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1、省級(jí)統(tǒng)管改革背景下人民法院司法保障體制完善 　　省以下地方法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化司法體制改革的主要內(nèi)容之一。司法保障工作是人民法院各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是人民法院人財(cái)物管理的重要內(nèi)容。因此，隨著省級(jí)統(tǒng)管改革的推進(jìn)，人民法院的司法保障體制也將更加完善，其對(duì)法院各項(xiàng)工作的保障功能也將進(jìn)一步增強(qiáng)。 　　一、省級(jí)統(tǒng)管對(duì)人民法院司法保障工作的影響 　　省級(jí)統(tǒng)管旨在終結(jié)省級(jí)以下基層法院對(duì)同級(jí)黨委政府的依附關(guān)系，促使司法權(quán)的去地方化和司法獨(dú)立，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一和司法公正。[1]具體到司法保障工作，省級(jí)統(tǒng)管將產(chǎn)生如下影響。 　　第一，省級(jí)統(tǒng)管將降低人民

2、法院司法保障工作對(duì)同級(jí)黨委政府和同級(jí)財(cái)政的依賴。省級(jí)統(tǒng)管之前，縣市級(jí)法院經(jīng)費(fèi)主要來源于同級(jí)財(cái)政。為了解決經(jīng)費(fèi)問題，法院不得不花費(fèi)大量時(shí)間和精力搞好與同級(jí)黨委政府及相關(guān)部門的關(guān)系。[2]但若實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管，基層法院預(yù)算將直接列入省級(jí)預(yù)算，不再列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)以及其他開支將實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管，不再由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。 　　第二，省級(jí)統(tǒng)管有利于省內(nèi)人民法院司法保障資源的均等化配置，降低區(qū)域差異。省級(jí)統(tǒng)管之前，縣市級(jí)法院經(jīng)費(fèi)主要來源于同級(jí)財(cái)政，財(cái)政富余，法院經(jīng)費(fèi)就相對(duì)充足;反之則經(jīng)費(fèi)不足?？h市財(cái)政差異決定了法院司法保障資源的非均等化配置。[3]但若實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管，省級(jí)財(cái)政則可以統(tǒng)籌分配各個(gè)

3、法院的經(jīng)費(fèi)需求，并加強(qiáng)落后地區(qū)法院的司法保障工作。 　　第三，省級(jí)統(tǒng)管有助于增強(qiáng)基層人民法院司法保障工作的獨(dú)立性。省級(jí)統(tǒng)管之前，基層人民法院的經(jīng)費(fèi)主要來源于同級(jí)財(cái)政，其他部分則來源于上級(jí)財(cái)政，以至于中央財(cái)政。源頭越多，干涉越多，獨(dú)立性就越少。省級(jí)統(tǒng)管之后，省級(jí)以下黨委政府及其相關(guān)部門干預(yù)基層法院保障工作的基礎(chǔ)將不復(fù)存在，省級(jí)黨委政府為了減少工作壓力也可能賦予基層法院更多的財(cái)政預(yù)算權(quán)和經(jīng)費(fèi)支配權(quán)，其獨(dú)立性必將強(qiáng)化。 　　省級(jí)統(tǒng)管對(duì)法院司法保障工作的影響主要是積極的，但也存在不確定性因素或消極的一面，如省級(jí)財(cái)政可能無力保障各級(jí)法院經(jīng)費(fèi)不降低，省級(jí)統(tǒng)管無法保障司法保障資源在全國范圍內(nèi)的均

4、等化配置，等等。這就要求我們?cè)诰唧w的制度設(shè)計(jì)時(shí)，揚(yáng)長補(bǔ)短，趨利避害。 　　二、人民法院司法保障體制的省級(jí)統(tǒng)管路徑選擇 　　針對(duì)司法權(quán)的地方化，有學(xué)者建議建立中央一級(jí)的司法財(cái)政體制，由中央財(cái)政統(tǒng)一保障各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算開支。[4]但在本輪司法改革中，中央沒有采納該建議，而是提出了省級(jí)統(tǒng)管的改革方向，可謂是學(xué)者建議與現(xiàn)行做法的折中。這種折中的做法可以克服中央直管的難度，也可以解決基層法院對(duì)同級(jí)財(cái)政的依附問題，不失為務(wù)實(shí)選擇。但在如何實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管問題上，仍有可探討的余地。 　　選擇之一：將縣市兩級(jí)法院的預(yù)算管理權(quán)交由省級(jí)法院，由省級(jí)法院統(tǒng)一制作預(yù)算，并進(jìn)行經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理，不改變省級(jí)法

5、院與省級(jí)財(cái)政的關(guān)系。這一做法的特點(diǎn)是取消縣市兩級(jí)司法預(yù)算后在法院系統(tǒng)內(nèi)部解決司法財(cái)政問題。這一做法的好處是省級(jí)法院更加熟悉、了解下級(jí)法院的基本情況，有利于司法經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌安排與合理配置。其弊端是強(qiáng)化省級(jí)高院對(duì)下級(jí)法院的管理，容易導(dǎo)致司法權(quán)的科層化與行政化，損及司法獨(dú)立。 　　選擇之二：將縣市兩級(jí)法院預(yù)算上提，成為省級(jí)預(yù)算單位，由省級(jí)財(cái)政直接供給，不改變省級(jí)預(yù)算管理體制，不建立上下級(jí)法院之間的預(yù)算管理關(guān)系。這一做法的好處在于降低省級(jí)預(yù)算管理部門改革的成本，并尊重基層法院的審級(jí)獨(dú)立以及上下級(jí)法院之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，從而避免產(chǎn)生上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的控制和管理關(guān)系，防止司法權(quán)的科層化和行政化。其弊

6、端在于增加省級(jí)預(yù)算管理部門的工作壓力和難度，從而影響省級(jí)統(tǒng)管體制運(yùn)行的效率，另外也沒有改變省級(jí)法院對(duì)省級(jí)財(cái)政的依附關(guān)系。 　　選擇之三：將縣市兩級(jí)法院預(yù)算上提，與省級(jí)法院并列，三級(jí)法院預(yù)算合并建立獨(dú)立與政府部門和省級(jí)法院的司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理委員會(huì)，專門管理司法預(yù)算和法院保障工作，對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。這一做法的好處是切斷人民法院與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算管理關(guān)系，防治上下級(jí)法院之間的行政化傾向，保障各級(jí)法院之間預(yù)算管理權(quán)和司法保障自主權(quán)。其弊端是增加改革成本，司法預(yù)算管委會(huì)的法律地位和職權(quán)界定需要進(jìn)一步的厘清。 　　比較上述三種方案，筆者傾向于第三種，只有第三種方案最能保障司法經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性

7、，最能保障司法獨(dú)立。如果此方案改革成本過大，次優(yōu)方案就是第二種。相較于行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的指導(dǎo)屬于司法系統(tǒng)內(nèi)部的司法權(quán)配置問題，對(duì)司法公正的損害較小，并且上級(jí)法院一般熟知司法權(quán)運(yùn)作規(guī)則，不會(huì)貿(mào)然要求下級(jí)法院作出明顯違法的裁判。 　　三、完善人民法院司法保障內(nèi)部機(jī)制的若干政策建議 　　人民法院司法保障的內(nèi)部機(jī)制，是相對(duì)省級(jí)統(tǒng)管的外部機(jī)制而言的，是指包括人民法院內(nèi)部司法保障工作的職權(quán)分配及其與司法裁判權(quán)的相互關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)提出“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”，為人民法院司法保障的內(nèi)部體制的改革

8、和完善奠定了原則，指明了方向。 　　(一)完善司法保障內(nèi)部機(jī)制的基本原則 　　1.司法行政管理權(quán)獨(dú)立運(yùn)作 　　司法責(zé)任制，要求司法裁判權(quán)的獨(dú)立，即主辦法官和合議庭的獨(dú)立，在客觀上促使了司法權(quán)與司法行政管理權(quán)的分離以及司法行政管理權(quán)的獨(dú)立運(yùn)作。在實(shí)行司法責(zé)任制之后，各級(jí)法院院長、副院長以及業(yè)務(wù)庭庭長一般不再進(jìn)行分案工作、個(gè)案管理以及相關(guān)法律文書的簽發(fā)，便可將主要精力放在司法保障、人員管理等行政管理工作上來。這對(duì)司法保障工作而言，是有促進(jìn)作用的。 2.司法行政工作集中管理制 　　最高院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定：“按照審判權(quán)與行政管理權(quán)相分離的原則，試點(diǎn)法

9、院可以探索實(shí)行人事、經(jīng)費(fèi)、政務(wù)等行政事務(wù)集中管理制度，必要時(shí)可以指定一名副院長專門協(xié)助院長管理行政事務(wù)。”按照這一意見，司法行政的集中管理和行使將成為未來法院內(nèi)部改革的一大方向。在此體制下，作為司法行政的重要組成部分，司法保障工作將更加重要。沒有司法保障，就沒有司法行政，行政管理權(quán)和司法權(quán)的有效運(yùn)作就會(huì)受到影響。 　　3.司法保障的有效供給 　　司法保障工作上接省級(jí)統(tǒng)管的外部機(jī)制，下聯(lián)司法行政的集中管理，是法院各項(xiàng)工作的“供血系統(tǒng)”。該系統(tǒng)的有效運(yùn)行，不僅取決于外部省級(jí)統(tǒng)管和內(nèi)部集中管理的順利實(shí)現(xiàn)，而且也取決于司法保障部門的精細(xì)化工作。司法保障工作的核心任務(wù)是保障司法業(yè)務(wù)的有效開展

10、，有效的司法保障和供給要求司法保障部門及時(shí)了解各個(gè)業(yè)務(wù)庭的經(jīng)費(fèi)、資料、設(shè)備、軟件等各方面的物質(zhì)需求狀況，并分析其輕重緩急，從而做到按需分配，有效供給。 　　(二)完善司法保障內(nèi)部機(jī)制的具體建議 　　1.成立人民法院司法保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組 　　成立以院長為組長的司法保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組，院長全面負(fù)責(zé)本院司法保障工作，分管副院長協(xié)助院長對(duì)本院司法保障負(fù)主要責(zé)任，裝備物質(zhì)和經(jīng)費(fèi)的管理部門和使用部門的負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人，同時(shí)明確具體裝備物質(zhì)和經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用人和保管人，明確各級(jí)責(zé)任人的不同責(zé)任和權(quán)限，必要時(shí)簽訂資產(chǎn)管理協(xié)議。 　　2.健全人民法院國有資產(chǎn)管理制度 　　人民法院的物

11、質(zhì)裝備屬于國有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》建立健全內(nèi)部管理制度，進(jìn)行依法管理和使用。國有資產(chǎn)管理制度包括資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)等五大方面，其工作重點(diǎn)是完善資產(chǎn)采購程序，健全定期盤點(diǎn)制度，規(guī)范資產(chǎn)處置行為。 　　規(guī)范法院經(jīng)費(fèi)使用行為，制止不規(guī)范的收費(fèi)行為。法院經(jīng)費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行使用，預(yù)算外使用必須依法履行報(bào)批程序。訴訟費(fèi)用的收取應(yīng)嚴(yán)格遵守《訴訟費(fèi)用交納辦法》，特別應(yīng)完善退費(fèi)辦法，保障及時(shí)退費(fèi)。清理不規(guī)范的收費(fèi)，向律師收取案卷復(fù)印費(fèi)應(yīng)依法出具合法票據(jù)，不得亂收費(fèi)、高收費(fèi)。 　　3.建立培訓(xùn)制度，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè) 　　人才是各項(xiàng)工

12、作的立身之本。要依托法官學(xué)院等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有的裝備管理和財(cái)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)、輪訓(xùn)，聘請(qǐng)本地高校的專業(yè)教師定期開展專業(yè)知識(shí)講座，提高專業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。要利用空余的行政或事業(yè)編制，積極招錄專業(yè)技術(shù)人才，充實(shí)司法保障工作，使法院不僅成為法律人的用武之地，更成為司法保障專業(yè)人才施展才華的適宜場(chǎng)所。 　　綜上，以省級(jí)統(tǒng)管和司法、行政相分離為主要內(nèi)容的司法體制改革為人民法院的司法保障體制的完善提供了難得的契機(jī)。各級(jí)法院，特別是基層法院，應(yīng)積極把握這一契機(jī)，建立健全各項(xiàng)內(nèi)外體制和工作機(jī)制，為司法改革的順利進(jìn)行和司法權(quán)的依法運(yùn)行提供有效物質(zhì)保證。