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第７章 行政行為的一般理論,一、行政行為的涵義 行政法學(xué)上的行政行為是指行政主體的法律行為，即行政主體依法實(shí)施的能夠直接或間接引起行政法律效果的行為。 1．行政行為是行政主體的行為，而非相對(duì)人行為； 2．行政行為是法律行為，而非事實(shí)行為； 3．行政行為是行政法律行為，而非其他法律行為。,1,二、行政行為的基本類(lèi)型,行政行為的基本類(lèi)型－抽象行政行為與具體行政行為 分類(lèi)理由 分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)效力 1．對(duì)象效力。 2．時(shí)間效力。 “具體行政行為”是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。（最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)）第１條） 行政訴訟法第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。（最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋?zhuān)┑冢硹l）,2,三、行政行為的法律效力,１、行政行為的效力內(nèi)容 行政行為的法律效力表現(xiàn)為行政行為的公定力，公定力在整個(gè)行政行為效力體系中處于最重要的地位，是行政行為其他效力發(fā)生的前提。行政行為的公定力具體表現(xiàn)為以下幾種內(nèi)容：,3,拘束力。行政行為生效后，首先對(duì)相對(duì)人和行政主體自身產(chǎn)生法律效力。所以行政行為的拘束力包括兩方面：對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)，必須服從行政行為，否則可能承擔(dān)法律責(zé)任；對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，在行政行為被依法撤銷(xiāo)或變更之前，也有嚴(yán)格遵守的義務(wù)。應(yīng)該指出的是，拘束力與約束力是兩個(gè)不同層面的概念。行政行為的拘束力是指行政行為賦予有關(guān)相對(duì)人行使其權(quán)利的作用力以及約束有關(guān)相對(duì)人履行其義務(wù)的作用力之總和。,4,確定力。確定力是指行政行為一經(jīng)依法作出就具有相對(duì)的穩(wěn)定性，非依法不得變更或撤銷(xiāo)。它與拘束力一樣，也是對(duì)行政主體和相對(duì)人雙方當(dāng)事人的效力。對(duì)于行政主體而言，確定力表現(xiàn)為不可變更力（又稱(chēng)實(shí)質(zhì)確定力、自縛力），即行政主體不得任意變更或撤銷(xiāo)已經(jīng)依法成立的行政行為。如確需變更或撤銷(xiāo)，必須符合法定條件并通過(guò)法定程序。對(duì)于相對(duì)人而言，確定力表現(xiàn)為不可爭(zhēng)訟力（又稱(chēng)形式確定力），即相對(duì)人不得任意請(qǐng)求變更或撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的行政行為。如果請(qǐng)求變更或撤銷(xiāo)，必須遵守法定期限，一旦法定期限屆滿(mǎn)，行政行為的效力便得以最終確定。,5,執(zhí)行力。執(zhí)行力是指保障行政行為內(nèi)容得以最終實(shí)現(xiàn)的法律效力。所以執(zhí)行力同樣是對(duì)行政主體和相對(duì)人雙方都具有的效力。如果行政行為的內(nèi)容是剝奪相對(duì)人權(quán)利或科以相對(duì)人義務(wù)，相對(duì)人必須在規(guī)定的期限內(nèi)自動(dòng)履行。如拒絕履行，則行政主體可依法采取一定的手段強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政行為的內(nèi)容是賦予相對(duì)人權(quán)利或免除相對(duì)人義務(wù)，則行政主體負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)，以保障行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。否則，相對(duì)人可通過(guò)法定途徑請(qǐng)求救濟(jì)。,6,確認(rèn)力。確認(rèn)力是行政行為對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的法律效力。即其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)生效的行政行為應(yīng)予充分尊重，它們?cè)谧鞒鱿嚓P(guān)行為時(shí)應(yīng)當(dāng)把行政行為作為既成事實(shí)而確認(rèn)其存在，并作為自身行為的構(gòu)成要件和基礎(chǔ)。,7,２、行政行為的生效 （１）行政行為的生效與成立 行政行為的生效，是指行政行為法律效力的產(chǎn)生；而行政行為的成立，則是指行政行為在事實(shí)上的作出或形成。因此，行政行為的生效與行政行為的成立既有聯(lián)系又有明顯區(qū)別。一方面，行政行為的生效以行政行為的成立為前提和基礎(chǔ)。行政行為只有在成立后，才談得上是能否生效的的問(wèn)題。另一方面，行政行為的成立，只是說(shuō)明其在事實(shí)上存在，而并不意味著其同時(shí)在法律上存在而立即承認(rèn)其具有法律效力。,8,行政行為生效時(shí)間 盡管行政行為一經(jīng)作出即具有公定力，也就是說(shuō)行政行為作出之時(shí)即為行政行為生效之時(shí)，但法律上的行政行為作出時(shí)間并不等同于事實(shí)上的行政行為成立時(shí)間。在法律上，行政行為的作出是針對(duì)特定的對(duì)象而言的。因此，行政行為對(duì)行政主體的生效時(shí)間與對(duì)相對(duì)人的生效時(shí)間并不完全一致。對(duì)于行政主體，行政行為一旦成立，即意味著其正式作出，其生效時(shí)間即為成立時(shí)間；而對(duì)于相對(duì)人，行政行為的作出時(shí)間應(yīng)為相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政主體作出行為的時(shí)間，而知道或者應(yīng)當(dāng)知道在法律上是以告知作為標(biāo)志的。所以，行政行為的告知之時(shí)即為生效之時(shí)。當(dāng)然，行政主體在告知時(shí)，可以另定一個(gè)生效時(shí)間或生效條件。（告知生效與附款生效）,9,（２）行政行為的有效與合法 行政行為的公定力只是一種被推定的法律效力，行政行為具有公定力并不意味著行政行為真正合法、有效。它只不過(guò)是一種形式上的效力，要使這種形式上的效力轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的效力，必須符合一定的有效要件。然而，有效要件并不等于合法要件，一般說(shuō)來(lái)，有效要件比較靈活，而合法要件比較嚴(yán)格。在合法與違法之間，是種非此即彼的判斷。而對(duì)行政違法行為的有效與否的評(píng)價(jià)，它可以因事酌定從而包含多種法律后果的判斷。因此在有的情形下，行政行為雖然違法，但其可能是完全有效的。 被訴具體行政行為違法，但撤銷(xiāo)該具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。（最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第５８條）,10,３、行政行為的無(wú)效 行政行為的無(wú)效是指行政行為因具有重大而且明顯的違法情形而自始無(wú)效。 （１）條件：重大而且明顯違法。 （２）后果：自始無(wú)效，即沒(méi)有公定力。,11,無(wú)效行政行為的類(lèi)型： （１）無(wú)權(quán)行政行為 無(wú)權(quán)行政行為通常是明顯超越公務(wù)管轄權(quán)的行為，即行政主體行使了屬于其他行政主體甚至其他國(guó)家機(jī)關(guān)的專(zhuān)有職權(quán)。 但是，無(wú)權(quán)行政行為與越權(quán)一樣，也有一個(gè)前提，即行為主體必須是行政主體。非行政主體進(jìn)行的“假象行政行為”不是無(wú)權(quán)行政行為，因?yàn)檫@類(lèi)行為根本不屬于行政行為。,12,（２）違反一事不再理原則作出的行政行為 在行政行為未經(jīng)法定程序被撤銷(xiāo)或變更的條件下，行政主體針對(duì)同一事件作出一個(gè)新的行政行為，應(yīng)當(dāng)視為前一行政行為繼續(xù)有效，而后一行政行為無(wú)效。 在實(shí)踐中，行政主體違反一事不再理原則作出的無(wú)效行政行為有以下３種情形： 第一，下級(jí)行政主體未經(jīng)法定程序直接否定上級(jí)行政主體作出的行政行為。 第二，行政主體針對(duì)同一事件作出兩個(gè)相互矛盾的行政行為。在這種情況下，通常后一行政行為構(gòu)成無(wú)效。但是如果前一行政行為無(wú)效，則后一行政行為可能有效。 第三，行政主體作出的屬于一事重罰的行政行為。,13,（３）行政主體違反正當(dāng)程序原則作出的行政行為 由于正當(dāng)程序原則體現(xiàn)了“最低程度的公正”，是對(duì)行政行為最低限度的基本要求，因此如果行政主體作出行政行為時(shí)違背這一原則，完全可以將其作為重大而且明顯的違法而視為無(wú)效行政行為。,14,（４）行政主體作出的內(nèi)容或形式上有特別重大且明顯瑕疵的其他行政行為 行政主體作出的在內(nèi)容上有特別重大且明顯瑕疵而構(gòu)成無(wú)效的行政行為主要包括：行政行為的內(nèi)容直接違反刑法；行政行為的內(nèi)容根本不可能。 行政主體作出的在形式上有特別重大且明顯瑕疵而構(gòu)成無(wú)效的行政行為主要包括：依法應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式而未采用書(shū)面形式或者書(shū)面形式上欠缺重大要素；嚴(yán)重違反法定程序。,15,四、行政行為的撤銷(xiāo)、廢止、變更與消滅,１、撤銷(xiāo) 行政行為的撤銷(xiāo)，是指已經(jīng)生效的行政行為，因發(fā)現(xiàn)違法或不當(dāng)，有權(quán)機(jī)關(guān)將其撤銷(xiāo)。 （１）撤銷(xiāo)條件：違法或不當(dāng)。 （２）撤銷(xiāo)后果：原則上有溯及既往的效力。 （３）撤銷(xiāo)主體：廣泛性。,16,２、廢止 行政行為的廢止，是指已經(jīng)生效的行政行為因不適應(yīng)新情況，行政主體將其取消，使之不再有效。 ３、變更 行政行為的變更，是指行政行為內(nèi)容的部分改變，即不撤銷(xiāo)或廢止行政行為，而只是變更內(nèi)容的一部分。,17,４、消滅 行政行為的消滅，即行政行為效力的終止。能夠引起行政行為消滅的法律事實(shí)，除了撤銷(xiāo)或廢止外，還有以下幾種： （１）期限屆滿(mǎn)。 （２）條件成就。 （３）相對(duì)人死亡。 （４）客體滅失。 （５）履行完畢。,18,