公共政策執(zhí)行過程中的利益集團(tuán)問題分析
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1、公共政策執(zhí)行過程中的利益集團(tuán)問題分析 摘 要:以陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況為研究對(duì)象,從利益集團(tuán)的角度對(duì)公共政策執(zhí)行過程中的一些問題進(jìn)行分析,認(rèn)為公共政策的執(zhí)行過程是對(duì)公共資源的調(diào)整和再分配的過程,是利益在不同集團(tuán)之間的平衡過程。因此,不同的利益集團(tuán)會(huì)依據(jù)本集團(tuán)所擁有資源的不同和動(dòng)用資源能力的強(qiáng)弱而獲得實(shí)際權(quán)力,對(duì)公共政策的執(zhí)行設(shè)置不同的障礙,而要解決公共政策執(zhí)行過程中的利益集團(tuán)問題,首先必須把公共政策的執(zhí)行納入一個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行框架之內(nèi);其次是建立利益平衡機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制,給各相關(guān)集團(tuán)一定程度的動(dòng)力支持,以保證公共政策的順利執(zhí)行。關(guān)鍵詞:公共政策;利
2、益集團(tuán);利益平衡機(jī)制;利益補(bǔ)償機(jī)制?? 下載論文網(wǎng) 中圖分類號(hào):F271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-9107(2007)02-0021-05 公共政策的執(zhí)行是政策執(zhí)行者運(yùn)用各種資源和各種行動(dòng)方式將政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果,從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。而政策在執(zhí)行的過程中會(huì)受到各方面因素的影響,使政策執(zhí)行的效果與政策制定時(shí)的目標(biāo)之間出現(xiàn)較大偏差。一般觀點(diǎn)認(rèn)為這些障礙性因素主要來源于政策所涉及的范圍、問題的復(fù)雜程度以及目標(biāo)群體的行為和公共政策本身的一些障礙性因素等。但是,美國(guó)的公共政策學(xué)者認(rèn)為公共政策執(zhí)行是一種博弈過程,它包括競(jìng)爭(zhēng)者、利害關(guān)系、策略與技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)的資源、規(guī)范、信息溝
3、通性質(zhì)等。[1]因此在這反復(fù)博弈的過程中,必然會(huì)形成一些利益集團(tuán),也可以說公共政策的執(zhí)行是公共政策主體與各利益集團(tuán)相互作用的互動(dòng)過程,而在這個(gè)過程中“利益集團(tuán)對(duì)決策的影響取決于它的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、規(guī)模、團(tuán)結(jié)程度等因素,然而,集團(tuán)總是在一定政治和政府環(huán)境中運(yùn)作,上述因素正是通過與這一環(huán)境相互作用而使利益集團(tuán)獲得實(shí)際的權(quán)力?!保?]實(shí)際權(quán)力的大小會(huì)直接影響公共政策在執(zhí)行過程中各集團(tuán)之間利益關(guān)系的變化,但以利益為紐帶的利益集團(tuán),是以追求集團(tuán)內(nèi)部的利益為基礎(chǔ),不同層次的利益訴求使得各利益集團(tuán)在公共政策的執(zhí)行過程中必然采取不同的行動(dòng)和策略,支持或阻止公共政策的執(zhí)行,使得政策執(zhí)行的結(jié)果偏離政策目標(biāo)。[3]??
4、 本文在E?巴得什的概念框架下,首先分析陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中所存在的問題;其次,在陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的博弈過程中,分析各利益集團(tuán)對(duì)中小企業(yè)支持政策的影響以及解決措施。 一、陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的概況 對(duì)“陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況”的調(diào)研主要采取問卷的形式,對(duì)陜北、關(guān)中和陜南三大區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)及與中小企業(yè)相關(guān)的政府部門分別發(fā)放了問卷。本次調(diào)研共發(fā)放政府問卷101份,回收92份,有效問卷78份,有效回收率85.6%;發(fā)放企業(yè)問卷235份,回收185份,其中有效問卷149份,有效回收率80.5%。陜北地區(qū)共回收有效問卷61份,占有效樣本的26
5、.9%,陜南回收問卷65份,占樣本的28.6%,關(guān)中地區(qū)回收問卷101份,占有效問卷的44.5%。抽樣樣本基本符合統(tǒng)計(jì)學(xué)的概率抽樣和分層抽樣原則。?? 對(duì)回收的問卷進(jìn)行處理和分析之后,把陜西省中小企業(yè)支持政策執(zhí)行情況從策略與技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)者、信息溝通以及利害關(guān)系四個(gè)方面進(jìn)行歸納,發(fā)現(xiàn)存在諸多問題,具體分析如下:?? ?。ㄒ唬┎呗耘c技術(shù)?? 在陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中,在執(zhí)行的策略和技術(shù)方面存在嚴(yán)重的問題:?? 1.管理體制不順。目前對(duì)中小企業(yè)的管理和服務(wù),存在著嚴(yán)重的體制性問題。經(jīng)貿(mào)委、國(guó)資委和工商局等都是有權(quán)利管理企業(yè)的部門,這就不可避免地出現(xiàn)政出多門、職能交叉、相互
6、扯皮的問題。另外,各地區(qū)人為地按企業(yè)的性質(zhì)將中小企業(yè)劃分為民營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)科技企業(yè)等類型,同一個(gè)企業(yè)往往接受多個(gè)部門的歸口管理,形成交叉管理、重復(fù)管理和多頭干預(yù)的局面,嚴(yán)重干擾企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在對(duì)開放問卷進(jìn)行歸納整理之后,發(fā)現(xiàn)有80%的政府官員和75%的中小企業(yè)均認(rèn)為中小企業(yè)管理的體制問題是影響陜西省中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的主要問題之一。?? 2.政策執(zhí)行部門條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重。陜西中小企業(yè)的支持政策在制定時(shí)就是政出多門,在執(zhí)行時(shí)執(zhí)行部門條塊分割現(xiàn)象更為嚴(yán)重。在問卷統(tǒng)計(jì)過程中,有93%的問卷反映條塊分割嚴(yán)重阻礙了政策的執(zhí)行。追求部門利益和個(gè)人利益已成為執(zhí)行部門執(zhí)行政策的主要?jiǎng)恿?/p>
7、源,設(shè)租是各部門追求利益的主要手段。因此陜西中小企業(yè)的支持政策沒有一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)行或負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu),參與政策執(zhí)行的部門之間沒有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制,條塊分割的部門之間易于相互推諉,從而加大了政策執(zhí)行的難度。?? 3.政策執(zhí)行者缺乏工作效率。陜西省制定的相關(guān)支持政策,需要基層各區(qū)辦和相關(guān)部門去執(zhí)行。調(diào)查發(fā)現(xiàn),普遍反映相關(guān)執(zhí)行部門工作效率低,辦事拖拉,相互推諉。中小企業(yè)一些支持政策本來就屬于軟政策,難以制定量化的監(jiān)督與評(píng)價(jià)指標(biāo),因此,對(duì)于基層部門人員的工作低效也沒有可靠的依據(jù)與憑證。?? ?。ǘ└?jìng)爭(zhēng)者?? 政策的制定者與執(zhí)行者目標(biāo)的不一致,導(dǎo)致二者在一定程度上表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,使政策的執(zhí)行
8、存在很大障礙。陜西中小企業(yè)支持政策的競(jìng)爭(zhēng)者主要來自于具體的執(zhí)行部門。通過調(diào)查,我們將政府認(rèn)為哪些政策最有利于中小企業(yè)發(fā)展和企業(yè)中的“您最關(guān)心的是哪方面的支持政策”的選項(xiàng)進(jìn)行綜合,發(fā)現(xiàn)陜西省中小企業(yè)發(fā)展限制因素排在前兩位的是信貸政策(37%)和稅收政策(32%)。為了鼓勵(lì)中小企業(yè)的發(fā)展,政府出臺(tái)了一系列的融資優(yōu)惠政策,但是金融機(jī)構(gòu)改革后,銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)發(fā)生了轉(zhuǎn)變,國(guó)有商業(yè)銀行幾乎停止了對(duì)中小企業(yè)的貸款。另外,針對(duì)中小企業(yè)的稅收減免政策也是與稅務(wù)部門的利益相悖。因此,銀行和稅務(wù)部門與支持政策的制定者之間形成強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。(三)信息溝通?? 在公共政策執(zhí)行的博弈過程中,充分的信息溝通非常必要
9、。在信息溝通方面,中小企業(yè)相關(guān)政策法規(guī)宣傳力度不夠是主要表現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),企業(yè)通過以下幾種途徑了解中小企業(yè)相關(guān)政策法規(guī):通過報(bào)紙了解占樣本的34%,其次是電視和下發(fā)文件方式,各占22%。這種宣傳方式和宣傳力度在短期固然有一定的效果,但是政策法規(guī)是一個(gè)長(zhǎng)久持續(xù)的效應(yīng)過程。電視和報(bào)紙相對(duì)而言沒有保存性。同時(shí),下發(fā)文件也主要是針對(duì)國(guó)有小企業(yè),一般私營(yíng)、民營(yíng)企業(yè)享受不到這種“待遇”。在信息時(shí)代,應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政策宣傳顯然沒有得到足夠的重視。并且其主要宣傳方式報(bào)紙也僅占宣傳份額的34%,其次是電視和下發(fā)文件僅占22%。其最大宣傳比例也不足50%,可見,陜西省中小企業(yè)有關(guān)政策法規(guī)缺乏一種主導(dǎo)宣傳方式,很多中小
10、企業(yè)根本不知道具體有哪些相關(guān)的支持政策,因此,更不必說如何進(jìn)一步享受優(yōu)惠政策。?? ?。ㄋ模├﹃P(guān)系?? 首先考慮本部門利益或政府官員個(gè)人利益是陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中利害關(guān)系主要表現(xiàn)。在調(diào)研過程中,我們發(fā)現(xiàn)關(guān)系利益是陜西中小企業(yè)政策執(zhí)行的又一大障礙。如2005年陜西省出臺(tái)了《陜西省中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》,該辦法規(guī)定“符合條件的中小企業(yè),可向財(cái)政部門和中小企業(yè)管理部門申請(qǐng)無償資助或貸款貼息”。對(duì)于資金缺乏的中小企業(yè)而言,這種政策無異于雪中送炭??墒窃谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),很多民營(yíng)中小企業(yè)不知道有這項(xiàng)扶持政策,在調(diào)查樣本中,知道該政策的總共77人。而在77人中,問及會(huì)不會(huì)申請(qǐng)?jiān)?/p>
11、專項(xiàng)資金時(shí),卻有50人選擇不會(huì)申請(qǐng)?jiān)撡Y助。原因是“沒有關(guān)系”、“成本過高”、“手續(xù)繁雜”、“政府沒有自己人”等。政府部門與一些中小企業(yè)關(guān)系良好,優(yōu)惠政策也是首先考慮這些企業(yè),造成部分企業(yè)與部分政府官員形成互惠互利的關(guān)系,形成特定的利益關(guān)系集團(tuán),從而影響中小企業(yè)支持政策的公正性和公平性。 二、影響陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的原因分析 根據(jù)以上對(duì)陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況的具體分析,發(fā)現(xiàn)這四種表現(xiàn)只是問題的表象,其背后是政府部門利益的驅(qū)使,政府部門內(nèi)部以利益為紐帶,形成特定的利益集團(tuán)。[4,5]在政策執(zhí)行的反復(fù)博弈過程中,根據(jù)支持政策對(duì)這些利益集團(tuán)的不同影響,
12、本文將這些集團(tuán)分為受益集團(tuán)、受損集團(tuán)和既不受益也不受損集團(tuán),這些不同的利益集團(tuán)依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、規(guī)模、團(tuán)結(jié)程度等因素,對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生不同的影響。并且,由于不同集團(tuán)的利益訴求不同,產(chǎn)生影響的原因也不盡相同。?? ?。ㄒ唬┦芤婕瘓F(tuán)對(duì)支持政策執(zhí)行的影響?? 在中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的過程中,中小企業(yè)無疑是獲益集團(tuán),可享有政策規(guī)定中的諸多優(yōu)惠,因此在獲益的激勵(lì)下,中小企業(yè)對(duì)支持政策的執(zhí)行應(yīng)該采取積極的支持態(tài)度。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),很多中小企業(yè)對(duì)支持政策采取漠視的態(tài)度。與其他部門相比,中小企業(yè)一般不具有公共政策資源,更不具有較強(qiáng)的動(dòng)用資源的能力,因此對(duì)政策執(zhí)行的影響較弱,甚至不具有影響的能力。而政策執(zhí)
13、行過程中所涉及的相關(guān)利益集團(tuán)會(huì)采取設(shè)置障礙或設(shè)租的方式追求集團(tuán)利益,這些障礙會(huì)直接作用于中小企業(yè),使其獲益需付出一定的成本,企業(yè)也會(huì)考慮收益與成本的比較,而當(dāng)這一成本較高時(shí),便會(huì)主動(dòng)放棄對(duì)政策的支持,采取漠視的態(tài)度。支持政策執(zhí)行過程中,受益集團(tuán)不配合的漠視態(tài)度也是影響其有效執(zhí)行的障礙。?? ?。ǘ┦軗p集團(tuán)對(duì)支持政策執(zhí)行的影響?? 受損集團(tuán)的影響是陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中的最大障礙。由于利益受損,該集團(tuán)在阻礙支持政策執(zhí)行方面具有較大動(dòng)力,并且具有阻礙政策執(zhí)行的能力。為了鼓勵(lì)和促進(jìn)陜西中小企業(yè)的發(fā)展,政府制定了一些稅收減免、信用擔(dān)保以及提供優(yōu)惠貸款等支持政策,但是在調(diào)研中企業(yè)主普
14、遍反映,稅收優(yōu)惠,財(cái)政扶持資金等優(yōu)惠政策一般很難享受到。陜西中小企業(yè)支持政策在執(zhí)行過程中,具體的執(zhí)行部門并不是大力地支持配合,而是有意地推托或設(shè)置新的壁壘,提升受理的門檻。減免稅收、提供貸款等政策的執(zhí)行對(duì)企業(yè)都是有一定條件限制的,稅務(wù)部門、銀行等要實(shí)施這些政策,就必須對(duì)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的審核和評(píng)估,這無疑加大了該部門的工作成本,短期內(nèi)會(huì)使這些部門的利益受到損害。因此,對(duì)于這些部門來說,在利益受損的前提下,為支持政策的執(zhí)行設(shè)置障礙是追求部門利益最大化的理性選擇。 另外,稅務(wù)、工商以及銀行等利益受損部門之所以能夠影響支持政策的執(zhí)行,是因?yàn)檫@些集團(tuán)因自身的特點(diǎn)而天然地具有影響政策執(zhí)行的實(shí)際權(quán)力,它
15、們不僅擁有政策的執(zhí)行權(quán),更重要的是擁有政策資源和資金資源,與企業(yè)相比,這些部門具有較強(qiáng)的動(dòng)用資源的能力。在部門利益的驅(qū)使下,設(shè)置新的政策壁壘,低效工作,部門之間相互推諉等現(xiàn)象不過是利益集團(tuán)利用所擁有的資源阻礙支持政策執(zhí)行的手段而已。?? ?。ㄈ┘炔皇芤嬉膊皇軗p集團(tuán)對(duì)支持政策的影響?? 既不受益也不受損集團(tuán)主要是指中小企業(yè)的管理和服務(wù)部門,包括一些中小企業(yè)相關(guān)政策的制定、管理、宣傳和為中小企業(yè)提供咨詢的部門。理論上這些部門應(yīng)是政策的支持者,但是在具體的執(zhí)行過程中之所以缺乏執(zhí)行動(dòng)力,是因?yàn)樵谕ǔG闆r下,這些政策的執(zhí)行效果會(huì)使該集團(tuán)既不受益也不受損,也就是說這些部門在執(zhí)行政策時(shí)既沒有動(dòng)力
16、也沒有約束。政策制定的部門在缺乏激勵(lì)的情況下,很難制定出既符合實(shí)際又具有可操作性的好政策。同樣,管理部門、宣傳部門等在中小企業(yè)服務(wù)方面也不具有執(zhí)行動(dòng)力,相反,這些部門還會(huì)借用本部門所擁有的公共權(quán)力和政策資源設(shè)置障礙,阻止支持政策的執(zhí)行,以追求本部門的利益。尤其是中小企業(yè)的管理部門,在缺乏統(tǒng)一的管理體制下,可以利用部門所擁有的政策資源制定相應(yīng)的政策對(duì)企業(yè)加以限制和約束,以謀求部門利益。 ?? 總之,支持政策的執(zhí)行對(duì)不同利益集團(tuán)會(huì)產(chǎn)生不同的影響,而不同的利益集團(tuán)又根據(jù)不同的政策結(jié)果采取不同的措施反作用于政策執(zhí)行,影響政策執(zhí)行的效果,各利益集團(tuán)對(duì)政策影響的大小又與該集團(tuán)所擁有的資源和動(dòng)用資源的
17、 能力有關(guān)。?? 三、解決利益集團(tuán)消極影響的措施?? 利益集團(tuán)是以追求利益為基礎(chǔ)的,利益是利益集團(tuán)運(yùn)作的主要原動(dòng)力,它會(huì)促使利益集團(tuán)在公共政策執(zhí)行中既可以發(fā)揮積極的作用,又可以發(fā)揮消極的作用。[6,7]因此解決利益集團(tuán)在公共政策中的消極作用的關(guān)鍵是建立一個(gè)良好的利益平衡機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。[8]要解決陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行中所存在的問題,首先必須把支持政策的執(zhí)行納入一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)行框架之內(nèi),才能解決利益集團(tuán)之間的利益平衡和補(bǔ)償問題,并且還要建立有效的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)政策的執(zhí)行主體進(jìn)行有效的約束和監(jiān)督。?? ?。ㄒ唬┙⒔y(tǒng)一的政策運(yùn)行機(jī)制?? 據(jù)調(diào)查反映,
18、陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中普遍存在的問題是制定者和執(zhí)行者角色分離,制定政策往往不切實(shí)際,為政策執(zhí)行造成嚴(yán)重障礙。另外,中小企業(yè)的管理體制不順,政出多門,條塊分割現(xiàn)象也是缺乏統(tǒng)一的政策運(yùn)行機(jī)制的表現(xiàn)。要減少政策執(zhí)行過程中的障礙,就必須把中小企業(yè)納入系統(tǒng)的運(yùn)行框架之中,才能解決政出多門和管理混亂的問題。要解決這一問題,建立系統(tǒng)的運(yùn)行框架,首先必須理清關(guān)系,建立唯一的機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行歸口管理,不分地域,不分所有制性質(zhì),統(tǒng)一進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)和各方面政策的協(xié)調(diào)問題。?? ?。ǘ┙⒔Y(jié)構(gòu)性的激勵(lì)機(jī)制?? 威廉?詹姆斯認(rèn)為激勵(lì)與個(gè)人工作績(jī)效之間存在著一定的正相關(guān)性,即工作績(jī)效=能力動(dòng)機(jī)激發(fā)。因
19、此,適當(dāng)?shù)睦美婕瘓F(tuán)追求利益的特性給予合適的補(bǔ)償,轉(zhuǎn)化利益集團(tuán)在公共政策執(zhí)行過程中的消極作用。[6]政策執(zhí)行部門和執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)都需要有一定的動(dòng)力激發(fā),建立有效的激勵(lì)機(jī)制,對(duì)利益受損集團(tuán)進(jìn)行利益補(bǔ)償,是公共政策順利執(zhí)行的關(guān)鍵。[9,10]并且對(duì)既不受益也不受損的集團(tuán)給予相應(yīng)的激勵(lì),才能保證其積極配合政策的執(zhí)行。同時(shí),政策執(zhí)行時(shí)還應(yīng)照顧到獲利集團(tuán)的利益,降低獲利者的獲利成本,激勵(lì)其積極地配合政策的執(zhí)行。如果獲利成本與收益相抵,獲益集團(tuán)就會(huì)失去配合政策執(zhí)行的動(dòng)力。在利益平衡與利益補(bǔ)償過程中,更重要的是要對(duì)各利益集團(tuán)采取“結(jié)構(gòu)性激勵(lì)”的方法,把這些激勵(lì)內(nèi)化為制度,形成各集團(tuán)長(zhǎng)期發(fā)展的動(dòng)力。
20、 ?。ㄈ┙⒂行У谋O(jiān)督機(jī)制?? 建立監(jiān)督機(jī)制的核心是提高中小企業(yè)支持政策執(zhí)行部門的公共責(zé)任和工作效率。[10]而有效的監(jiān)督不僅來自于政府的權(quán)威問責(zé)和外界的輿論,更是來自于組織內(nèi)部的自律。對(duì)中小企業(yè)支持政策執(zhí)行部門的監(jiān)督主要還在于政府要建立一個(gè)統(tǒng)一的政策運(yùn)行機(jī)制,把各部門的運(yùn)行置于統(tǒng)一的監(jiān)督和評(píng)估之下,對(duì)執(zhí)行低效的部門要實(shí)施問責(zé),并承擔(dān)賠償責(zé)任。另外,建立有效的監(jiān)督機(jī)制,還有賴于全體公民行政訴訟意識(shí)的提高和行政訴訟體制的完善,這也是對(duì)執(zhí)行部門實(shí)行反激勵(lì)的有效手段。?? 四、結(jié) 論?? 中小企業(yè)支持政策在執(zhí)行過程中所遇到的各種障礙,以及所表現(xiàn)出來的種種問題實(shí)質(zhì)是各利益集團(tuán)之間的利益之爭(zhēng),而相互之間博弈的結(jié)果又受到各集團(tuán)所擁有的資源和動(dòng)用資源能力的影響。解決公共政策執(zhí)行中利益集團(tuán)問題的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)化利益集團(tuán)在公共政策執(zhí)行過程中的消極作用,把公共政策的運(yùn)行納入系統(tǒng)的運(yùn)行框架之下,并在執(zhí)行的過程中對(duì)不同的利益集團(tuán)給予相應(yīng)的利益補(bǔ)償或利益激勵(lì),建立結(jié)構(gòu)性的政策執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制。其次,建立有效的監(jiān)督機(jī)制,以提高公共政策執(zhí)行部門的公共責(zé)任和工作效率,把各部門的運(yùn)行置于統(tǒng)一的權(quán)威的監(jiān)督和評(píng)估之下。 本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。
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