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1、文章來源 畢業(yè)論文網(wǎng) 推進(jìn)基層民主自治，構(gòu)筑國家長治久安的制度平臺 文章來源 畢業(yè)論文網(wǎng) 我國政治體制改革的根本任務(wù)是實現(xiàn)民主化與法治化，建立憲政民主政體，促進(jìn)社會生產(chǎn)力發(fā)展，解決歷史上長期存在的治亂循環(huán)。在這項超大型的社會系統(tǒng)工程中，實現(xiàn)基層民主自治無疑是一個極為重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。 根據(jù)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，我國實行省、縣、鄉(xiāng)三級行政區(qū)劃體系，“（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（

2、三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。90年代普遍實行地改市、市管縣以后，在省與縣之間實際上增加了一個層級——地級市。但是，仍可把我國的地方政權(quán)視為三層結(jié)構(gòu)：上層是省、自治區(qū)、直轄市及特別行政區(qū)；中層是地級市（地、州、盟）與縣、自治縣、縣級市、旗等；基層是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及城市街道。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊和城鎮(zhèn)的居民區(qū)通稱為社區(qū)。本報告中的基層概念就是指縣級以下的政權(quán)組織和社區(qū)。我國的近13億人口分布在5萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道，居住在100多萬個城鄉(xiāng)社區(qū)之中。因此，如能通過政治體制改革和制度創(chuàng)新，在基層普遍實行民主自治，那就將為整個國家的民主化和長治久安提供堅實的政治基礎(chǔ)，而且也是對全人類的重大貢獻(xiàn)。 一、我國近代

3、以來基層政權(quán)的沿革 傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)是由上下兩個不同的部分組成的，上層是中央政府，即我們通常所謂的“皇權(quán)”，以及由此派生出來的自上而下的官制系統(tǒng)；下層是地方性的管制單位，由族長、鄉(xiāng)坤或地方名流掌握，即所謂的“紳權(quán)”。[1]這種治理結(jié)構(gòu)的基本特點是兩種情況的結(jié)合：文化、意識形態(tài)的統(tǒng)一與管轄區(qū)域?qū)嶋H治理權(quán)的“分離”。在基層社會，地方權(quán)威控制著地方區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，他們并不經(jīng)由官方授權(quán)，也不具有官方身份，而且很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系，這在事實上限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理。表面上，中央下達(dá)政令，有一個自上而下的正規(guī)渠道貫徹著國家的整體秩序，但在實際運(yùn)作中，經(jīng)過各級組織和人員的中介變通處理，帝國秩序并不能

4、真正觸及地方管轄的事務(wù)。在這種情況下，雙方都默認(rèn)并謹(jǐn)慎對待管制領(lǐng)域的邊界，除非在基層無法處理的事務(wù)上才上達(dá)官方。地方權(quán)威的“自主”管轄權(quán)沒有受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，它們各成一體。雖然正式官制制度并沒有承認(rèn)這種分治局面，但是，分治現(xiàn)象卻是普遍的事實。 上述“皇權(quán)”與“紳權(quán)”分治的情況到了近代逐漸發(fā)生變化，由于帝國主義列強(qiáng)的入侵，加之商業(yè)化、城市化、科舉制度改革和戰(zhàn)亂等因素的影響，造成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰落。于是大批鄉(xiāng)村士紳紛紛送子弟進(jìn)城，隨后自己也進(jìn)城居住和投資工商業(yè)。同時不斷出現(xiàn)的戰(zhàn)亂迫使國家增加農(nóng)業(yè)稅收，并因此引起中央政府和地方政府對基層組織及其資源供給的重視，使得基層治理逐漸被納入政府的考慮范圍。國家開始

5、嘗試通過一系列機(jī)構(gòu)設(shè)置和委任，變地方權(quán)威為國家在基層的政權(quán)分支，使地方權(quán)威成為服務(wù)于國家目標(biāo)——征稅、征兵、進(jìn)賦——的組織機(jī)構(gòu)。本世紀(jì)上半葉的各種基層政制改革，均是在這個大背景下展開的。如在縣以下建立“鄉(xiāng)官制”，“以本地士紳，襄辦本地之事”?！班l(xiāng)官”的治事范圍雖在地方，而任務(wù)則與“國官”（國家的正式官員）相當(dāng)。 邑中有大政疑獄，則聚而訟之，興養(yǎng)之教，興利除弊，有益國濟(jì)民生之事，則分而任之（《戊戌變法》）。[2] 民國以后，中央政府相繼頒布了《縣組織法》和《新縣制》，宣布實行地方自治。規(guī)定建立統(tǒng)一的政府治理體系，由縣政府集中編制；縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是法人團(tuán)體又是自治團(tuán)體；地方政權(quán)與其所轄區(qū)域內(nèi)民眾的關(guān)系與國家對國民的關(guān)系相同。新縣制給予縣較大建制，而給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)很小編制，并將后者列入縣財政預(yù)算，取消了它的財政獨立地位，其收入須經(jīng)縣政府核準(zhǔn)。由此，國家基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)合為一體，國家事和自治糾纏不清，國家財政和自治財政也混在一起。民國31年，政府將省級財政納入中央總預(yù)算，縣鄉(xiāng)定為地方自治財政。鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)框架才得以奠定。[3]