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1、對武警部隊境外反恐行動的幾點思考 2021 2021年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過了?中華人民共和國反恐怖主義法?〔以下簡稱?反恐法?〕，該法規(guī)定武警部隊可以出境執(zhí)行反恐怖主義行動。這一任務(wù)的賦予為新時期新階段武警部隊履行職能使命提供了更大的空間。 近年來，我國加強了對國內(nèi)“三股勢力〞的打擊力度，迫使其向境外轉(zhuǎn)移。但是，周邊國家對打擊恐怖主義的重視程度以及能力水平參差不齊，尤其是局部國家反恐能力低下，一些具有我國國籍的恐怖分子在與我國接鄰的國家邊境地區(qū)開設(shè)大量的“訓練營〞和“講習班〞，訓練恐怖分子并伺機返回我國境內(nèi)進行恐怖活動。這些“國外無力解決，國

2、內(nèi)亟需鏟除〞的國際恐怖組織對我國國家平安來說如鯁在喉、如芒在背。另外，我國設(shè)置在境外的使領(lǐng)館以及大型建設(shè)工程，有些處于政治環(huán)境復雜、矛盾問題突出的地區(qū)，對于這些地區(qū)來說，不適宜派出軍隊進行保護，所以必要時派出武警部隊出境參與反恐行動已經(jīng)成為大勢所趨。 一、關(guān)于武警部隊境外反恐行動的概念界定 武警部隊境外反恐行動，在?中國人民武裝警察部隊軍語?中沒有明確的解釋，顧名思義是指中國人民武裝警察部隊在境外執(zhí)行的反恐怖行動。這里有三點需要進一步明確。一是“境外〞的含義。?國家平安法?對“境外〞的概念規(guī)定為“中華人民共和國領(lǐng)域以外或者領(lǐng)域以內(nèi)中華人民共和國政府尚未實施行政管轄的地域。〞如臺灣地區(qū)，從地

3、理的自然界限來說是中國領(lǐng)土，但中華人民共和國政府還沒有對其實施管轄權(quán)，即稱境外?，F(xiàn)在屬中國領(lǐng)土的香港、澳門也應(yīng)屬于境外；二是“武警部隊反恐怖行動〞的含義。?中國人民武裝警察部隊軍語?的解釋是：“武警部隊防范和打擊恐怖主義的活動。是國家反恐怖行動的重要組成局部。主要擔負現(xiàn)場封鎖控制、核心區(qū)武力突擊和常規(guī)救援等任務(wù)〞，再結(jié)合?反恐法?精神，武警部隊反恐怖行動主要可以歸納為圍繞“防、打、控、救〞四方面展開；三是“武警部隊境外反恐怖行動〞同“軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動〞的關(guān)系。軍語中對“非戰(zhàn)爭軍事行動〞的解釋是“使用軍事力量進行的，不構(gòu)成戰(zhàn)爭的軍事活動。包括維和、反恐、反走私、緝毒、戒嚴、防暴平暴和搶險救災等

4、。〞可見，“武警部隊境外反恐怖行動〞屬于“軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動〞的范疇。人民解放軍和武警部隊同樣作為我國強有力的武裝力量，人民解放軍主要負責對外抵抗侵略，保衛(wèi)國家主權(quán)。武警部隊主要擔負維護國家平安和社會穩(wěn)定，保障人民安居樂業(yè)的職責使命。軍隊的軍事行動容易讓人聯(lián)想到國家主權(quán)問題和戰(zhàn)爭問題，軍隊的境外活動容易被其他國家視為對國家和地區(qū)平安的威脅。武警部隊作為遂行平安保衛(wèi)任務(wù)的武裝力量，有更為專業(yè)的反恐能力卻不會引發(fā)不必要的外交問題，所以在處置上，武警部隊出境遂行反恐任務(wù)更有可行性。 武警部隊出境反恐的法律依據(jù)源于?反恐法?第七十一條規(guī)定：“經(jīng)與有關(guān)國家達成協(xié)議，并報中央軍事委員會批準，中國人民解放

5、軍、中國人民武裝警察部隊可以派員出境執(zhí)行反恐怖主義任務(wù)。〞武警部隊受中央軍事委員會和國務(wù)院的雙重領(lǐng)導，而執(zhí)行境外反恐任務(wù)報中央軍事委員會批準，筆者認為這側(cè)面反映了武警部隊在出境執(zhí)行反恐任務(wù)時的軍事性作用。其身份與外交人員不同，無法享有?維也納外交關(guān)系公約?中對外交人員設(shè)立的特殊權(quán)利。因此武警部隊在境外的反恐行動，不僅需要有相應(yīng)的國內(nèi)法為其提供支撐，還需要與他國進行協(xié)商與交流，簽署多邊、雙邊協(xié)定及條約，對官兵在境外執(zhí)行反恐任務(wù)時的權(quán)利義務(wù)進行標準，以此作為維權(quán)的依據(jù)。 二、關(guān)于武警部隊境外反恐行動的法律保障體系建立問題 當前，關(guān)于部隊執(zhí)行境外行動的標準從憲法、法律到軍事法規(guī)、規(guī)章，各個位階根

6、本都有涉及，但不夠系統(tǒng)完善，與任務(wù)需求還有一定差距，往往很難為武警部隊境外反恐行動提供直接有力的法律依據(jù)和明確具體的法律指引。一方面，有些標準比較原那么，可操作性不夠強，授權(quán)性條款缺失，一些重要問題〔如部隊人員和裝備的出入境管理，行動中的武力使用具體規(guī)那么等〕還存在立法的空白；另一方面，已有標準比較分散，且在有關(guān)國內(nèi)法之間以及國內(nèi)法和國際法之間還有一定的銜接空擋，不利于整個體系的構(gòu)建和完善。而境外反恐行動牽涉國家多，法律關(guān)系復雜，與國家利益緊密相連，迫切需要對相關(guān)國際和國內(nèi)法律規(guī)定進行研究梳理，形成一套支撐體系，為武警部隊圓滿完成任務(wù)提供可靠的法律支持。 制定新法。根據(jù)境外反恐行動的類型和性

7、質(zhì)，確定境外反恐行動的立法需求、內(nèi)容及層級，從根本法律依據(jù)、專門法律規(guī)定、配套規(guī)章制度三個層面確定根本框架。雖然?反恐法?的出臺對軍隊和武警部隊出境執(zhí)行反恐任務(wù)提供了根本的法律依據(jù)，但是對于武警部隊來說，遂行境外反恐任務(wù)相關(guān)的專門法律規(guī)定還比較缺乏，配套的法規(guī)和規(guī)章還不夠明確和具體，實用性和操作性還不夠強，對于一些復雜棘手任務(wù)，指揮員不容易把握執(zhí)行。筆者認為，可以繼續(xù)研究制定武警部隊關(guān)于出境執(zhí)行反恐任務(wù)的相關(guān)規(guī)章，或者在軍隊執(zhí)行出境任務(wù)相關(guān)法規(guī)中對武警部隊參加境外反恐設(shè)置條款并授權(quán)，為武警部隊執(zhí)行出境反恐任務(wù)提供行為指導，從而圓滿完成各項任務(wù)。 整理舊法。由于我國針對反恐立法的應(yīng)急性特征，很

8、多反恐的法律條文往往夾雜在各個不同的部門法中。在實踐操作中僅僅按照分散的法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)當前復雜的反恐形勢。近年來，在對外軍事交往與軍事合作中，我國陸續(xù)簽訂了不少的協(xié)定、協(xié)議、紀要和備忘錄，參與的國際性雙邊或多邊條約更是復雜繁瑣，而武警部隊在執(zhí)行境外反恐任務(wù)中，可以適用哪些條款，在適用的過程中與解放軍的區(qū)別，都迫切需要進行梳理和歸類。對于已有類似標準的，可以通過下發(fā)形式，授權(quán)參照執(zhí)行，既節(jié)約立法資源，又促進法律問題解決，可以極大的提高法律保障效益。 借鑒他法。對于外國一些成熟的法律法規(guī)，完全可以為我所用。特別是聯(lián)合國以及美國、法國和巴基斯坦等國家軍隊對反恐行動中平安防范方案措施和規(guī)那么程

9、序，都是經(jīng)過實踐不斷檢驗的，具有一定的參考價值。例如，聯(lián)合國在實施維持和平行動時，必須和所在國簽訂?部隊地位協(xié)定?，對部隊及成員的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定。這些規(guī)定使部隊人員在境外執(zhí)行任務(wù)享有一定的特權(quán)和豁免，同時明確了相應(yīng)的法律義務(wù)和責任，保證了行動的圓滿完成。 三、關(guān)于武警部隊境外反恐行動法律保障運行機制架構(gòu)問題 執(zhí)行出境反恐任務(wù)是武警部隊使命任務(wù)的拓展，境外反恐任務(wù)的法律保障是部隊法治工作的新領(lǐng)域，帶來很多新挑戰(zhàn)和新問題。一是境外反恐行動法律保障沒有專責部門，缺少統(tǒng)一的歸口，法律力量缺乏整合，有限的資源分散，職責功能不清，關(guān)系不順，沒有形成合力。二是對制定和修改國際反恐行動規(guī)那么的影響力不大

10、，特別是參與國際反恐條約制定中發(fā)揮作用不夠。三是在決策與實施過程中，一些必要的法律評估論證和法律咨詢支持還需要進一步加強。四是法律參謀在境外隨行保障的參與十分有限，作用尚未充分發(fā)揮，給出境處置恐怖活動帶來一定程度的法律風險。 一是加強組織領(lǐng)導，理順境外反恐行動法律保障工作的指揮關(guān)系，明確歸口管理，整合資源力量，增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是加快建立武警部隊境外反恐法律保障專門機構(gòu)，專責出境反恐行動的法律保障工作；三是落實武警部隊境外反恐行動的法律參謀制度，保證執(zhí)行出境反恐任務(wù)部隊配屬專業(yè)法律保障人員，增強境外反恐行動法律參謀伴隨保障水平。 可以借鑒外國成熟的法律保障運行機制。釆取批判繼承、為我所用的指

11、導思想，加強對美國、俄羅斯、巴基斯坦等出境任務(wù)較多的國家法律保障運行機制的研究，探索和研究國內(nèi)外軍隊法律保障機制建設(shè)的規(guī)律和模式，為加強武警部隊境外反恐行動的合法性和有效性，提出可行性、合理化建議。如可以參照外軍的法律保障運行模式，再結(jié)合我國的實際情況，在總部設(shè)立涉外法律保障辦公室，在部隊司令部門編配軍法參謀，在各重要反恐分隊編配法律參謀。由涉外法律保障辦公室牽頭對具備執(zhí)行出境伴隨保障能力的法律參謀進行登記備案，每年定期組織業(yè)務(wù)考核，對特長和能力進行評估，在部隊出境執(zhí)行重大反恐任務(wù)時，提供隨行保障人員方案。 四、關(guān)于武警部隊境外反恐法律保障理論研究教育問題 目前，武警部隊對國際法的學習重視

12、不夠，專門法律人才特別是能隨行出境反恐法律保障的人才匱乏，部隊日常演練中法律保障具體內(nèi)容涉及不多，官兵關(guān)于國際法、武裝沖突法的法律教育培訓缺乏等問題凸顯，已成為官兵遂行出境反恐任務(wù)的短板。隨著傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)平安威脅的不斷增多，對武警部隊提出了新的要求，必須要有科學有效的培訓方法，對各個層級的人員進行不同程度的法律法規(guī)教育，使官兵在執(zhí)行出境任務(wù)中可以有效的運用法律武器解決突發(fā)問題。 要進一步加大部隊內(nèi)部法律專業(yè)人才的培養(yǎng)力度。院校作為人才培養(yǎng)的基地，可以增設(shè)武警法學系，培養(yǎng)具有法律專業(yè)背景的軍官或士官，并在部隊中廣泛普及國際法、武裝沖突法和武警法知識。為到達教學資源的優(yōu)化配置，可以將法律課程設(shè)置

13、為一、二、三、四等四個等級：“一級是通過網(wǎng)絡(luò)授課和錄制視頻的形式面向廣闊基層官兵進行的武警法和境外任務(wù)中涉法問題的普法教育；二級是采取院校培訓或者專家授課的方式面向擔負出境任務(wù)的反恐分隊進行的國際法課程；三級是為高級指揮和參謀軍官在院校學習時專門設(shè)置的境外反恐法律培訓課程，屬于武警法課程中的一項內(nèi)容；四級是為法律保障工作人員自身設(shè)置的反恐法和國際法課程，屬于專業(yè)訓練。〞各個等級的課程所涉列的知識廣度和難度各不相同，使各類人員都能根據(jù)職責需要掌握有效的境外反恐法律知識。 參考文獻： 【1】馮欣.對武警部隊作為對外締結(jié)軍事條約對象的幾點思考.法制與社會.2021，10〔下〕. 【2】張林、楊宇.我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障問題初探.學理論.2021〔16〕. 【3】張立偉.境外反恐行動的理論研究與實踐探索.武警學院學報.2021〔9〕. 【4】宋云霞、王全達.軍隊維護國家海外利益行動法律體系構(gòu)建.國防.2021〔7〕. 【5】武蘭.涉外非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障問題研究.商界論壇.2021〔35〕. 【6】盛紅生.論軍隊境外遂行多樣化軍事任務(wù)的特權(quán)豁免與法律責任.西安政治學院學報.2021〔2〕. 【7】王新建.涉外軍事行動法律保障問題初步研究.西安政治學院學報.2021〔2〕.