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1、 自考講義九 第九章 當(dāng)代中國一般地方行政制度 學(xué)習(xí)目的與要求： 通過本章的學(xué)習(xí)，了解當(dāng)代中國一般地方行政制度的內(nèi)容構(gòu)成，認(rèn)識當(dāng)代中國一般地方行政制度的歷史沿革，張鷗當(dāng)代中國地方行政制度的法律地位，組成、職權(quán)規(guī)定、機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、行政原則以及中央政府與地方政府之間的關(guān)系等。 串講內(nèi)容： 第一節(jié) 地方各級人民政府的法律地位、組成和任期 一、地方各級人民政府的法律地位 （一）我國是單一制的多民族社會主義國家，行政體制的基本特點是中央政府統(tǒng)率全國各級地方政府，中央與地方各級政府實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。地方各級人民政府，是中央人民政府的對稱，具體說來，是指?。ㄗ灾螀^(qū)、直

2、轄市）、縣（自治縣、市、區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的人民政府，它們都是在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方國家行政機關(guān)，執(zhí)行憲法和法律規(guī)定的地方性職權(quán)。 （二）我國地方各級人民政府具有雙重性質(zhì)： 一方面，作為地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，地方各級人民政府從屬于本級國家權(quán)力機關(guān)。 另一方面，作為地方各級國家行政機關(guān)，地方各級人民政府除了對本級國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)外，還要對上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，這是我國單一制的國家行政結(jié)構(gòu)決定的。 二、地方各級人民政府的組成和任期 1、地方各級人民政府的組成 2、地方各級人民政府的任期 第二節(jié) 地方各級人民政府的職權(quán) 一、地方政府職權(quán)的規(guī)定 （一

3、）省、自治區(qū)、直轄市人民政府的職權(quán) 1、執(zhí)行權(quán)。 2、地方行政立法和制令權(quán)。 3、管理權(quán)。 4、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)。 5、保障權(quán)。 6、關(guān)于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置的決定權(quán)和區(qū)域劃分權(quán)。 （二）地級市人民政府的職權(quán) 1954年《憲法》明確規(guī)定了城市人民政府行政地位依次分為四個層次：即省級的直轄市政府、省級與縣級之間的較大的市、縣級的市政府及鎮(zhèn)政府。全國的大中城市政府，除去北京、天津、上海、重慶四個直轄市外，其他均為地級市政府。地級市政府是中國城市政府體系中的骨干與主體。 按照《地方組織法》規(guī)定，地級市人民政府的職權(quán)主要有： 1、執(zhí)行權(quán) 2、制令權(quán) 3、管理權(quán) 4

4、、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán) 5、保障權(quán) （三）縣級市人民政府的職權(quán) 1、執(zhí)行權(quán) 2、制令權(quán) 3、管理權(quán) 4、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán) 5、保障權(quán) （四）鄉(xiāng)級人民政府的職權(quán) 《地方組織法》對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的職權(quán)進行了具體規(guī)定： 1、執(zhí)行權(quán) 2、保障權(quán) 3、其他職權(quán) 二、地方政府職能的轉(zhuǎn)變 （一）省級政府職能轉(zhuǎn)變 1、省級政府職能轉(zhuǎn)變的必要性 一個國家政府機構(gòu)和職能設(shè)置的基本原則之一是分層原則，分層設(shè)置的目的在于更好地實施經(jīng)濟和社會管理。從總體上看，市場經(jīng)濟體制與計劃經(jīng)濟體制下政府職能的最大差異體現(xiàn)在經(jīng)濟職能方面。在過去高度集中度額計劃經(jīng)濟體制下，各級地方政府必然都

5、要設(shè)置具體的經(jīng)濟管理部門。但是在市場經(jīng)濟體制下，資源配置以市場為基礎(chǔ)，政府對經(jīng)濟生活的干預(yù)也只是為了克服或彌補市場缺陷，因而政府以便而言不再行使微觀的、具體的經(jīng)濟職能，而行使宏觀的、有限的經(jīng)濟職能。 2、省級政府職能轉(zhuǎn)變的途徑 省級政府作為最高一級地方政府，其職能轉(zhuǎn)變的方向和途徑應(yīng)該是：加強宏觀調(diào)控職能，放開微觀管理職能，從無所不為的萬能政府轉(zhuǎn)變成“有所為、有所不為”的有限政府，把工作職能幾種到規(guī)劃制定、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會管理和公共服務(wù)方面。為此，當(dāng)前重點應(yīng)從以下幾個面進行改革： （1）加強法規(guī)制定與規(guī)范引導(dǎo)，強化宏觀經(jīng)濟管理職能。 （2）實行有進有退，弱化微觀

6、經(jīng)濟管理職能。 （3）完善政府社會管理體制，轉(zhuǎn)變政府的社會管理職能。 （4）加強宏觀知道，強啊戶政府公共服務(wù)職能。 （5）理順省級政府與市縣級政府的關(guān)系，提高行政效率。 （二）縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變 1、縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的必要性 目前，縣鄉(xiāng)政府的職能既有“缺位”也有“越位”。“缺位”主要表現(xiàn)為對農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，欠賬較多，農(nóng)業(yè)稅費改革引發(fā)的縣鄉(xiāng)財政緊張有可能使“缺位”現(xiàn)象進一步加劇?！霸轿弧眲t主要表現(xiàn)在某些地方政府出于追求政績、屈從于不切實際的“達標(biāo)升級”要求，向農(nóng)村提出超出其有效需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如高標(biāo)準(zhǔn)的公路，過高標(biāo)準(zhǔn)的文化娛

7、樂體育設(shè)施等。 2、縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變和定位 縣鄉(xiāng)政府最貼近農(nóng)民，更容易獲得和把握農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求信息，由縣鄉(xiāng)政府分析利用這些信息，可以避免信息在政府間傳遞過程中可能發(fā)生的信息不對稱乃至信息失真，從而可以使公共指出的安排更有效。 縣鄉(xiāng)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職能包括三個方面： 一是為新農(nóng)村建設(shè)提供基本的公共管理服務(wù)； 二是落實中央提出的擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍的目標(biāo)； 三是把握轄區(qū)的社會經(jīng)濟走向，特別是區(qū)域的比較優(yōu)勢及其變化，并通過制定新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和提供政策指導(dǎo)每位區(qū)域比較優(yōu)勢的發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。 第三節(jié) 地方各級人民政府的

8、機構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)體制 一、地方各級人民政府的機構(gòu)設(shè)置 （一）省、自治區(qū)、直轄市人民政府機構(gòu)設(shè)置 省、自治區(qū)、直轄市是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的地方最高一級行政機構(gòu)，在我國行政管理體系中具有承上啟下的地位和作用。一方面，要貫徹落實中共中央、國務(wù)院指定的各項方針、政策；另一方面，要結(jié)合本地區(qū)的實際情況，因地制宜地制定政策措施和規(guī)章，實施對市、縣的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。 （二）自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)政府機構(gòu)設(shè)置 自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)政府在國家行政管理體制中據(jù)喲十分重要的地位和作用。它既是黨和國家各項方針政策的執(zhí)行機關(guān)；又是區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，起著承上啟下、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的

9、樞紐作用。作為地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化的中心，這一級地方機構(gòu)內(nèi)農(nóng)、工、商各業(yè)綜合發(fā)展，已成為相對獨立完整的經(jīng)濟體系，要求有一套相對完整獨立的政府機構(gòu)為它服務(wù)。為了對內(nèi)部各種事務(wù)進行整體規(guī)劃、綜合管理，政府機構(gòu)就需要整體配置，使之功能健全。由于這一級政府機構(gòu)數(shù)量多，差異大，情況復(fù)雜，在機構(gòu)設(shè)置方面應(yīng)視不同情況而定。 （三）鄉(xiāng)級政府機構(gòu)設(shè)置 鄉(xiāng)和鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)級的行政政權(quán)的機關(guān)，是中國的基層國家行政機關(guān)。這一級政權(quán)直接面向廣大農(nóng)村人民群眾，起著聯(lián)系政府與廣大農(nóng)村人民群眾的橋梁和紐帶作用。1993年以來，我國確定了有關(guān)地方的分類辦法，依據(jù)人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、土地面積等指標(biāo)，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三類，即經(jīng)

10、濟發(fā)達、規(guī)模大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；經(jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)模大小居中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；經(jīng)濟不發(fā)達、規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，還有些經(jīng)濟貧困、規(guī)模很小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。行政等次的劃分，成了確定機構(gòu)數(shù)額、規(guī)模人員編制的重要依據(jù)。 （四）地方政府機構(gòu)改革 地方政府機構(gòu)改革的重要任務(wù)，是轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精簡機構(gòu)設(shè)置，精簡人員編制。首先是政府要轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，要做到“政企分開”、“政事分開”、“社政分開”；其次，政府要精簡機構(gòu)設(shè)置，精簡人員編制。 二、地方各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)體制和會議制度 （一）地方政府行政首長負(fù)責(zé)制 我國的地方各級人民政府實行行政首長負(fù)責(zé)制，就是明確各級行政首長在本級人民政府的全部工作中負(fù)有“

11、三權(quán)一則”，即： 1、全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán) 2、最后決定權(quán) 3、人事提名權(quán) 4、行政首長負(fù)全面責(zé)任 （二）會議制度 作為各級政府運作的一種基本制度，會議制度是一種有組織，有目的地集體商討問題、進行民主決策的行政方式。會議制度能充分發(fā)揮各類人員參與決策的主動性和積極性。 最能體現(xiàn)地方政府運作的三種會議是： 1、政府會議。政府會議是地方政府用來討論解決重大事項的會議，是地方政府運作的核心。 2、政府行政會議。政府行政會議又叫“行政首長辦公會議”，是指縣級以上地方行政首長為處理日常工作，召集本級政府有關(guān)成員出席，并邀請有其他人士列席的會議。 3、政府?dāng)U大會議。政府?dāng)U大會議是地方

12、政府為了便于傳達政策，貫徹上級有關(guān)指標(biāo)，聯(lián)系政府內(nèi)外的干部群眾，推動工作起見而召開的會議。 三、地方各級人民政府的工作規(guī)則 地方政府的行政原則包括：全民履行政府職能、依法行政、實行科學(xué)民主決策、加強行政監(jiān)督以及推行政務(wù)公開等。 第四節(jié) 當(dāng)代中國中央政府和地方政府關(guān)系 一、中央政府和地方政府關(guān)系的概念及實質(zhì) 中央政府和地方政府關(guān)系，又稱中央和地方關(guān)系，是指具有隸屬關(guān)系或監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系的中央和地方國家機關(guān)主體，在行使國家權(quán)力和地方權(quán)力時，依法形成的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。 就其是指而言，中央和地方關(guān)系是建立在一定利益基礎(chǔ)之上的國家利益和地方政府代表的地方利益兩者之間的利益均衡問題，在現(xiàn)

13、實中，往往表現(xiàn)為集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。 我國是單一制的中央集權(quán)制國家，在歷史上便已經(jīng)形成了按照中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國、地方各級政府分級管理的原則管理國家事務(wù)的慣例。因此，在中央政府之下，設(shè)置了金字塔式的逐級向下的地方各級政府，其權(quán)力來源于中央政府的授予。 二、中央政府和地方政府關(guān)系的三種模式 我國的中央和地方關(guān)系是比較復(fù)雜的，在實踐中有三種模式： 1、中央與普通行政區(qū)域關(guān)系模式 2、中央與民族區(qū)域自治地區(qū)關(guān)系模式 3、中央與特別行政區(qū)關(guān)系模式 其中，中央與普通行政區(qū)域關(guān)系模式具有主導(dǎo)性，為我國中央和地方關(guān)系的基本模式。 三、中央政府和地方政府關(guān)系的基本原則 1、利益原則

14、和法制原則 2、發(fā)揮兩個積極性的原則 3、應(yīng)當(dāng)明確中央與地方的權(quán)力和責(zé)任原則 四、中央政府和地方政府關(guān)系現(xiàn)狀 （一）中央和地方的政治關(guān)系 中央和地方的政治關(guān)系，是指中央政府和地方政府在執(zhí)行各自政治職能過程中所表現(xiàn)的各種關(guān)系體制。我國是單一制國家，政府體系是一元的，中央政府處于核心地位。中央和地方之間是一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 1、在主權(quán)問題，由中央政府統(tǒng)一行使主權(quán)，地方各級政府——各省、直轄市、經(jīng)濟特區(qū)、少數(shù)民族自治區(qū)及特別行政區(qū)——都不是主權(quán)實體。 2、地方政府作為中央政府直接管轄的政權(quán)機構(gòu)，其行使職權(quán)，既要遵守法律、法規(guī)、又要服從中央統(tǒng)一的路線、方針和政策。 （二

15、）中央和地方的人事關(guān)系 中央和地方的人事關(guān)系，是指中央和地方政府在國家干部的管理方面所體現(xiàn)出來的關(guān)系，包括干部的選拔、任用、培訓(xùn)、考核、獎懲、工資、福利、退休、退職等內(nèi)容。這涉及干部管理體制，即干部管理機構(gòu)的設(shè)置和管理權(quán)限的劃分，以及根部路線、政策及管理原則等。 1、實行黨管根部原則。 2、干部人事管理的組織體制。 3、實行統(tǒng)一的公務(wù)員制度。 （三）中央和地方的法律關(guān)系 中央和地方的法律關(guān)系，是指中央政府和地方政府在立法、執(zhí)法、司法等方面的關(guān)系。 1、立法主體多元化 2、法治的統(tǒng)一化 （四）中央和地方的經(jīng)濟關(guān)系 中央和地方的經(jīng)濟關(guān)系，是指中央政府和地方政府在財政、金融、稅收、投資和經(jīng)濟管理等方面的關(guān)系。其中，財政關(guān)系是中央和地方的經(jīng)濟關(guān)系的核心內(nèi)容。 （五）中央與地方的事權(quán)關(guān)系 “要進一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制”；“完善中央和地方共享稅的分成方法，加大轉(zhuǎn)移支付的力度”。