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1、3 公共行政組織管理政府如何組織起來,,引子：無所不在的組織,臺灣3.26游行,本章主要內(nèi)容,3.1 公共行政組織概述 3.2 公共行政組織的理論 3.3 公共行政組織的結(jié)構(gòu) 3.4 公共行政組織的設(shè)計 3.5 公共行政組織的變革,3.1 公共行政組織概述,3.1.1 組織及行政組織是什么？ 古代中國將絲麻編制成布帛的過程稱為“組織”。 在西方，組織（organization）出自于對人體“器官”（organ）獨特功能的引申，強調(diào)局部自成系統(tǒng)的獨立性，以及局部構(gòu)成整體的結(jié)構(gòu)性。 從最一般的意義上講，組織是人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定目標，有一定權(quán)責、心理結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的開放系統(tǒng)。 作為活動過程(Proces

2、s)的公共行政組織是指為了完成行政任務而進行的組織活動和運行過程。 作為實體(Entity)的公共行政組織是指為了推行政務，依法建立的國家行政機關(guān)體系。,全國行政層級的劃分,,,,,中央政府（國務院）,省、自治區(qū)、直轄市政府,省轄市政府（市設(shè)區(qū)政府） 地區(qū)行署（省的派出機構(gòu)）,縣、自治縣、縣級市政府,鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府,,,,,3.1.2 公共行政組織具有哪些特征 P75,公共行政組織是國家為了實現(xiàn)一定的目標，依法組建的國家行政機關(guān)體系。與其它組織相比，公共行政組織具有如下基本特征： 第一，行政組織是依法進行公共管理和公共服務的社會組織； 第二，行政組織是無須參與競爭的社會組織； 第三，行政組織是不

3、能創(chuàng)造自身運行所需費用的組織； 第四，行政組織是具有合法強制性公權(quán)力的社會組織； 第五，行政組織是有自身利益并追逐規(guī)模擴大的組織。,3.1.3 公共行政組織有哪些 P75-76,1.依行政組織管轄的地域范圍分為中央行政組織和地方行政組織。 2.依行政組織的權(quán)限性質(zhì)分為一般權(quán)限機關(guān)和專門權(quán)限機關(guān)。 3.依行政組織的功能和作用不同分為領(lǐng)導機關(guān)、職能機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)、輔助機關(guān)、咨詢機關(guān)和派出機關(guān)。 4.依行政組織存在時間的長短分為常設(shè)機關(guān)和臨時機關(guān)。,1）領(lǐng)導機關(guān) 各級政府統(tǒng)轄全局的決策核心，是行政組織的中樞、指揮機關(guān)。 2）職能機關(guān) 負責和管理某一專業(yè)方面事務的執(zhí)行機關(guān)。 3）監(jiān)督機關(guān) 對行政機關(guān)及

4、其管理活動進行監(jiān)督檢查的行政機關(guān)，如監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)。 4）輔助機關(guān) 承擔輔助性工作任務的行政機關(guān)。又分政務性、事務性、綜合性、專業(yè)性輔助機關(guān)。 5）咨詢參謀機關(guān)。 6）派出機關(guān)（非一級政府，如街道辦事處）。,3.2 公共行政組織理論的演化 P77-78,3.2.1 以工作為中心的古典組織理論 特點：封閉、集權(quán)、穩(wěn)定 3.2.2 以人為中心的行為組織理論 特點：開放、分權(quán)、參與 3.2.3 以系統(tǒng)和環(huán)境為中心的現(xiàn)代組織理論 特點：動態(tài)、系統(tǒng)、權(quán)變,3.3 公共行政組織如何構(gòu)成,3.3.1 組織結(jié)構(gòu)及其要素 組織結(jié)構(gòu)（Organization Structure）是一個

5、組織內(nèi)構(gòu)成要素及各要素的排列組合方式。石墨和金剛石都由碳元素組成，只是由于碳原子空間排列不同，導致二者外形和強度天壤之別。 行政組織的構(gòu)成要素有哪些？ 1）組織目標 行政目標決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織建立和存在的出發(fā)點。 2）職能范圍 確定行政組織的工作任務與活動范圍，是組織目標的具體化，決定組織規(guī)模、職位設(shè)置等。,公共行政組織的構(gòu)成要素有哪些,3）機構(gòu)設(shè)置 是行政組織的實體，行使行政權(quán)力的載體。行政機構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心，是決定行政效率的關(guān)鍵。 4）權(quán)責體系 行政組織各個層次、部門之間的權(quán)利分工和職責關(guān)系。 5）職位設(shè)置 職位是行政組織的基本要素之一。 6）人員構(gòu)成

6、行政人員是行政組織中的主體。 7）運行程序:規(guī)章制度 是正式組織與非正式組織明顯的區(qū)別,3.3.2 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)層級制,在行政實踐中發(fā)展出來的縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制是行政組織最基本的結(jié)構(gòu)形式，前者是對自上而下指揮命令鏈條延伸過程的解釋；后者是對由職能分工所產(chǎn)生的部門間協(xié)同關(guān)系的解釋。 層級制結(jié)構(gòu)是行政組織內(nèi)部縱向結(jié)構(gòu)形式，它是上下級政府之間以及上下級政府所屬部門之間所形成的關(guān)系形式。 不同層級所管轄的業(yè)務性質(zhì)大體相同，只是管轄的范圍隨層級的降低而縮小 。不同層級間垂直的關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導、服從與被服從的上下級關(guān)系。,層級制組織結(jié)構(gòu)形式,L 層級指揮人員,L1,L2,L2,L3,,,,,,

7、,,,,,,,L3,L3,L3,國務院機構(gòu)層次劃分,,,,,部、委機構(gòu) 直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu),司（局）（辦事機構(gòu)不設(shè)司局）,處（室）,,,省、自治區(qū)、直轄市機構(gòu)層次劃分,廳（局）,處（室）,科,,,省轄地級市政府、地區(qū)行署的機構(gòu)層次劃分,處（局）,科,,縣級政府的機構(gòu)層次劃分,科（局）,股（科）,,3.3.3 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)職能制,F職能機構(gòu) L層級機構(gòu),L1,F1,F1,L2,L2,L2,,,,,,,,,,,,,,,行政組織橫行結(jié)構(gòu)的職能制是在層級制的統(tǒng)一系統(tǒng)外，按專業(yè)化原則設(shè)置的職能系統(tǒng)。,國務院,,,,,,,,,國 務 院 組 成 部 委,國 務 院 直 屬 機 構(gòu),國 務 院 辦 事

8、 機 構(gòu),國 務 院 直 屬 事 業(yè) 單 位,國 務 院 部 委 管 理 的 國 家 局,國 務 院 議 事 協(xié) 調(diào) 機 構(gòu) 和 臨 時 機 構(gòu) 設(shè) 置,國務院機構(gòu)設(shè)置,3.3.4 層級--職能制組織結(jié)構(gòu)形式,F職能機構(gòu) L層級機構(gòu),L1,F1,F1,L2,L2,L2,F2,F2,L3,L3,L3,,,,,,,,,,,,,,,中央人民政府國務院,,,,,,直轄市人民政府,,省人民政府,,自治區(qū)人民政府,特 別 行 政 區(qū) 政 府,地 級 市 人 民 政 府,自 治 人 民 區(qū) 政 府,地 區(qū) 行 政 公 署,市轄區(qū) 人民政府,縣級市 人民政府,縣 人民政府,自治縣 人民政府,我國地方政府的層級

9、系統(tǒng)圖,街道辦事處,區(qū)公所,鎮(zhèn)人民政府,鄉(xiāng)人民政府,民族鄉(xiāng)人民政府,居民委員會,村民委員會,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,3.3.5 管理幅度與管理層次是何關(guān)系,管理幅度是指一個領(lǐng)導者能夠直接而有效地 領(lǐng)導其下屬人數(shù)的限度。 管理幅度的確定：C=N（2 N-1+N-1） 管理幅度與管理層次的關(guān)系：反比關(guān)系 影響管理幅度的因素： 管理組織規(guī)模與問題的復雜程度 領(lǐng)導與下屬的的能力 授權(quán)程度 組織溝通渠道的狀況,控制幅度與管理層次的關(guān)系,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,幾種常見的組織結(jié)構(gòu)高度集中的組織結(jié)構(gòu),,,,,,,,,

10、,,,,,,,,,,,,,較少層次的組織結(jié)構(gòu),,,,,,,,,,,,,,,,,,,扁平的組織結(jié)構(gòu),3.4 如何設(shè)計公共行政組織,3.4.1 組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的內(nèi)容 部門劃分橫向分工 是根據(jù)不同標準，將組織活動分解為不同的崗位和部門任務。 管理層次確定縱向分工 是根據(jù)管理幅度的限制，確定管理層次，并規(guī)定各層次管理人員的職責和權(quán)限。,,組織的設(shè)計的基本理念 組織結(jié)構(gòu)的有效性（目標與績效）： 組織結(jié)構(gòu)的動態(tài)性（沒有一種絕對美好的結(jié)構(gòu)） 組織的設(shè)計的基本原則 1）權(quán)責一致原則 強調(diào)權(quán)責對等，因為權(quán)力和責任是相輔相成的，權(quán)大責小或責大權(quán)小對組織來說都是危險的。 2）精干高效原則 精干是機構(gòu)少，人

11、員精；高效是工作效率和工作質(zhì)量高。,,3.4.2 組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的原則 P94-96,3.4.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的原則 P94-96,3）分工協(xié)作原則 各部門之間既分工又協(xié)作 4）任務目標原則 根據(jù)組織的目標構(gòu)建組織 5）統(tǒng)一指揮原則 等級鏈必須是連續(xù)的，不能中斷；任何下級只能有一個直接上級；不允許越級指揮；職能機構(gòu)無權(quán)干涉直線指揮系統(tǒng)的工作。,3.4.3 影響組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的因素 P93,組織的目標 組織的環(huán)境 組織的規(guī)模 組織的技術(shù)（金稅工程）,,3.4.4 組織工作的任務,明確完成目標所需的活動并加以分類 對實現(xiàn)目標的必要活動進行分組 把各組分派給有權(quán)力的管理人員領(lǐng)導 制定有關(guān)協(xié)調(diào)的規(guī)定

12、根據(jù)環(huán)境變化及組織發(fā)展進行組織變革,,3.4.5 組織工作的步驟,,,,分 工,,,,,,明確目標、計劃和任務,,,配備人員,授予職權(quán),配合協(xié)調(diào),,3.5 公共行政組織的變革,3.5.1 變革動因： 外部環(huán)境因素、 組織內(nèi)部因素 3.5.2 變革原則： 適度原則、權(quán)變原則、系統(tǒng)原則、價值原則 3.5.3 變革內(nèi)容： 以組織結(jié)構(gòu)為重點 以任務技術(shù)為重點 以人為重點,3.5.4 組織形式發(fā)展的趨勢,化大為小，分而治之； 化剛為柔，增加彈性； 化繁為簡，減少層次； 化零為整，協(xié)調(diào)合作； 化實為虛，集中優(yōu)勢。 創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)形式 團隊式組織結(jié)構(gòu) 虛擬組織形式 網(wǎng)絡(luò)組織 學習型組織,本章討論題,勾畫國家發(fā)改委的組織結(jié)構(gòu)圖，并分析其行政組織建設(shè)中職能與機構(gòu)之間的關(guān)系。,