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1、論我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府體制改革 摘要：推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府體制改革，必須分清、分開兩類不同的國(guó)有企業(yè)，從經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出的應(yīng)是政府而不是國(guó)有企業(yè)。國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的中央與地方的關(guān)系應(yīng)是“分級(jí)所有”。政府體制改革的重點(diǎn)是改革其雙重身份和雙重職能。 　　關(guān)鍵詞：政府體制改革，中央與地方的關(guān)系，雙重身份和雙重職能　　我國(guó)“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“著力推進(jìn)行政管理體制改革”，并把它置于深化改革的首位。因?yàn)檫@不是一般行政事務(wù)性改革，而是要以繼續(xù)推進(jìn)“政企分開、政資分開、政事分開”為重要內(nèi)容的政府體制改革。這是關(guān)系政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)

2、濟(jì)中的定位與改革問題。　　胡錦濤同志對(duì)政府體制改革問題做了極為深刻的闡述：“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。要以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)范行政審批，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上?！边@表明，政府體制改革的目標(biāo)是把政府建設(shè)成一個(gè)履行公共服務(wù)的“公共服務(wù)型政府”。這也正是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的。然而，我國(guó)政府長(zhǎng)期以來不僅履行公共服務(wù)職能，同時(shí)又履行龐大的國(guó)有資產(chǎn)(特別是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn))的所有者和經(jīng)營(yíng)者的職能，即政府身兼兩種不同的身

3、份和不同職能，這就是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在?！　「母镩_放以來，我國(guó)在“政企分開、政資分開”方面做了很多努力，但仍是障礙重重。改革的過程表明，政府的雙重身份和雙重職能仍是政企不分、政資不分、政事不分的體制根源。所謂“病”在企業(yè)，“根”在政府。這就是為什么說目前要解決深層次問題，改革進(jìn)入“攻堅(jiān)階段”。這是關(guān)系到要有一個(gè)創(chuàng)新型的政府和一個(gè)創(chuàng)新型的國(guó)家，這需要在實(shí)踐中探索。　　一、必須分清、分開兩類不同的國(guó)有企業(yè)，從經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出的應(yīng)是政府而非國(guó)有企業(yè)　　按照“國(guó)資委”的規(guī)定，“國(guó)資委”實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有國(guó)有企業(yè)(金融系統(tǒng)除外)的出資人地位，有“管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合”的職責(zé)和權(quán)利。然而，有著兩類

4、不同性質(zhì)、職能、營(yíng)運(yùn)原則的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)分清和分開管理。一是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)。這類國(guó)有企業(yè)體現(xiàn)了作為政治實(shí)體的國(guó)家即政府的職能，它們具有以下特性：(1)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)具有公共性，是為滿足公眾經(jīng)濟(jì)生活、文化生活、社會(huì)生活的公共消費(fèi)的需要，目的是把政府所轄地區(qū)鑄造成一個(gè)良好的投資環(huán)境、經(jīng)營(yíng)環(huán)境和生活環(huán)境。(2)經(jīng)營(yíng)是非贏利、公益性甚至是福利性或政策性的，它們不適宜由私人經(jīng)營(yíng)或私人無力經(jīng)營(yíng)。(3)資金來自本地區(qū)的財(cái)政撥款，政府可為提高公益性、福利性服務(wù)而提供財(cái)政補(bǔ)貼，按低于市場(chǎng)價(jià)格甚至低于成本的價(jià)格向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(如，水、電、公交、福利住房等)。有些公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，可通過

5、采購(gòu)、招標(biāo)甚至BOT方法吸引民企或外企參與，但由國(guó)有企業(yè)向公眾提供公共消費(fèi)，作非贏利性、公益性甚至福利性經(jīng)營(yíng)。這類國(guó)有企業(yè)應(yīng)是各級(jí)政府所有制的國(guó)有企業(yè)。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，這類企業(yè)大多數(shù)由各級(jí)政府財(cái)政部門及有關(guān)部門管轄。二是屬于經(jīng)營(yíng)性或競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)。這類國(guó)有企業(yè)體現(xiàn)了作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)家的職能，它們具有以下特性：(1)經(jīng)營(yíng)性和贏利性，以贏利為目的。(2)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，有內(nèi)在的“成本一收益”經(jīng)濟(jì)原則的硬性約束。盡管它們的初始投資來自政府的財(cái)政預(yù)算，但一旦投入后，就完全離開政府財(cái)政部門，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)的發(fā)展全靠自身的經(jīng)營(yíng)和贏利能力。　　上述兩類性質(zhì)、職能、營(yíng)運(yùn)原則完全不同的國(guó)有企業(yè)，前者履行的是

6、“公共服務(wù)型”政府的職能，后者履行的則是作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)家所要求的資本性經(jīng)營(yíng)職能。目前，這兩類國(guó)有企業(yè)都為政府所有，政府兼有作為政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的雙重身份、雙重職能于一身。政府的這種集雙重身份、雙重職能于一身的體制，過去是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的源頭，現(xiàn)在則成了建立“公共服務(wù)型”政府的嚴(yán)重障礙。政府不從經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份中脫身，便不能成為公共服務(wù)型政府。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)若不從政府身上剝離開來，也難以實(shí)現(xiàn)“政企分開”和“政經(jīng)分開”，難以建立健全公司治理機(jī)構(gòu)。將經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份和職能從政府身上剝離開來，決不是根本否定國(guó)家作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份和職能，而是另外(在政府之外)設(shè)置一個(gè)作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)家的載體(如“人

7、大”)，成立一個(gè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)體系。否則，讓國(guó)有企業(yè)全退出經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域，那便是全盤私有化或中國(guó)式“世紀(jì)大拍賣”，也就不成其為以公有制為主體的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。所以，應(yīng)退出經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域的是政府，而不是國(guó)有企業(yè)。(1)擁有一批經(jīng)營(yíng)性或競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期被政府所有制捆住，經(jīng)營(yíng)性原則和機(jī)制被計(jì)劃化和行政手段所扼殺和取代。而今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是“公有制為主體”和多種所有制共同發(fā)展，經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域也不應(yīng)例外，國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)也應(yīng)隨時(shí)進(jìn)入和退出。有人援引西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于政府不應(yīng)介入經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域

8、的論點(diǎn)，主張國(guó)有企業(yè)應(yīng)隨同政府一道完全從經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。我認(rèn)為不妥。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的論點(diǎn)是對(duì)的，因?yàn)檎男械氖恰肮卜?wù)”職能。但它所研究的是資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在那里，經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域是私人企業(yè)一統(tǒng)天下，而我國(guó)面臨的是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我們不能利用這個(gè)理論去要求國(guó)有企業(yè)退出經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域，而應(yīng)加速政府體制改革，將經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)跟政府區(qū)別開來，而且分離開來。(2)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的基本方針：“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”，主要是針對(duì)經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)而提出的。因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)本身進(jìn)行的是非贏利性、公益性或福利性經(jīng)營(yíng)，依靠政府財(cái)政，是政府應(yīng)盡的“公共服務(wù)”職能，應(yīng)完全為政府所掌有和舉辦，談不上“政企分開”。而且，遵循此方針改革國(guó)有企業(yè)，目的是為在公有制基礎(chǔ)上建立“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我擴(kuò)張、自我約束”的內(nèi)在機(jī)制的“微觀基礎(chǔ)”，使這些國(guó)有企業(yè)能成為內(nèi)有經(jīng)濟(jì)活力、外有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，而決不是為了消滅國(guó)有企業(yè)。