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1、食品安全監(jiān)管體制概述,中國人民大學法學院 郝建民,內容概括,一、我國食品安全監(jiān)管體制發(fā)展的歷史 二、我國食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀 三、我國食品安全監(jiān)管體制權力配置問題 四、各主要食品安全監(jiān)管機構權力配置分析,一、我國食品安全監(jiān)管體制的歷史,1、初步行政管理時期（1949年1982年） 2、衛(wèi)生部門主管時期（1982年-2004年） 3、多部門聯(lián)合監(jiān)管時期（2004年至今）,1、初步行政管理時期（1949年1982年）,新中國成立的初期，百廢待興，全國經(jīng)濟均處于迅速恢復期，食品安全主要是數(shù)量上的安全，以保障人民能解決溫飽為首要目標，直至1953年，我國成立了衛(wèi)生防疫站，衛(wèi)生防疫站涉及眾多業(yè)務，食品

2、安全的管理只是其中很小的一部分，此時衛(wèi)生部門制定了一些行政規(guī)章，如清涼飲料食物管理暫行辦法（1953年）和食品衛(wèi)生管理試行條例（1965年）等行政規(guī)章，此時的食品安全管理體制也只是很初級的衛(wèi)生管理體制，文革時期，各項工作都空前停滯了，直至1979年中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例出臺，標志著我國食品衛(wèi)生監(jiān)管開始萌芽，但此時的食品安全監(jiān)管尚處于計劃經(jīng)濟時期，監(jiān)管機關和被監(jiān)管單位是一家人，并非現(xiàn)代意義上的食品安全監(jiān)管，而是行政管理。,2、衛(wèi)生部門主管時期（1982年-2004年）,1982年，食品衛(wèi)生法（試行），及 1995年的食品衛(wèi)生法實現(xiàn)了食品衛(wèi)生管理工作從行政管理向法治管理的轉變。 同時199

3、8年，國家質檢部門依據(jù)產(chǎn)品質量法開始逐漸介入食品安全執(zhí)法，在這種背景下，以衛(wèi)生部門為主導的食品安全監(jiān)管格局逐漸被打破，質監(jiān)和工商部門逐漸取得食品安全監(jiān)管主體的地位。自此，多部門執(zhí)法的局面拉開序幕。 此外，自2000年以后，衛(wèi)生部門內部體制改革，成立了獨立的執(zhí)法機構衛(wèi)生監(jiān)督所和業(yè)務指導和檢測機構疾病預防控制中心，原有衛(wèi)生防疫站承擔的包括食品安全執(zhí)法在內的各項執(zhí)法職能轉由衛(wèi)生監(jiān)督所承擔。,3、多部門聯(lián)合監(jiān)管時期（2004年至今）,。2004年，國務院發(fā)布了國務院關于進一步加強食品安全工作的決定，確立了“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”的原則，采取了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的方式，由農業(yè)部、工商總

4、局、質檢總局、衛(wèi)生部分別對農產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)、食品加工環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)和集體食堂等消費環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，食品質量的監(jiān)督檢查信息將由質檢總局、工商總局、國家藥監(jiān)局和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布。,結論：,衛(wèi)生部門,衛(wèi)生防疫站,衛(wèi)生監(jiān)督所,二、食品安全監(jiān)管體制現(xiàn)狀,1、我國食品安全監(jiān)管的機構設置 2、我國食品安全監(jiān)管機構的權力配置 3、我國食品安全監(jiān)管機構的職能分配,1、我國食品安全監(jiān)管的機構設置,、先天不足：非立法先行，而是“三定方案” 食品安全法第四條第一款規(guī)定：國務院設立食品安全委員會，食品安全委員會的工作職責由國務院規(guī)定。 第二款規(guī)定國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責。第三款規(guī)定國務院工商行政

5、管理、質量監(jiān)督和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法的國務院規(guī)定的職責，分別對食品流通、食品生產(chǎn)、餐飲業(yè)服務活動實施監(jiān)督管理,2、我國食品安全監(jiān)管機構的權力配置,橫向配置 縱向配置,橫向配置,縱向配置方面,3、我國食品安全監(jiān)管機構的職能分配,國家衛(wèi)生部： 國家農業(yè)部 國家質檢總局 國家工商總局 國家藥監(jiān)局,國家衛(wèi)生部,國家農業(yè)部,國家質檢總局,國家工商總局,國家食品藥品監(jiān)督管理局：,在地方政府層面：,則是由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、組織、領導、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全工作，統(tǒng)一指揮、領導食品安全突發(fā)事件應對工作。并依照食品安全法規(guī)定了本級農業(yè)行政、衛(wèi)生行政、工商行政管理、質量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督

6、管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。從目前實際運行來看，除北京、福建等地尚未成立食品藥品監(jiān)督管理局并仍由衛(wèi)生部門承擔餐飲等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管外，其他地方政府的相關職能部門的職責與國務院相關職能部門的職責基本上是相對應的。,三、監(jiān)管權力配置問題,1、監(jiān)管權力橫向配置不清 2、監(jiān)管權力縱向配置混亂,監(jiān)管權力橫向配置不清,案例1：面食店無人監(jiān)管 食品安全委員會：效果有限 美國：食品安全委員會 日本：食安會（風險管理和風險評估）,2監(jiān)管權力縱向配置混亂,管理方式各異：分級管理半垂直管理混合管理 食安法第5條：地方政府負總責，如何理解 食安法第6條：強化各管理機構職責 案例2：工商局長拒絕接受區(qū)長領導,四、各食

7、品安全監(jiān)管機構的權力配置及完善,1、農業(yè)部門的權力配置及完善 2、衛(wèi)生部門的權力配置及完善 3、食品藥品監(jiān)管部門的權力配置及完善 4、工商行政部門的權力配置及完善 5、質量監(jiān)督部門的權力配置及完善,1、農業(yè)部門的權力配置及完善,權力來源 權力配置的合理性 權力配置的完善,權力配置來源,1993年農業(yè)部頒布的綠色食品標志管理辦法 1997年通過的生豬屠宰管理條例等標志著農業(yè)部門開始正式進入初級農產(chǎn)品的監(jiān)管。 2006年通過的中華人民共和國農產(chǎn)品質量安全法第三條 2009年食品安全法第二條第二款規(guī)定,權力配置的合理性,產(chǎn)業(yè)主導部門，對相關產(chǎn)業(yè)極為熟悉 職責范圍涵蓋：用來生產(chǎn)糧食和蔬菜的農藥化肥，用

8、于生產(chǎn)動物性食品原料(魚類禽類蛋類奶)的獸藥漁藥飼料及其飼料添加劑等監(jiān)督管理工 進行初級農產(chǎn)品的監(jiān)管有先天優(yōu)勢 在國外多數(shù)國家也是食品安全監(jiān)管部門之一,權力配置的完善,建議設立獨立的監(jiān)管機構 不能因為重視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而忽視食品安全問題 延伸到轉基因食品的安全問題應更多吸納醫(yī)學和環(huán)境學專家的參與，而不能僅由農業(yè)專家來決定,衛(wèi)生部門的權力配置及其完善,權力來源 權力配置的合理性 權力配置的完善,監(jiān)管權力來源,一直是承擔食品安全監(jiān)管的機構 食品安全法第4條，第71條，第72條，第73條，第74條 承擔：綜合協(xié)調、食品安全風險監(jiān)測與評估、食品安全標準制定、組織食品安全事故調查處理、相互通報與發(fā)布食品安全

9、信息等。地方衛(wèi)生部門承擔的食品安全職責尤其是事件報告、應急處置、事故責任調查等法定職責；各級疾病預防控制機構承擔食品安全事故現(xiàn)場衛(wèi)生處理、流行病學調查、風險監(jiān)測和檢驗等工作。,監(jiān)管權力配置的合理性,國際上，衛(wèi)生部門至少是監(jiān)管主體之一 我國地方衛(wèi)生部門承擔的食品安全職責尤其是事件報告、應急處置、事故責任調查等法定職責；各級疾病預防控制機構承擔食品安全事故現(xiàn)場衛(wèi)生處理、流行病學調查、風險監(jiān)測和檢驗等均為技術性極強、其他部門無法取代的的工作。 由于溢出效應，監(jiān)管職責越來越小。,權力配置的完善,食品安全事故的處理中應重點發(fā)揮衛(wèi)生部門的主導作用，充分發(fā)揮疾病預防控制機構技術優(yōu)勢，其他監(jiān)管機構應充分尊重衛(wèi)

10、生行政部門所屬的疾病預防控制機構調查過程及技術處理的意見，并在衛(wèi)生行政部門指導下進行事故處理。,3、食品藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)管權力,權力來源 權力配置的合理性 權力配置的完善,權力配置來源,最早為2003年成立國家食藥局，2008年大部制改革及2009年食品安全法的頒布。 食品安全法第四條第三款規(guī)定食品藥品監(jiān)督管理部門是對餐飲服務活動進行監(jiān)管的主體。,監(jiān)管權力配置的合理性問題,多年的藥品監(jiān)管經(jīng)驗，多數(shù)可借鑒到食品行業(yè)，特別是藥品企業(yè)長期推行的GMP認證和HACCP極為相似。 較易得到衛(wèi)生部門的技術支持,權力配置的完善,理順監(jiān)管體制，完備監(jiān)管人員 積累監(jiān)管經(jīng)驗，與衛(wèi)生監(jiān)督所進行整合,工商行政管理

11、部門的權力配置及完善,權力來源：食品衛(wèi)生法時期定位于簡單管理，現(xiàn)依據(jù)食品安全法第四條第三款。 權力配置和理性：多年的市場監(jiān)管經(jīng)驗，隊伍龐大，但技術力量有限，職責重疊交叉較多，難以追本溯源。 監(jiān)管權力完善：完備技術力量，明晰職責。,質檢系統(tǒng)的權力配置及完善,監(jiān)管權力來源：1993年產(chǎn)品質量法，2009年食品安全法第四條第三款 權力配置合理性：局限于加工企業(yè)，且欠缺技術優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)問題滯后，反應能力差。案例：三鹿奶粉事件 無明顯優(yōu)越性,現(xiàn)有監(jiān)管體制弊端的解決 體制內的“微調”,橫向間的關系調整為主,設立權威性高行政級別的食品安全委員會，加強監(jiān)管機構間的綜合協(xié)調； 完善公務協(xié)助制度，并力求將其規(guī)范化法制化和常態(tài)化； 加大對食品源頭的監(jiān)管力量； 規(guī)范檢驗機構和檢驗標準； 完善應付突發(fā)食品安全事件的策略等。 同時還對跨區(qū)域的合作機制方面進行了初步的研究。,美好的祝愿,