈性、更有效率、更有創(chuàng)意和更具關(guān)懷精神；另一方面，通過整合社區(qū)資源，社區(qū)組織能夠推動社區(qū)成員參與社區(qū)的發(fā)展計劃，參與解決社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，并使公共服務(wù)直接處于社區(qū)民眾的監(jiān)督和控制之下。 社區(qū)部門經(jīng)常通過以下幾種方式來提供公共服務(wù)，促成公民與政府進(jìn)行合作。一是志愿服務(wù)。二是利用各種非營利組織或私營機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。三是消費者控制。 四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境 1. 可治理問題 并非任何社會問題都可以通過合作網(wǎng)絡(luò)來解決，在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效地發(fā)揮作用。就算是可用合作網(wǎng)絡(luò)解決的問題，在具體實施時卻又可能面臨多種兩難選擇：一是合作與

45、競爭的矛盾。二是開放與封閉的矛盾。三是原則性與靈活性的矛盾。一般來講，合作網(wǎng)絡(luò)在解決城市復(fù)興、社會排斥、犯罪與社區(qū)安全、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等棘手問題上較有優(yōu)勢，這些問題具有以下特征：比較復(fù)雜，比較區(qū)域化、多樣化的公共需求。最后，在網(wǎng)絡(luò)管理的過程中，要使治理機(jī)制在合作與競爭、開放與封閉、原則性與靈活性之間保持動態(tài)的平衡和適當(dāng)?shù)膹埩?，可以用?quán)變的策略來解決管理中各種不斷浮現(xiàn)的問題和矛盾。 2.合法性問題 一方面，許多公眾認(rèn)為由政府部門和非政府部門聯(lián)合提供公共物品和服務(wù)是不合法的，提供公共物品是且只能是政府的職責(zé)。另一方面，由于許多公共物品由社區(qū)部門自行組織或有第三部門來提供，不再由政府部門來

46、供給，公眾減少了對政府的“忠誠投入”。 要想將政治系統(tǒng)的合法性合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機(jī)地結(jié)合在一塊，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴的社會環(huán)境去認(rèn)識和評判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系。 合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威從根本上來源于政治權(quán)威的認(rèn)同，是政治系統(tǒng)以法律或默認(rèn)的方式將公共權(quán)力賦予了其他行動主體，而且，合作網(wǎng)絡(luò)離不開政府的支持與參與。 3. 有效性問題 治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。 為了提高合作網(wǎng)絡(luò)的有效性。我們必須：（1）明確網(wǎng)絡(luò)的能力限度。（2）開發(fā)新的管理工具。（3）培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)的管理者。這種管理者應(yīng)該具備四種能力：一是應(yīng)對不確定環(huán)境的能力；二是處理社會關(guān)系、

47、營造合作氛圍的能力；三是制定和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)管理條例的能力；四是培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)共同價值與信念的能力。（4）相互尊重與理解。 4. 責(zé)任性問題 由于合作網(wǎng)絡(luò)建立在政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任的機(jī)制上，所以帶來了公私界限的模糊、責(zé)任認(rèn)定的困難，這為公共行動者互相推委、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了可能。 建構(gòu)和完善責(zé)任機(jī)制，以增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個方面來強(qiáng)化： 第一，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。第二，完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利的實現(xiàn)。第三，在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有著特殊的責(zé)任定位。 對于廣大發(fā)展中國家而言，增強(qiáng)責(zé)任機(jī)制首先意味著加強(qiáng)國家的制度化建設(shè)，增強(qiáng)政府的動員能力、穩(wěn)定能力

48、和制衡能力。只有這樣，發(fā)展中國家的政府才有能力承擔(dān)起公共責(zé)任，回應(yīng)社會的不同需求。 第二節(jié)當(dāng)代西方政府改革 一、當(dāng)代西方政府改革的浪潮 1. 西方各國政府改革的概況及特點 英國是新公共管理運(yùn)動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，開始了以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理改革。 美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的”。 1993年，克林頓上臺開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動”，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁剪政府雇員、放松管

49、制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。 這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻(xiàn)戈爾而所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會的報告，簡稱《戈爾報告》。該報告指出了政府改革的四項主要原則：（1）消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；（2）把顧客放在首位；（3）授權(quán)雇員以取得成果；（4）一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的政府。 新西蘭的公共管理部門管理改革有三個基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，并將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化。 2. 西方各國政府改革的背景和原因 首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程上起了決定的作用

50、。 其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個推動力。 再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。 最后，傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動興起的另一個動因。 二、當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施 1. 政府職能的優(yōu)化 2. 公共服務(wù)的市場化、社會化 （1）政府業(yè)務(wù)合同出租。（2）以私補(bǔ)公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系。（3）公共服務(wù)社會化。 3. 分權(quán) 4. 引入現(xiàn)代化管理技術(shù) 5. 人力資源管理改革 （1）放松管制、增強(qiáng)靈活性。（2）公共管理者的非職業(yè)化。（3）績效評估以及靈活

51、的付酬制度。 6. 機(jī)構(gòu)的重組 三、治理的新模式 在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是： 1. 效率驅(qū)動模式 2. 小型化與分權(quán)模式 3. 追求卓越模式 4. 公共服務(wù)取向模式 本書作者將新公共管理的內(nèi)容歸納為如下八個方面：（1）讓管理者進(jìn)行管理（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）；（2）衡量業(yè)績（明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估）；（3）產(chǎn)出控制（項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；（4）顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；（5）分散化（公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化）；（6）引入競爭機(jī)制；（7）采用私人部門的管理方式；（8）改變管理者與政治家、公眾

52、的關(guān)系。 這八個要點既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。 四、對當(dāng)代西方政府改革的評價 傳統(tǒng)的公共行政模式曾在公共管理中發(fā)揮過重要的作用，但是隨著西方世界由工業(yè)化社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的公共行政管理模式越來越不適應(yīng)，它的基本原則受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并在實踐中逐漸失效或過時。 首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式。 其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖。 再次，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不顯示的。 最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生了重大變化。

53、 與舊模式相比，新公共管理模式更具現(xiàn)代性和生命力。 然而，當(dāng)代西方政府改革的新公共管理取向及實現(xiàn)模式并不是完善的，它有著其內(nèi)在的缺陷或局限性。人們也提出了種種批評。 首先，人們批評新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向。 其次，人民批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向。 再次，人們還對“新公共管理”改革的各種具體措施提出批評。 第三節(jié)轉(zhuǎn)軌時期我國的行政體制改革 一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧 二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗和教訓(xùn) 我國政府改革存在的缺陷主要表現(xiàn)在： （1）政府改革的被動適應(yīng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主動的前瞻性。 （2）政府改革視角的褊狹。（3）缺乏對政府改革理論上的

54、反思。 （4）政府改革孤立于政治和社會系統(tǒng)。（5）效率主義改革典范的局限。 三、我國行政體制改革的新趨勢 1. 我國行政體制改革的基本方向 2. 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的5個重點：（1）深化國有資產(chǎn)管理體制改革派；（2）完善宏觀調(diào)控體系；（3）健全金融監(jiān)管體制；（4）繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革；（5）加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。 這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重心不再是機(jī)構(gòu)撤并，而是行政管理體制創(chuàng)新以及政府職能轉(zhuǎn)變。 3. 試點城市深化公共行政體制改革的方案 試點的主要內(nèi)容是：從行政組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的改革入手，創(chuàng)新行政管理體制，調(diào)整政府職能定位，實行決策與執(zhí)行相對

55、分離，完善組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，改進(jìn)公共服務(wù)和加強(qiáng)依法行政。 行政三分制的主要內(nèi)容：將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對分離的基礎(chǔ)上，三者相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)。 第四章政府間關(guān)系 第一節(jié)政府間關(guān)系研究概述 一、什么是政府間關(guān)系 1. 政府間關(guān)系的詞源 2. 國內(nèi)學(xué)者對政府間關(guān)系的理解 3. 政府間關(guān)系的定義 政府間關(guān)系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關(guān)系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府之間的關(guān)系。 二、國內(nèi)外政府間關(guān)系研究的進(jìn)展 1. 國外政府間

56、關(guān)系的研究現(xiàn)狀 2. 國內(nèi)政府間關(guān)系研究的成就與不足 三、政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑 政府間關(guān)系的研究途徑主要有三種：傳統(tǒng)的中央控制模式，地方自治模式和網(wǎng)絡(luò)模式， 網(wǎng)絡(luò)模式作為政府間關(guān)系的新型模式，其特征可從以下三個方面進(jìn)行理解： 1. 行動者的多樣性與等級制色彩的弱化 2. 相互依賴與分權(quán) 3. 策略活動與合作 第二節(jié)西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實 一、西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn) 早期的西方政府間關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系。 從整體上看，西方政府的中央和地方關(guān)系的歷史進(jìn)程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)走向集權(quán)，又由集權(quán)走向分權(quán)兩個起伏的階段。 二、西方政

57、府間關(guān)系的若干模式 1. 拉焦?fàn)柲Ｊ? 拉焦?fàn)柛鶕?jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為三種：一是政治性分權(quán)，二是行政性分權(quán)，三是行政權(quán)轉(zhuǎn)讓。 2. 賴特模式 賴特將美國各個時代的三級關(guān)系定為分離模式、下位包含模式、相互依存模式三種。 3. 羅斯構(gòu)想 著重于中央與地方的依存，認(rèn)為不是一個中央與一個地方的關(guān)系，而是復(fù)數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關(guān)系，而且地方上也有自律性。可以劃分為四種類型：相互依存，地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨立。 4. 松村岐夫模式 將不同時期日本的政府間關(guān)系模式概括為垂直式行政控制模式和相互依存模式。 5. 羅茨模式 將政府間的管理結(jié)構(gòu)分為官僚體

58、制、市場方法和網(wǎng)絡(luò)管理。 三、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn) 1. 政府間關(guān)系等級制色彩的弱化 西方國家政府間關(guān)系等級制的弱化主要體現(xiàn)在兩個方面，一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”，二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。 由于地方的碎片化，使地方政府在某些服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行競爭，才確保了服務(wù)水平在各個地區(qū)的改善，并且為具有不同偏好的公民提供了多樣化的選擇。地方政府的碎片化也使不同的服務(wù)由不同的政治管轄單位來提供，它們相互合作進(jìn)行互補(bǔ)，最大化地提高了服務(wù)供給的效率。 聯(lián)邦與市的合作和直接聯(lián)系已成為美國聯(lián)邦制的一大基本特點。 2. 中央與地方的分權(quán)傾向 美國自實行聯(lián)邦

59、制以來，政府間關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義、新聯(lián)邦主義與財政聯(lián)邦主義。20世紀(jì)80年代以來進(jìn)行的“還權(quán)于州與地方”的改革的核心內(nèi)容為：分享財政，分擔(dān)供給公共服務(wù)的任務(wù)，分享政策制定的權(quán)力。具體措施包括：以“整筆補(bǔ)助”代替“分類補(bǔ)助”，放松對州和地方政府的規(guī)制等。 英國的權(quán)力下放強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的分享而不是分割，強(qiáng)調(diào)地方的主要角色是治理而不是執(zhí)行或管理中央制定的政策，強(qiáng)調(diào)的是建立中央與地方的“伙伴關(guān)系”，而不是隸屬關(guān)系。 3. 地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍 地方政府之間已不僅僅是競爭者，它們在許多領(lǐng)域展開了廣泛的合作，成為西方各國地方政府間關(guān)系發(fā)展的一種主要趨勢。

60、 地方政府之間合作的最初動因是經(jīng)濟(jì)以及社會紐帶日益將它們緊密聯(lián)系在一起，使它們在許多方面成為利益共同體或者常常面臨共同的問題，必須彼此依賴對方的資源和協(xié)作才能實現(xiàn)各自的目標(biāo)。 地方政府之間建立地方政府協(xié)會或有關(guān)部門的協(xié)會，也是形成合作關(guān)系的一種途徑。 第三節(jié)中國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革 一、中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級控制模式 改革開放以前，我國實行高度中央集權(quán)的計劃體制，政府間關(guān)系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級控制模式。在這一模式下，政府間關(guān)系主要有三個顯著的特征： 第一，在政府間的結(jié)構(gòu)關(guān)系上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關(guān)系。 第二，在政府間的權(quán)力分配上，實行中央高度集

61、權(quán)。 第三，在政府間的橫向關(guān)系上，阻隔多而聯(lián)系少。 （1）缺乏合作的內(nèi)在動力與需求。（2）缺乏合作的物質(zhì)基礎(chǔ)。 二、中國政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪 1. 政府間關(guān)系等級制結(jié)構(gòu)的變化 改革開放以來，我國政府間關(guān)系的等級制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較大的變化，主要體現(xiàn)在兩個方面： （1）準(zhǔn)層級的壓縮 （2）城市尤其是中心城市的發(fā)展對等級制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響 我國為發(fā)揮中心城市的作用采取了兩項重大的改革措施：一是對若干中心城市實行計劃單列，并在此基礎(chǔ)上確立了副省級市；二是實行市管縣體制。 單列市及副省級城市的設(shè)置使政府間關(guān)系更具有靈活性，尤其使城市政府獲得了更大的自主權(quán)，促進(jìn)了中心城市

62、的快速發(fā)展。 市管縣體制起到了一定的積極意義：在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)與聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化；在地方行政體制的發(fā)展上，加強(qiáng)了省、市、縣之間的關(guān)系，使市、縣兩級政府的職能都能有所擴(kuò)展。 2. 地方分權(quán)改革 （1）中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放 伴隨著中央對地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放，中央管理經(jīng)濟(jì)的范圍和比重明顯縮小。其結(jié)果是：一方面使地方政府不僅成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的主宰，而且成為地方利益代表的主體；另一方面，由于政府與企業(yè)尚未完全分開，造成了地方政府間的惡性競爭。 （2）中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴(kuò)權(quán) 在干部人事方面，中央下放和擴(kuò)大地方的干部管理權(quán)限。 在行政

63、領(lǐng)導(dǎo)體制方面，由集體負(fù)責(zé)制改為首長負(fù)責(zé)制。 3. 橫向關(guān)系的擴(kuò)展 （1）地方政府橫向聯(lián)系的類型 一是省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。二是省區(qū)毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。 三是省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。四是城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。 （2）地方政府橫向聯(lián)系的經(jīng)典案例 （3）地方政府間橫向聯(lián)系對政府間關(guān)系的影響。 首先，地方政府間的橫向合作密切了地方之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從而增加了地方政府之間的相互依賴性。其次，地方政府間橫向合作的發(fā)展改變了中央與地方政府的博弈格局。 三、我國政府間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整 1. 我國政府間關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整的必然性 （1）信息技術(shù)的發(fā)展改變了政府的生存環(huán)境，要求政府壓縮層級，分散決策權(quán)力

64、。 （2）政治民主化的發(fā)展也必然要求地方適度分權(quán)。 （3）市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求以及政府事務(wù)的日漸交織也推動著政府間關(guān)系做出適應(yīng)性調(diào)整，推動政府間橫向合作的發(fā)展。 2. 我國政府間關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整的措施 （1）簡化政府組織間的層級結(jié)構(gòu) （2）地方的合理分權(quán) （3）加強(qiáng)橫向合作 3. 走向一種網(wǎng)絡(luò)模式的中國政府間關(guān)系 網(wǎng)絡(luò)模式的政府間關(guān)系以扁平化的組織結(jié)構(gòu)、政府間的分權(quán)與相互合作為特征，它正在成為中國政府間關(guān)系的未來走勢。 首先，在未來的發(fā)展中，政府間的組織結(jié)構(gòu)將不再以科層體系為基礎(chǔ)，而是建立在與信息社會相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)組織之上。 其次，政府間的關(guān)系將從單向依賴走向互相依賴。 最

65、后，地方政府間的合作關(guān)系會更加密切，合作的方式和領(lǐng)域都將向縱深發(fā)展。 第五章政府作用 第一節(jié)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色 一、國外學(xué)者關(guān)于政府作用問題的討論 二、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府行為模式 政府的作用或行為模式可以概括為以下五種角色： 1.公共物品的提供者 2. 宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者 3. 外在效應(yīng)的消除者 4.收入及財產(chǎn)的再分配者 5. 市場秩序的維護(hù)者 三、國家神話和市場烏托邦 在關(guān)于國家（政府）和市場各自的作用以及它們之間關(guān)系問題的認(rèn)識上，存在兩種誤區(qū)： 一種是片面夸大國家或政府的作用，這是一種關(guān)于國家作用的神話； 這種觀點基于這

66、樣一個假定，即國家或政府及其官員是大公無私、無所不能的。 另一種是片面夸大市場的作用，這是一種關(guān)于市場作用的烏托邦觀點。 這種觀點基于完善、充分競爭市場的假設(shè)之上。 實際上這兩種假定都是不能成立的。政府及其官員并不是代表公共利益的，它們也追求自身利益的最大化。政府也不是萬能的，同樣也會失敗，而且政府失敗比市場失敗更具毀滅性，政府的不恰當(dāng)干預(yù)不僅不能彌補(bǔ)市場缺陷或消除政府失靈，相反加劇了政府失靈。 造成政府失敗的主要原因是：所有的政府行為都不能免受自利動機(jī)的影響；在不受市場制約時由自利動機(jī)驅(qū)使的行為必然導(dǎo)致尋租及腐??；不當(dāng)?shù)母深A(yù)會瓦解市場；干預(yù)妨礙經(jīng)濟(jì)自由。 市場的缺陷及失靈主要變現(xiàn)在：市場機(jī)制不能解決宏觀經(jīng)濟(jì)總量的平衡和長期的經(jīng)濟(jì)增長問題，難以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；它不能適應(yīng)公共物品的有效生產(chǎn)以及外在效應(yīng)的消除，不能解決收入及財富的公平分配問題；市場機(jī)制無法防止壟斷，它本身容易受到破壞。 政府的干預(yù)有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其基本經(jīng)驗是：（1）政府不要急于干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而要盡量讓市場自行運(yùn)作，直到確實需要政府介入為止；（2）政府應(yīng)根據(jù)市場自行調(diào)整和平衡；（3）政府不應(yīng)靠主觀臆測而應(yīng)根據(jù)經(jīng)