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1、我國西部地區(qū)國債資金管理效率研究 一、提出　　1998年以來，作為國家實施積極財政政策主要措施之一的國債投資在主義市場條件下，有效抵御了亞洲危機，保持了經(jīng)濟健康，成功進行了一次反周期宏觀調(diào)整?！　≡谖鞑浚鳛閲鴤顿Y的重點地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級、電網(wǎng)改造、、通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個，項目總投資647億元，其債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項目總投資的

2、69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當?shù)厣鐣顿Y（江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項目效益，《江西財經(jīng)大學學報》2002.1）），其“乘數(shù)效應”輻射到全社會各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了技術(shù)改造，促進了產(chǎn)業(yè)升級和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?！　≡讷@得喜人成績的同時，我們也應客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。由于西部各省在地域特點、發(fā)

3、展經(jīng)濟的條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡稱2001年）國債專項資金管理使用情況的審計和陜西省重大項目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類國債項目的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債項目稽察的情況為例，當前西部地區(qū)國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點主要表現(xiàn)在：　　1

4、.擠占、挪用國債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴重從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質(zhì)嚴重，如將建設(shè)中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費（利息），同時虛列、偽造發(fā)票沖抵國債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項目設(shè)計方案批復，再通過有目的的變更；將國債項目與非國債項目進行交叉設(shè)計；將國債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國債項目

5、、資金與非國債項目的界限，達到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個人或私營業(yè)主聯(lián)營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國債項目實施主體，進而或轉(zhuǎn)移國債資金用途，或侵占國債項目收益，或變相侵蝕國有資產(chǎn)，達到擠占、挪用國債資金的目的?！　?.違反項目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍　一些項目單位“無視”國債項目建設(shè)管理程序的要求或行為在國債項目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲嫞┲幸炎兊谩安皇菃栴}”。　　3.建設(shè)單位對項目可行性工作和設(shè)計方案重視不夠　主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項目實施過程中變更面寬、多且不履行批復手續(xù)。如苗圃建設(shè)類項目中，有的可研

6、報告和項目設(shè)計方案是象征性的，不能稱其為項目建設(shè)文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報告和項目設(shè)計方案及其批復與實際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”；（2）項目設(shè)計時對項目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費用等原因，聘請個人或不符合資質(zhì)要求的單位進行項目設(shè)計?！　?.建設(shè)單位在執(zhí)行國債資金管理辦法和建設(shè)單位制度中存在問題較多　如違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規(guī)定（注：財政部《關(guān)于加強國債專項資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會計制度處理建設(shè)項目會計事項；違規(guī)列支工程費用等。　　5.配套資金到位率低　從統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國債項目普遍存在配套資金不到

7、位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設(shè)類項目100%存在配套資金不到位（或到位不及時）問題?！　?.國債項目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍　由于“四制”管理制度是考核項目建設(shè)單位的指標之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項目監(jiān)理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項或內(nèi)容表達不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標或“化整為零”規(guī)避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設(shè)項目法人，不履行法人責任、義務等違反“項目法人制”問題。　　導致上述這些問題的具有與現(xiàn)行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側(cè)面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。