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1、應(yīng)急管理 隨著2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺(tái)，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。是否已制定應(yīng)急能力及防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，標(biāo)志著社會(huì)、企業(yè)、社區(qū)、家庭安全文化的基本素質(zhì)的程度。作為公眾中的一員，我們每個(gè)人都應(yīng)具備一定的安全減災(zāi)文化素養(yǎng)及良好的心理素質(zhì)和應(yīng)急管理知識(shí)。 目錄 應(yīng)急概念 發(fā)展過程 1. 第一階段 2. 第二階段 3. 第三階段 應(yīng)急管理方針 應(yīng)急管理原則 1. 加強(qiáng)預(yù)防 2. 快速反應(yīng) 3. 以人為本 4. 損益合理 5. 分級(jí)負(fù)責(zé) 6. 聯(lián)動(dòng)處置 7. 專群結(jié)合 8. 資源整合 9. 依法規(guī)范 10. 責(zé)權(quán)一致

2、應(yīng)急管理內(nèi)容 我國應(yīng)急管理現(xiàn)狀 應(yīng)急管理專業(yè)課程一覽 典型國家的應(yīng)急管理 1. 一、美國應(yīng)急管理體系 2. 二、日本防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制 3. 三、澳大利亞應(yīng)急管理 4. 四、加拿大的應(yīng)急管理 應(yīng)急概念 發(fā)展過程 1. 第一階段 2. 第二階段 3. 第三階段 應(yīng)急管理方針 應(yīng)急管理原則 1. 加強(qiáng)預(yù)防 2. 快速反應(yīng) 3. 以人為本 4. 損益合理 5. 分級(jí)負(fù)責(zé) 6. 聯(lián)動(dòng)處置 7. 專群結(jié)合 8. 資源整合 9. 依法規(guī)范 10. 責(zé)權(quán)一致 應(yīng)急管理內(nèi)容 我國應(yīng)急管理現(xiàn)狀 應(yīng)急管理專業(yè)課程一覽 典型國家的應(yīng)急管理 1. 一、美國應(yīng)急管理體

3、系 2. 二、日本防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制 3. 三、澳大利亞應(yīng)急管理 4. 四、加拿大的應(yīng)急管理 應(yīng)急概念 　　應(yīng)急管理是答應(yīng)于特重大事故災(zāi)害的危險(xiǎn)問題提出的。應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全；促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。危險(xiǎn)包括人的危險(xiǎn)、物的危險(xiǎn)和責(zé)任危險(xiǎn)三大類。首先，人的危險(xiǎn)可分為生命危險(xiǎn)和健康危險(xiǎn)；物的危險(xiǎn)指威脅財(cái)產(chǎn)和火災(zāi)、雷電、臺(tái)風(fēng)、洪水等事故；責(zé)任危險(xiǎn)是產(chǎn)生于法律上的損害賠償責(zé)任，一般又稱為第三者責(zé)任險(xiǎn)。其中，危險(xiǎn)是由意外事故、意外事故發(fā)生的可能性及蘊(yùn)藏意外事故

4、發(fā)生可能性的危險(xiǎn)狀態(tài)構(gòu)成。 　　事故應(yīng)急管理的內(nèi)涵，包括預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段。盡管在實(shí)際情況中，這些階段往往是重疊的，但他們中的每一部分都有自己單獨(dú)的目標(biāo)，并且成為下個(gè)階段內(nèi)容的一部分 編輯本段發(fā)展過程 第一階段 　　應(yīng)急管理研究的萌芽時(shí)期 　　在2003年以前，關(guān)于應(yīng)急管理的研究主要集中在災(zāi)害管理研究方面。自上世紀(jì)70年代中后期以來，隨著地震、水旱災(zāi)害的加劇，我國學(xué)術(shù)界在單項(xiàng)災(zāi)害、區(qū)域綜合災(zāi)害以及災(zāi)害理論、減災(zāi)對(duì)策、災(zāi)害保險(xiǎn)等方面都取得了一批重要研究成果。而對(duì)應(yīng)急管理一般規(guī)律的綜合性研究成果寥寥無幾。對(duì)中國期刊網(wǎng)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)總庫中關(guān)于應(yīng)急管理的研究文章進(jìn)行檢索，多數(shù)

5、是以專項(xiàng)部門應(yīng)對(duì)為主的災(zāi)害管理為研究對(duì)象的成果。目前可以檢索到最早研究應(yīng)急管理的學(xué)術(shù)文章是魏加寧發(fā)表于《管理世界》1994年第6期的《危機(jī)與危機(jī)管理》，該文較為系統(tǒng)地闡述了現(xiàn)代危機(jī)管理的核心內(nèi)容。此外，中國行政管理學(xué)會(huì)課題組《我國轉(zhuǎn)型期群體突發(fā)性事件主要特點(diǎn)、原因及政府對(duì)策研究》、薛瀾《應(yīng)盡快建立現(xiàn)代危機(jī)管理體系》，也是早期較有影響力的文章。許文惠、張成福等主編《危機(jī)狀態(tài)下的政府管理》，胡寧生主編《中國形象戰(zhàn)略》是較早涉及突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的力作。一些學(xué)者將應(yīng)急管理的發(fā)展追溯到了建國初期甚至中國古代。 第二階段 　　應(yīng)急管理研究的快速發(fā)展時(shí)期 　　在2003年抗擊“非典”的過程中暴

6、露了我國政府管理存在的諸多弊病特別是應(yīng)急管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)。眾所周知， 2003年“非典”事件推動(dòng)了應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的發(fā)展，結(jié)合事前準(zhǔn)備不充分、信息渠道不暢通、應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制不健全這一系列問題促使新一屆政府下定決心全面加強(qiáng)和推進(jìn)應(yīng)急管理工作。2003年7月胡錦濤主席在全國防治“非典”工作會(huì)議上明確指出了我國應(yīng)急管理中存在的問題，并強(qiáng)調(diào)大力增強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的能力。與此同時(shí)，溫家寶總理提出“爭取用3年左右的時(shí)間，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制”，“提高公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力”。同年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》強(qiáng)調(diào)：要建立

7、健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力。理論和實(shí)踐的需要，使得2003年成為中國全面加強(qiáng)應(yīng)急管理研究的起步之年。因此，這一時(shí)期的研究主要受“非典”事件的影響，既有針對(duì)該事件本身的研究成果，如彭宗超、鐘開斌《非典危機(jī)中的民眾脆弱性分析》、房寧等主編《突發(fā)事件中的公共管理——“非典”之后的反思》等；同時(shí)也有從整體的角度對(duì)政府的應(yīng)急管理進(jìn)行反思和總結(jié)，如馬建珍《淺析政府危機(jī)管理》等。由于這一時(shí)期的應(yīng)急管理實(shí)踐和研究處于快速發(fā)展和繁榮時(shí)期，為了能更加清晰看清應(yīng)急管理研究的發(fā)展脈絡(luò)，筆者將這一時(shí)期研究大致分為兩個(gè)階段：前半階段是從2003年“非典”事件至2006年底，后半階段則是從20

8、07年至2008年初。 第三階段 　　應(yīng)急管理研究質(zhì)量提升時(shí)期 　　2008年對(duì)中國應(yīng)急管理來說是一個(gè)特殊的年份。年初，南方雪災(zāi)、拉薩3·14事件和汶川特大地震，為應(yīng)急管理研究提出了嚴(yán)峻的命題。黨和政府以及學(xué)界從不同角度深入總結(jié)我國應(yīng)急管理的成就和經(jīng)驗(yàn)，查找存在問題。胡錦濤總書記10月8日在黨中央、國務(wù)院召開的全國抗震救災(zāi)總結(jié)表彰大會(huì)上指出，“要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)”。我國應(yīng)急管理體系建設(shè)再一次站到了歷史的新起點(diǎn)上。 編輯本段應(yīng)急管理方針 　　“堅(jiān)持預(yù)防和應(yīng)急并重，常態(tài)和非常態(tài)結(jié)合”是應(yīng)急管理的方針。 　　預(yù)防在應(yīng)急管理中有著重要的地位。古代的先哲們在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基

9、礎(chǔ)上，提出了許多精辟的思想?！对娊?jīng)》里有“未雨綢繆”的告誡；《周易》中有“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”的思想；《左傳》里有“居安思危，思則有備”的警句?！秾O子兵法》講得更明白：認(rèn)為“百戰(zhàn)百勝，非善之善也，不戰(zhàn)而屈人之兵，善之善也?！彼詫O子提出：“上兵伐謀，其次伐交，其次伐兵，其下攻城，攻城者，不得已而為之?！睉?yīng)急管理也是同樣的道理，最理想的境界是少發(fā)生不發(fā)生突發(fā)事件，不得已發(fā)生了那就要有力有序有效地加以處置。做到平時(shí)重預(yù)防，事發(fā)少損失，堅(jiān)持和貫徹好這個(gè)方針是十分重要的。 編輯本段應(yīng)急管理原則 　　國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案提出了六項(xiàng)工作原則，即：以人為本，減少危害；居安思危，

10、預(yù)防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)；依法規(guī)范，加強(qiáng)管理；快速反應(yīng)，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)；依靠科技，提高素質(zhì)。 加強(qiáng)預(yù)防 　　增強(qiáng)憂患意識(shí)，高度重視公共安全工作，居安思危，常抓不懈，防患于未然。堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，作好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的思想準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備以及物資準(zhǔn)備等。 快速反應(yīng) 　　突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的各環(huán)節(jié)都要堅(jiān)持效率原則，建立健全快速反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)獲取充分而準(zhǔn)確的信息，跟蹤研判，果斷決策，迅速處置，最大程度地減少危害和影響。 以人為本 　　把保障公眾健康和生命安全作為首要任務(wù)。凡是可能造成人員傷亡的突發(fā)公共事件發(fā)生前，要及時(shí)采取人員避險(xiǎn)措施；突發(fā)公共事件發(fā)

11、生后，要優(yōu)先開展搶救人員的緊急行動(dòng)；要加強(qiáng)搶險(xiǎn)救援人員的安全防護(hù)，最大程度地避免和減少突發(fā)公共事件造成的人員傷亡和危害。 損益合理 　　處置突發(fā)公共事件所采取的措施應(yīng)該與突發(fā)公共事件造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度、范圍和階段相適應(yīng)；處置突發(fā)公共事件有多種措施可供選擇的，應(yīng)選擇對(duì)公眾利益損害較小的措施；對(duì)公眾權(quán)利與自由的限制，不應(yīng)超出控制和消除突發(fā)公共事件造成的危害所必要的限度，并應(yīng)對(duì)公眾的合法利益所造成的直接損失給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。 分級(jí)負(fù)責(zé) 　　在省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，事發(fā)地人民政府為處置本行政區(qū)突發(fā)公共事件的主體。根據(jù)突發(fā)

12、公共事件的嚴(yán)重性、可控性、所需動(dòng)用的資源、影響范圍等因素，啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)案。 聯(lián)動(dòng)處置 　　建立和完善聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度，推行城市統(tǒng)一接警、分級(jí)分類處置工作制度，加強(qiáng)部門之間、地區(qū)之間、軍地之間、中央駐浙單位與地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)，充分動(dòng)員和發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。 專群結(jié)合 　　加強(qiáng)公共安全科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，采用先進(jìn)的預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)及設(shè)備，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的科技水平和指揮能力；充分發(fā)揮專家在突發(fā)公共事件的信息研判、決策咨詢、專業(yè)救援、應(yīng)急搶險(xiǎn)、事件評(píng)估等方面的作用。有

13、序組織和動(dòng)員社會(huì)力量參與突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作；加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)教育工作，提高公眾自我防范、自救互救等能力。 資源整合 　　整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警等信息系統(tǒng)，建立網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息共享、科學(xué)有效的防范體系；整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮和組織網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一、科學(xué)、高效的指揮體系；整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件應(yīng)急處置資源，建立分工明確、責(zé)任落實(shí)、常備不懈的保障體系。 依法規(guī)范 　　堅(jiān)持依法行政，妥善處理應(yīng)急措施和常規(guī)管理的關(guān)系，合理把握非常措施的運(yùn)用范圍和實(shí)施力度，使應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的工作規(guī)范化、制度化、法制化。 責(zé)權(quán)一致 　　實(shí)行應(yīng)急處置工作各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，依法保障責(zé)任

14、單位、責(zé)任人員按照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章以及本預(yù)案的規(guī)定行使權(quán)力；在必須立即采取應(yīng)急處置措施的緊急情況下，有關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任人員應(yīng)視情臨機(jī)決斷，控制事態(tài)發(fā)展；對(duì)不作為、延誤時(shí)機(jī)、組織不力等失職、瀆職行為依法追究責(zé)任。 編輯本段應(yīng)急管理內(nèi)容 　　應(yīng)急管理工作內(nèi)容概括起來叫做“一案三制”。 　　“一案”是指應(yīng)急預(yù)案，就是根據(jù)發(fā)生和可能發(fā)生的突發(fā)事件，事先研究制訂的應(yīng)對(duì)計(jì)劃和方案。應(yīng)急預(yù)案包括各級(jí)政府總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案，以及基層單位的預(yù)案和大型活動(dòng)的單項(xiàng)預(yù)案。 　　“三制”是指應(yīng)急工作的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。 　　一要建立健全和完善應(yīng)急預(yù)案體系。就是要建立“縱向到底，橫向

15、到邊”的預(yù)案體系。所謂“縱”，就是按垂直管理的要求，從國家到省到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府和基層單位都要制訂應(yīng)急預(yù)案，不可斷層；所謂“橫”，就是所有種類的突發(fā)公共事件都要有部門管，都要制訂專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案，不可或缺。相關(guān)預(yù)案之間要做到互相銜接，逐級(jí)細(xì)化。預(yù)案的層級(jí)越低，各項(xiàng)規(guī)定就要越明確、越具體，避免出現(xiàn)“上下一般粗”現(xiàn)象，防止照搬照套。 　　二要建立健全和完善應(yīng)急管理體制。主要建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的組織指揮機(jī)構(gòu)，發(fā)揮我們國家的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，形成強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員體系。建立健全以事發(fā)地黨委、政府為主、有關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，建立健全應(yīng)急處置的專業(yè)隊(duì)伍、專家隊(duì)伍。必須充分

16、發(fā)揮人民解放軍、武警和預(yù)備役民兵的重要作用。 　　三要建立健全和完善應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制。主要是要建立健全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、信息報(bào)告機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)和響應(yīng)機(jī)制、公眾的溝通與動(dòng)員機(jī)制、資源的配置與征用機(jī)制，獎(jiǎng)懲機(jī)制和城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制等等。 　　四要建立健全和完善應(yīng)急法制。主要是加強(qiáng)應(yīng)急管理的法制化建設(shè)，把整個(gè)應(yīng)急管理工作建設(shè)納入法制和制度的軌道，按照有關(guān)的法律法規(guī)來建立健全預(yù)案，依法行政，依法實(shí)施應(yīng)急處置工作，要把法治精神貫穿于應(yīng)急管理工作的全過程。 編輯本段我國應(yīng)急管理現(xiàn)狀 　　我國是一個(gè)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難等突發(fā)事件多發(fā)的國家。每年約有20萬人因此死亡，直接經(jīng)

17、濟(jì)損失3000億元。如“非典”“H1NI”等造成的影響更為深遠(yuǎn)，損失難以統(tǒng)計(jì)。 　　現(xiàn)代社會(huì)中的突發(fā)事件，有著三個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是損失大。突發(fā)事件往往不僅造成財(cái)產(chǎn)損失，還造成人身損失；不僅造成眼前損失，還造成長遠(yuǎn)損失。二是影響廣。突發(fā)事件不僅造成經(jīng)濟(jì)影響，還會(huì)產(chǎn)生社會(huì)影響、政治影響。三是社會(huì)關(guān)注程度高。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，人民對(duì)生命的珍愛、對(duì)財(cái)產(chǎn)的關(guān)注、對(duì)行為的預(yù)期、對(duì)秩序的渴望，比以往任何時(shí)候都要高。因而，對(duì)政府如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)注程度相應(yīng)的也更高。 　　應(yīng)急管理是對(duì)突發(fā)事件的全過程管理，根據(jù)突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警、發(fā)生和善后四個(gè)發(fā)展階段，應(yīng)急管理可分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、

18、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個(gè)過程。應(yīng)急管理又是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理，包括預(yù)防、預(yù)警、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段，均體現(xiàn)在管理突發(fā)事件的各個(gè)階段。應(yīng)急管理還是個(gè)完整的系統(tǒng)工程，可以概括為“一案三制”，即突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急機(jī)制、體制和法制。 　　應(yīng)急管理屬于管理學(xué)的分支， 主要學(xué)習(xí)公共行政學(xué)、管理學(xué)等交叉學(xué)科知識(shí)，掌握應(yīng)急管理知識(shí)體系，畢業(yè)后，要能夠在各級(jí)政府應(yīng)急管理專業(yè)部門以及企事業(yè)單位從事公共管理并擅長危機(jī)評(píng)估和應(yīng)急管理。學(xué)生必須具備應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的基本心理素質(zhì)、有一定領(lǐng)導(dǎo)才能，能夠?yàn)檎捌渌黝惤M織在緊急事件出現(xiàn)時(shí)提供應(yīng)對(duì)計(jì)劃、組織協(xié)調(diào)行動(dòng)并處理恢復(fù)工作。 編輯本段應(yīng)急管理專業(yè)課程一覽

19、　　專業(yè)模塊教學(xué)之一 網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)、信息與數(shù)據(jù)安全技術(shù)、重大工程結(jié)構(gòu)災(zāi)害應(yīng)急處理概論、環(huán)境事故監(jiān)測與處置、公共安全應(yīng)急平臺(tái)系統(tǒng)、核安全與應(yīng)急技術(shù)、化學(xué)事故與應(yīng)急救援、危害性材料的使用與管理。 　　專業(yè)模塊教學(xué)之二 　　公共衛(wèi)生學(xué)、流行病學(xué)、突發(fā)傷害事件、應(yīng)急管理學(xué)、醫(yī)學(xué)微生物學(xué)、急救醫(yī)學(xué)導(dǎo)論、生物恐怖的應(yīng)對(duì)與處置、生態(tài)災(zāi)害學(xué)、生物技術(shù)導(dǎo)論、食品安全學(xué)概論、藥物警戒學(xué)。 編輯本段典型國家的應(yīng)急管理 　　我們中國應(yīng)急管理體系的建設(shè)起步相對(duì)較晚，尤其是針對(duì)綜合性災(zāi)害的應(yīng)急管理體系來說，更是如此。這就需要參考海外比較成熟、完善的應(yīng)急管理體系，在美國、日本、澳大利亞和加拿大等國，都已經(jīng)

20、建立起一套有針對(duì)性的應(yīng)急管理體系和具體做法，形成了特色鮮明的應(yīng)急體制與機(jī)制。其中，日本作為一個(gè)地震災(zāi)害頻仍的國家，自然在地震應(yīng)急方面就比較成熟，其理論和具體做法值得我們借鑒[1]。 一、美國應(yīng)急管理體系 　　美國是目前世界上應(yīng)急管理體系建設(shè)得比較完備的國家之一，不斷完善的體制、機(jī)制和法制建設(shè)使其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力越來越強(qiáng)。 　　美國在應(yīng)急管理方面的具體做法包括以下方面。 　　1．不斷在災(zāi)害中完善組織結(jié)構(gòu) 　　1979年前，美國的應(yīng)急管理也和其他國家一樣，屬于各個(gè)部分和地區(qū)各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，直到1979年，當(dāng)時(shí)的卡特總統(tǒng)發(fā)布12127號(hào)行政命令，將原來分散的緊急事態(tài)管理機(jī)構(gòu)集中起

21、來，成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA），專門負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作，其局長直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。我們認(rèn)為，聯(lián)邦應(yīng)急管理局的成立標(biāo)志著美國現(xiàn)代應(yīng)急管理機(jī)制正式建立，同時(shí)也是世界現(xiàn)代應(yīng)急管理的一個(gè)標(biāo)志。 　　2001年發(fā)生在紐約的9·11事件引起了美國各界對(duì)國家公共安全體制的深刻反思，它同時(shí)誘發(fā)了多個(gè)問題，政府飽受各方指責(zé)：多頭管理帶來的管理不力，情報(bào)工作失誤，反恐技術(shù)和手段落后……為了有效解決這些問題，布什政府于2003年3月1日組建了國土安全部，將22個(gè)聯(lián)邦部門并入，F(xiàn)EMA成為緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)司下屬的第三

22、級(jí)機(jī)構(gòu)。兩年后，美國南部墨西哥灣沿岸遭受“卡特里娜颶風(fēng)”襲擊，由于組織協(xié)調(diào)不力，致使受災(zāi)最嚴(yán)重的新奧爾良市淪為“人間地獄”，死亡數(shù)千人，直到今天在新奧爾良生活的人口還沒有達(dá)到災(zāi)前的一半。在這個(gè)事件后，國土安全部汲取教訓(xùn)，進(jìn)行了應(yīng)急功能的重新設(shè)計(jì)，機(jī)構(gòu)在2007年10月加利福尼亞州發(fā)生的森林大火中獲得重生，高效地解決了加州50多萬人的疏散問題。 　　美國的其他專業(yè)應(yīng)急組織還有疾病預(yù)防與控制中心，在應(yīng)急管理中也發(fā)揮著重要作用。目前，他們已經(jīng)擁有一支強(qiáng)有力的機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和運(yùn)行高效的規(guī)程，在突發(fā)公共事件中有權(quán)采取及時(shí)有效的措施。 　　從以上應(yīng)急機(jī)構(gòu)演變的過程可以看到，美國的應(yīng)急管理組織體系在經(jīng)驗(yàn)和

23、教訓(xùn)中不斷成熟，逐漸走向完善。 　　2．健全應(yīng)急法制體系 　　1976年實(shí)施的美國《緊急狀態(tài)管理法》詳細(xì)規(guī)定了全國緊急狀態(tài)的過程、期限以及緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，并對(duì)政府和其他公共部門（如警察、消防、氣象、醫(yī)療和軍方等）的職責(zé)做了具體的規(guī)范。此后，又推出了針對(duì)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，包括地震、洪災(zāi)、建筑物安全等。1959年的《災(zāi)害救濟(jì)法》幾經(jīng)修改后確立了聯(lián)邦政府的救援范圍及減災(zāi)、預(yù)防、應(yīng)急管理和恢復(fù)重建的相關(guān)問題。9·11事件之后，美國對(duì)緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)的相關(guān)法規(guī)又做了更加細(xì)致而周密的修訂，現(xiàn)在的體系已經(jīng)是一個(gè)相對(duì)全面的突發(fā)事件應(yīng)急法制體系。 　　現(xiàn)在的美國已形成

24、了以國土安全部為中心，下分聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個(gè)層次的應(yīng)急和響應(yīng)機(jī)構(gòu)，通過實(shí)行統(tǒng)一管理，屬地為主，分級(jí)響應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的機(jī)制，有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)的災(zāi)害事件。 二、日本防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制 　　日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環(huán)火山帶，臺(tái)風(fēng)、地震、海嘯、暴雨等各種災(zāi)害極為常見，是世界易遭自然災(zāi)害破壞的國家之一。在長期與災(zāi)難的對(duì)抗中，日本形成了一套較為完善的綜合性防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策機(jī)制。 　　1．完善的應(yīng)急管理法律體系 　　作為全球較早制定災(zāi)害管理基本法的國家，日本的防災(zāi)減災(zāi)法律體系相當(dāng)龐大?！稙?zāi)害對(duì)策基本法》中明確規(guī)定了國家、中央政府、社會(huì)團(tuán)體、全體公民等不同群體的防

25、災(zāi)責(zé)任，除了這一基本法之外，還有各類防災(zāi)減災(zāi)法50多部，建立了圍繞災(zāi)害周期而設(shè)置的法律體系，即基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害應(yīng)急法、災(zāi)后重建與恢復(fù)法、災(zāi)害管理組織法五個(gè)部分，使日本在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害類突發(fā)事件時(shí)有法可依。 　　2．良好的應(yīng)急教育和防災(zāi)演練 　　日本政府和國民極為重視應(yīng)急教育工作，從中小學(xué)教育抓起，培養(yǎng)公民的防災(zāi)意識(shí)；將每年的9月1日定為“災(zāi)害管理日”，8月30日~9月5日定為“災(zāi)害管理周”，通過各種方式進(jìn)行防災(zāi)宣傳活動(dòng)；政府和相關(guān)災(zāi)害管理組織機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行全國范圍內(nèi)的大規(guī)模災(zāi)害演練，檢驗(yàn)決策人員和組織的應(yīng)急能力，使公眾能訓(xùn)練有素地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。 　　3．巨災(zāi)風(fēng)

26、險(xiǎn)管理體系 　　日本經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，頻發(fā)的地震又極易造成大規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失。為了有效地應(yīng)對(duì)災(zāi)害，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，日本建立了由政府主導(dǎo)和財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，政府為地震保險(xiǎn)提供后備金和政府再保險(xiǎn)。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在應(yīng)急管理中起到了重要作用，為災(zāi)民正常的生產(chǎn)生活和災(zāi)后恢復(fù)重建提供了保障。 　　4．嚴(yán)密的災(zāi)害救援體系 　　日本已建成了由消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)組成的較為完善的災(zāi)害救援體系。消防機(jī)構(gòu)是災(zāi)害救援的主要機(jī)構(gòu)，同時(shí)負(fù)責(zé)收集、整理、發(fā)布災(zāi)害信息；警察的應(yīng)對(duì)體制由情報(bào)應(yīng)對(duì)體系和災(zāi)區(qū)現(xiàn)場活動(dòng)兩部分組成，主要包括災(zāi)區(qū)情報(bào)收集、傳遞、各種救災(zāi)搶險(xiǎn)、災(zāi)區(qū)治安維持等；日本的自衛(wèi)隊(duì)屬于國家行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《

27、災(zāi)害對(duì)策基本法》和《自衛(wèi)隊(duì)法》的規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)長官可以根據(jù)實(shí)際情況向?yàn)?zāi)區(qū)派遣災(zāi)害救援部隊(duì)，參與抗險(xiǎn)救災(zāi)。 　　近年來，日本其他類型的人為事故災(zāi)害也在不斷增加。例如，東京地鐵沙林毒氣事件就造成了10人死亡，75人重傷，4700人受到不同程度的影響。如何完善應(yīng)急管理機(jī)制，提高應(yīng)急管理能力，迎接新形勢下的新的危機(jī)和挑戰(zhàn)，也成為日本未來應(yīng)急管理工作的一項(xiàng)新任務(wù)。 三、澳大利亞應(yīng)急管理 　　澳大利亞位于南半球的大洋洲，地廣人稀，人口主要集中在悉尼這樣的中心城市和沿海地區(qū)。在過去的幾十年里，由于周圍都是無邊無際的大海，澳大利亞在戰(zhàn)略上一直是一個(gè)處于低威脅的國家，其突發(fā)事件主要是自然災(zāi)害

28、這一類，如洪水、暴雨、熱帶風(fēng)暴、森林大火等，相應(yīng)的應(yīng)急管理也帶有自己的鮮明特色。 　　1．層次分明的應(yīng)急管理體系 　　澳大利亞設(shè)立了一套三個(gè)層面、承擔(dān)不同職責(zé)的政府應(yīng)急管理體系。聯(lián)邦政府層面，隸屬于澳大利亞國防部的應(yīng)急管理局（EMA）是聯(lián)邦政府主要的應(yīng)急管理部門，負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)全國性的緊急事件管理；在州和地區(qū)政府層面，已經(jīng)有六個(gè)州和兩個(gè)地區(qū)通過立法，建立委員會(huì)機(jī)構(gòu)以及提升警務(wù)、消防、救護(hù)、應(yīng)急服務(wù)、健康福利機(jī)構(gòu)等各方面的能力來保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全；社區(qū)層面，澳大利亞全國范圍內(nèi)約有700個(gè)社區(qū)，它們雖然不直接控制災(zāi)害響應(yīng)機(jī)構(gòu)，但在災(zāi)難預(yù)防、緩解以及為救災(zāi)進(jìn)行協(xié)調(diào)等方面承擔(dān)責(zé)任。

29、　　2．森林火災(zāi)防治 　　澳大利亞地處熱帶和亞熱帶地區(qū)，在干旱季節(jié)，氣溫高、濕度小、風(fēng)大，森林植被以桉樹為主，桉樹含油脂多，特別易燃，一旦發(fā)生火災(zāi)，極易形成狂燃大火，并產(chǎn)生飛火，很難撲救，森林損失十分嚴(yán)重。針對(duì)這些情況，澳大利亞經(jīng)多年試驗(yàn)研制出了以火滅火的辦法，采取計(jì)劃火燒措施防治森林火災(zāi)，并采用氣象遙感、圖像信息傳輸和計(jì)算機(jī)處理等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)、快速、準(zhǔn)確地預(yù)測預(yù)報(bào)森林火災(zāi)。此外，社會(huì)民眾還成立了森林防火站、“火災(zāi)管理委員會(huì)”（AFAC）等民間組織來應(yīng)對(duì)火災(zāi)。 　　3．志愿者為特色的廣泛社會(huì)參與 　　在澳大利亞，應(yīng)急響應(yīng)志愿者是抗災(zāi)的生力軍，他們來自于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)，積極參與

30、社區(qū)的減災(zāi)和備災(zāi)活動(dòng)。州應(yīng)急服務(wù)中心是志愿者抗災(zāi)組織中比較普遍的一種形式，幫助社區(qū)處理洪災(zāi)和暴雨等災(zāi)害，而且志愿者并不是業(yè)余的，他們都參加培訓(xùn)且達(dá)到職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并能熟練操作各種復(fù)雜的救災(zāi)設(shè)備。 四、加拿大的應(yīng)急管理 　　加拿大大部分地區(qū)屬于寒帶，冬季時(shí)間長，40%的陸地為冰封凍土地區(qū)，蒙特利爾冬季的溫度可至零下30度，主要的自然災(zāi)害是冬季的暴風(fēng)雪。所以，加拿大的應(yīng)急管理是“以雪為令”。 　　1．重視地方部門作用的應(yīng)急管理體系 　　加拿大自1948年成立聯(lián)邦民防組織，到1966年，其工作范圍已延伸到平時(shí)的應(yīng)急救災(zāi)。1974年，加拿大將民防和應(yīng)急行動(dòng)的優(yōu)先程序倒過來。1988年，加拿大

31、成立應(yīng)急準(zhǔn)備局，使之成為一個(gè)獨(dú)立的公共服務(wù)部門，執(zhí)行和實(shí)施應(yīng)急管理法。加拿大的應(yīng)急管理體制分為聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)三級(jí)，實(shí)行分級(jí)管理。政府要求，任何緊急事件首先應(yīng)由當(dāng)?shù)毓俜竭M(jìn)行處置，如果需要協(xié)助，可再向省或地區(qū)緊急事件管理組織請(qǐng)求，如果事件不斷升級(jí)以致超出了省或地區(qū)的資源能力，可再向加拿大政府尋求幫助。 　　2．應(yīng)對(duì)雪災(zāi)的全國協(xié)作機(jī)制 　　加拿大各級(jí)政府形成了一套針對(duì)雪災(zāi)的高效和系統(tǒng)的應(yīng)急對(duì)策。清雪部門是常設(shè)機(jī)構(gòu)，及時(shí)清理積雪，保障道路暢通，責(zé)任主要在各省市政府。其中，省政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)高速路，市政府負(fù)責(zé)市內(nèi)道路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大全國每年清雪費(fèi)用高達(dá)10億加元，各級(jí)政府也都有專門的年度清雪預(yù)算。加拿大清雪基本是機(jī)械化，每個(gè)城市都配有系統(tǒng)的清雪設(shè)備，為把暴風(fēng)雪的影響降到最低，加拿大各省市特別注重調(diào)動(dòng)全社會(huì)的配合和參與。加拿大環(huán)境部網(wǎng)站不僅每天分時(shí)段公布各地市詳細(xì)的天氣預(yù)報(bào)，還提供未來一周的每日天氣預(yù)報(bào)，并及時(shí)發(fā)布暴風(fēng)雪等極端天氣警報(bào)；各省市設(shè)有免費(fèi)的實(shí)時(shí)路況信息熱線；電臺(tái)和電視臺(tái)一般是每隔半小時(shí)播報(bào)一次當(dāng)?shù)靥鞖夂吐窙r情況；各省市也都把清雪的預(yù)算、作業(yè)程序和標(biāo)準(zhǔn)以及投訴 等公布在其官方網(wǎng)站上，供公眾監(jiān)督。加拿大各省市還常常通過多種方式向公眾介紹防范冰雪天氣的知識(shí)和技巧，提高公眾應(yīng)對(duì)暴風(fēng)雪的能力。