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1、堅(jiān)持依法行政 努力做好糧食流通工作 國(guó)家糧食局黨組書記 局長(zhǎng) 聶振邦 ? ? 黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)糧食工作高度注重。去年針對(duì)糧食供求發(fā)生變化的新狀況，采用一系列扶持糧食生產(chǎn)、活躍糧食流通的政策措施，使糧食產(chǎn)需浮現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)，成為國(guó)家宏觀調(diào)控中的一種突出亮點(diǎn)。近幾年，國(guó)家糧食局緊緊環(huán)繞糧食流通體制改革這個(gè)中心，以保護(hù)種糧農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，以保障國(guó)家糧食安全為落腳點(diǎn)，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)糧食工作全局，積極穩(wěn)妥推動(dòng)糧食流通體制改革，獲得了明顯成效。在放開糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，建立市場(chǎng)主導(dǎo)形成糧食價(jià)格機(jī)制的同步，實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼；及時(shí)發(fā)布重要短缺糧食品種的最低收購(gòu)價(jià)，種糧農(nóng)民得到實(shí)惠；著

2、手解決國(guó)有糧食購(gòu)銷公司歷史包袱，轉(zhuǎn)換公司經(jīng)營(yíng)機(jī)制，國(guó)有糧食購(gòu)銷公司改革獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；依法加強(qiáng)糧食市場(chǎng)管理，建立糧食市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，維護(hù)正常糧食流通秩序，增進(jìn)糧食市場(chǎng)體系建設(shè)和形成；調(diào)節(jié)和完善糧食信貸政策，支持糧食收購(gòu)，國(guó)有糧食購(gòu)銷公司繼續(xù)發(fā)揮主渠道作用；地方糧食儲(chǔ)藏得到充實(shí)，宏觀調(diào)控能力進(jìn)一步增強(qiáng)。加強(qiáng)糧食流通的基本設(shè)施建設(shè)，糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)得到迅猛發(fā)展。 ? ? 與此同步，糧食流通立法工作也獲得突破性進(jìn)展。5月26日，國(guó)務(wù)院頒布了《糧食流通管理?xiàng)l例》（如下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》的頒布實(shí)行，是國(guó)內(nèi)糧食法制建設(shè)進(jìn)程中的一件大事，對(duì)于加強(qiáng)糧食流通的監(jiān)督管理，增進(jìn)糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者合法、

3、對(duì)的地履行權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范糧食交易行為，維護(hù)正常糧食流通秩序，實(shí)行依法管糧，都具有重要意義，是各級(jí)政府實(shí)行糧食流通管理的法律根據(jù)。 ? ? 一、《條例》頒布實(shí)行的重要意義 ? ? 《條例》涵蓋了糧食流通的每一種環(huán)節(jié)，確立的糧食流通體制充足體現(xiàn)了生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者利益互相平衡、市場(chǎng)機(jī)制與政府宏觀調(diào)控有機(jī)配備、立足國(guó)內(nèi)與對(duì)外開放互相補(bǔ)充的原則，對(duì)增進(jìn)糧食流通活動(dòng)的有序進(jìn)行，維護(hù)糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益，保障國(guó)家糧食安全，具有重要意義。 ? ? 一是有助于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在糧食資源配備中的基本性作用。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決定，全面放開糧食市場(chǎng)，糧食市場(chǎng)價(jià)格重要由市場(chǎng)供求形成，多種

4、所有制類型的糧食公司在糧食市場(chǎng)中依法公平競(jìng)爭(zhēng)，自主決策，自負(fù)盈虧。這次改革是對(duì)糧食流通體制的深刻變革，將改革的目的確立為建立在國(guó)家宏觀調(diào)控下重要由市場(chǎng)配備糧食資源的新體制。《條例》及時(shí)跟進(jìn)，與糧改方案配套實(shí)行，有助于進(jìn)一步推動(dòng)改革并鞏固改革的成果，充足調(diào)動(dòng)各市場(chǎng)主體的積極性和積極性，使市場(chǎng)供求在糧食價(jià)格的形成中發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高糧食資源配備效益。 ? ? 二是有助于理順中央、地方、生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間的利益關(guān)系。近年來(lái)，糧食立法滯后于糧食流通發(fā)展的需要，在中央、地方、糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者之間的利益發(fā)生沖突時(shí)，缺少解決問(wèn)題的法律根據(jù)?！稐l例》在總結(jié)近年來(lái)糧食流通工作經(jīng)驗(yàn)的基本上，

5、從法律的層面界定了政府與公司、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，明確了國(guó)家糧食宏觀調(diào)控和省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)容，規(guī)范了糧食行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，在保護(hù)糧食經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的同步，也規(guī)定了其應(yīng)履行的義務(wù)，使中央、地方、各經(jīng)營(yíng)者之間的利益關(guān)系更加明確，從而大大減少了由于各自利益關(guān)系而對(duì)糧食流通秩序的影響。 ? ? 三是有助于維護(hù)正常的糧食流通秩序。實(shí)踐證明，糧食市場(chǎng)全面放開后，在糧食多時(shí)，往往浮現(xiàn)糧食收購(gòu)公司競(jìng)相壓價(jià)，損害農(nóng)民利益的行為；糧食少時(shí)，又容易浮現(xiàn)各類公司到農(nóng)村搶購(gòu)糧食、囤積居奇、哄抬糧價(jià)的問(wèn)題，損害消費(fèi)者的利益。從以往的狀況和目前的現(xiàn)狀看，放開市場(chǎng)后來(lái)容易浮現(xiàn)市場(chǎng)秩序混亂等問(wèn)題，如地區(qū)封鎖、攙雜

6、使假等違規(guī)經(jīng)營(yíng)，這都會(huì)加劇市場(chǎng)和價(jià)格的波動(dòng)?！稐l例》的出臺(tái)，通過(guò)保護(hù)與懲罰相結(jié)合，有助于規(guī)范糧食經(jīng)營(yíng)者的行為，形成良性競(jìng)爭(zhēng)的糧食流通秩序。 ? ? 四是有助于加強(qiáng)國(guó)家的對(duì)糧食流通的宏觀調(diào)控。近年來(lái)，我們摸索建立了某些糧食宏觀調(diào)控的措施和手段。但由于沒有通過(guò)立法的形式加以規(guī)范，調(diào)控的效果受到一定影響。放開市場(chǎng)后來(lái)，糧食市場(chǎng)和價(jià)格波動(dòng)的也許性加大，因此，政府必須加強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。《條例》的頒布實(shí)行，使各級(jí)政府調(diào)控手段的實(shí)行有了明確的法律根據(jù)，有助于宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)，從而更加有效地應(yīng)對(duì)也許浮現(xiàn)的糧食緊急狀態(tài)。 ? ? 五是有助于轉(zhuǎn)變政府糧食行政管理職能，堅(jiān)持依法行政。糧食市場(chǎng)放開后

7、政府對(duì)糧食流通管理的內(nèi)容和方式都會(huì)發(fā)生變化，重要是通過(guò)法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段加強(qiáng)宏觀調(diào)控，維護(hù)正常的糧食流通秩序。雖然是行政手段也要受《行政許可法》等有關(guān)法律法規(guī)的約束。《條例》在賦予糧食行政管理機(jī)關(guān)必要的管理手段的同步，也對(duì)其履行職能提出了嚴(yán)格規(guī)定，能更好地增進(jìn)政府轉(zhuǎn)變糧食行政管理職能，切實(shí)做到依法行政。 ? ? 二、《條例》頒布以來(lái)的貫徹實(shí)行狀況 ? ? （一）精心組織《條例》的宣傳，營(yíng)造依法管糧的社會(huì)氛圍。《條例》頒布后，國(guó)家糧食局即在全國(guó)糧食局長(zhǎng)會(huì)上，對(duì)學(xué)習(xí)貫徹《條例》進(jìn)行部署。各地糧食局按照規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，把《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)行作為普法依法治理工作的一項(xiàng)重

8、要內(nèi)容，開展了一系列學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)。通過(guò)采用散發(fā)資料、新聞發(fā)布會(huì)、宣傳周（月）等多種形式，充足發(fā)揮行業(yè)報(bào)刊、政府網(wǎng)站、廣播、電視等新聞媒體的作用，使社會(huì)各界特別是糧食部門干部職工理解《條例》的內(nèi)容，努力做到知法懂法。 ? ? （二）認(rèn)真組織《條例》的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高依法行政和依法經(jīng)營(yíng)的意識(shí)。各級(jí)糧食行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)同志親自抓《條例》學(xué)習(xí)，帶頭學(xué)，并通過(guò)專項(xiàng)講座、報(bào)告會(huì)、座談會(huì)、知識(shí)競(jìng)賽等多種形式組織好《條例》的學(xué)習(xí)活動(dòng)，推動(dòng)《條例》的貫徹實(shí)行。湖南、安徽、江蘇、江西、福建等省市先后舉辦了我省市縣糧食局長(zhǎng)、業(yè)務(wù)骨干、糧食經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班。這些活動(dòng)提高了糧食行政管理人員依法行政、糧食經(jīng)營(yíng)者依

9、法經(jīng)營(yíng)的法律素質(zhì)。 ? ? （三）抓緊制定《條例》的配套措施，推動(dòng)糧食法治化進(jìn)程。目前，國(guó)家糧食局會(huì)同有關(guān)部門已經(jīng)制定下發(fā)了糧食收購(gòu)資格審核、糧食監(jiān)督檢查、糧食質(zhì)量監(jiān)管和糧食記錄等措施和制度。省級(jí)糧食局按照《條例》規(guī)定，以及國(guó)家糧食局等有關(guān)部門制定的措施，結(jié)合本地實(shí)際狀況，及時(shí)起草制定有關(guān)配套規(guī)定。截止到12月，已有22個(gè)省市制定了糧食收購(gòu)資格審核管理措施,其中以省長(zhǎng)令頒布行政規(guī)章的有山東、湖南、江西??；以省級(jí)人民政府頒布規(guī)范性文獻(xiàn)的有上海、黑龍江、安徽、浙江、內(nèi)蒙古等省（市）；以省級(jí)部門聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文獻(xiàn)的有遼寧、福建、青海、湖北、吉林、寧夏、陜西、江蘇、四川、山西、河北、重慶、云南、天

10、津等?。ㄊ校?。北京、湖南、安徽、浙江、上海、山東等省（市）根據(jù)《條例》的規(guī)定，起草制定了糧食流通記錄制度實(shí)行細(xì)則和糧食應(yīng)急預(yù)案。 ? ? （四）認(rèn)真做好糧食收購(gòu)資格審核工作，規(guī)范糧食收購(gòu)市場(chǎng)秩序。已制定糧食收購(gòu)資格審核措施的地方，都已嚴(yán)格按照規(guī)定條件和工作程序開展這項(xiàng)工作。湖南、江蘇、安徽、福建、山東、吉林、黑龍江、四川、江西、廣東、重慶等?。ㄊ校┑募Z食局已經(jīng)完畢對(duì)首批申請(qǐng)糧食收購(gòu)許可的審批工作，審批對(duì)象涉及公司法人、個(gè)體工商戶等多種所有制市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。 ? ? （五）轉(zhuǎn)變糧食行政管理部門職能，加強(qiáng)糧食行政監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法工作。地方糧食局按照《條例》賦予的對(duì)全社會(huì)糧食流通監(jiān)管和記錄的

11、職能，積極轉(zhuǎn)變思想觀念，克服困難，抓緊開展有關(guān)工作。根據(jù)依法行政的規(guī)定，某些省級(jí)糧食行政管理部門通過(guò)積極爭(zhēng)取，分設(shè)了法規(guī)、監(jiān)督檢查、記錄等機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了人員力量。安徽、黑龍江、四川等省糧食局結(jié)合本地實(shí)際，制定了糧食流通行政執(zhí)法與行政懲罰程序暫行規(guī)定、糧食部門行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)行方案；黑龍江省、上海市糧食局制定了行政復(fù)議工作制度；廣東省制定了糧食系統(tǒng)應(yīng)訴工作聯(lián)系制度。蘭州市糧食局按照《條例》和我市糧食流通管理措施，調(diào)節(jié)糧食執(zhí)法權(quán)限和范疇，規(guī)范執(zhí)法崗位責(zé)任制、執(zhí)法行為準(zhǔn)則和執(zhí)法程序，對(duì)各類所有制的糧油經(jīng)營(yíng)戶實(shí)行了“同步檢查、同樣執(zhí)法、同等懲罰”，在蘭州市樹立了糧食行政管理部門良好的執(zhí)法形象。這些制度的

12、建立和對(duì)執(zhí)法做法的摸索，為依法行政、轉(zhuǎn)變職能奠定了制度基本，提供了借鑒。 ? ? 三、繼續(xù)進(jìn)一步貫徹實(shí)行《條例》，在糧食流通管理中堅(jiān)持依法行政 ? ? 糧食市場(chǎng)全面放開后，糧食行政管理部門面臨著職能轉(zhuǎn)變的急切任務(wù)，此后將更也許多地依托法律手段來(lái)管理糧食流通活動(dòng)。面對(duì)新的形勢(shì)、新的任務(wù)，各級(jí)糧食行政管理部門必須積極轉(zhuǎn)變觀念，環(huán)繞依法行政和貫徹貫徹《條例》，切實(shí)做好糧食流通的立法工作，不斷加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，逐漸完善行政監(jiān)督機(jī)制，積極推動(dòng)依法行政。 ? ? （一）加強(qiáng)制度建設(shè)，繼續(xù)做好糧食流通立法工作。健全的法律法規(guī)體系是推動(dòng)依法行政、建設(shè)法治政府的基本?！吨醒雰?chǔ)藏糧管理?xiàng)l例》和《糧食

13、流通管理?xiàng)l例》相繼頒布實(shí)行，是糧食流通立法獲得的階段性突破。下一步的立法任務(wù)仍然繁重，我們將積極研究制定系統(tǒng)全面的《糧食流通法》。，國(guó)家糧食局已通過(guò)國(guó)家發(fā)改委向全國(guó)人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)正式提出申請(qǐng)，將《糧食流通法》列入十屆人大五年立法規(guī)劃。此后，我們將總結(jié)貫徹《條例》的實(shí)踐，加大糧食立法工作力度，爭(zhēng)取糧食流通的基本法早日成熟出臺(tái)。 ? ? （二）加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，保證法律法規(guī)的正的確施。糧食市場(chǎng)全面放開后，依法管糧將是此后糧食行政管理部門的必然選擇。從中央到地方，糧食行政管理部門都要按照有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾的規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作，做到嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)

14、法。 ? ? 一是嚴(yán)格按照法律的規(guī)定履行職責(zé)。要牢固樹立權(quán)力法定和程序法定的原則，凡法律容許做的，才干做，并且要做好；法律不容許做的，堅(jiān)決不做。目前，行政執(zhí)法中普遍存在忽視按法定程序辦事的現(xiàn)象，這也是濫用職權(quán)和執(zhí)法犯法的一種重要因素。各級(jí)糧食行政管理部門及其工作人員都要養(yǎng)成按法定程序辦事的習(xí)慣，作出行政決定和執(zhí)法都要遵守法定程序，對(duì)的行使手中的行政權(quán)力。 ? ? 二是要建立、健全行政執(zhí)法體制。要研究建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。同步，還要做好與其她有關(guān)部門的聯(lián)合執(zhí)法配合問(wèn)題。要嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》、《行政懲罰法》等有關(guān)法律法規(guī)，提高執(zhí)法的整體水平。行政執(zhí)法

15、過(guò)程中的罰沒收入都要嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，堅(jiān)決制止多種形式的亂罰款和亂收費(fèi)問(wèn)題。要建立健全行政執(zhí)法評(píng)議考核制度和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)多種違法行政都要依法追究責(zé)任。 ? ? 三是要加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。建立一支政治合格、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過(guò)硬的行政執(zhí)法隊(duì)伍，是提高行政執(zhí)法水平的基本保證。各地糧食行政管理部門要按照從嚴(yán)治政的規(guī)定，把加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)作為一項(xiàng)基本性工作來(lái)抓。要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的法律業(yè)務(wù)、糧食流通業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的道德水平，增強(qiáng)依法行政、依法辦事的能力。要強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)肅紀(jì)律，對(duì)徇私枉法、知法犯法的，要嚴(yán)肅查處，絕不姑息。 ? ? （三

16、）完善行政監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)持依法行政，必須完善行政監(jiān)督機(jī)制，涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、上、下級(jí)之間的監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督。對(duì)人民群眾來(lái)信來(lái)訪的檢舉和建議，都必須予以高度注重，妥善解決，及時(shí)答復(fù)。要正視新聞媒體的宣傳報(bào)道，積極配合，不得刻意回避，敷衍塞責(zé)，甚至弄虛作假。目前，要重點(diǎn)抓好如下兩件事。 ? ? 一是認(rèn)真健全行政復(fù)議制度。據(jù)調(diào)查，近幾年來(lái)，糧食行政管理部門受理的行政復(fù)議比較少，這一方面反映各級(jí)糧食行政管理部門的依法行政工作是有成績(jī)的，另一方面也與糧食流通立法相對(duì)滯后及管理手段重要集中于行政手段有關(guān)。糧食市場(chǎng)全面放開后，糧食流通的管理將重要以法律手段為主，行政復(fù)議不可

17、避免將會(huì)增多。因此，必須對(duì)此予以高度注重。要認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議法，加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)，逐漸完善行政復(fù)議制度。把行政復(fù)議作為監(jiān)督糧食行政管理部門履行職能的一種重要手段。 ? ? 二是要完善有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文獻(xiàn)的備案審查制度，并做好清理工作。按照依法行政、規(guī)范行政的規(guī)定，對(duì)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政許可規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文獻(xiàn)，該廢止的盡快廢止，須修訂的抓緊修訂。 ? ? （四）切實(shí)做好糧食行業(yè)的法制宣教工作。依法行政離不開良好的法制環(huán)境，離不開全社會(huì)的參與。各地糧食行政管理部門要按照全國(guó)糧食行業(yè)“四五普法”規(guī)劃的部署和今年普法工作的要點(diǎn)，精心組織普法活動(dòng)，采用多種形式開展法制宣教，積極營(yíng)造守法、守法、依法辦事的良好環(huán)境，逐漸形成與依法管糧相適應(yīng)的社會(huì)氛圍。