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1、全面深化改革視域下的農(nóng)地三權分置研究 　??？眼摘 要？演隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和城市化的加速推進，原有的農(nóng)地兩權分置體制已成為新形勢下全面深化改革的一大掣肘。通過三權分置改革將經(jīng)營權從承包權中分離出來，既通過土地更加靈活的配置有效激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，又充分保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權維護農(nóng)村穩(wěn)定，還為新型城市化提供堅強支撐，無疑將對全面深化改革起到巨大的推動作用。但與此同時，由于三權分置改革涉及因素極其復雜，對改革的科學性和系統(tǒng)性要求極高，必須加強頂層設計，有效預防威脅土地公有、損害糧食安全和農(nóng)民土地權益等系列風險。 下載論文網(wǎng) 　?。垦坳P鍵詞？演全面深化改

2、革；三權分置；新型城鎮(zhèn)化；土地財產(chǎn)權 　　[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）05-0025-05 　　自中央提出農(nóng)地三權分置改革試點以來，學界已從法律、政治學和經(jīng)濟學等各方面對其進行了一些初步研究，對改革的背景、意義從多個方面進行了闡釋，并對改革操作路徑提出不少政策建議。這些研究對改革的實施具有重要的參考價值，但由于上述研究的視角都只是針對三權分置問題本身，或者僅研究三權分置改革與戶籍制度、城市化、金融體系等單個因素的關系，缺少將三權分置改革放到全面深化改革的宏觀背景下進行深入的考察，因此研究結論要么不夠深入，要么失之片面。本文嘗試從

3、全面深化改革視域考察三權分置改革的重大意義，前瞻三權分置改革可能給全面深化改革帶來的風險并提出預防風險的政策建議，以期推動三權分置改革順利推進。 　　一、兩權分置對全面深化改革的掣肘與三權分置改革的背景 　　隨著全面深化改革的展開，傳統(tǒng)的兩權分置（所有權與承包經(jīng)營權）已不能適應社會發(fā)展的要求。傳統(tǒng)的兩權分置誕生于計劃經(jīng)濟末期，是在市場極不發(fā)達的背景下建立的。它雖在突破計劃經(jīng)濟桎梏和開辟改革開放新局面的過程中起到了極其重要的作用，但“并非出于深思熟慮的精心設計，或經(jīng)過幾千年磨合與演進能夠與市場經(jīng)濟的其他部分高度相恰，而是在倉促之間，折中多方利益的權宜之計”[1]。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，它已

4、與勞動力高度流動、城市化加速推進的現(xiàn)實，以及市場對資源配置起決定性作用的要求格格不入，進而成為了我國進一步全面深化改革的障礙。 　　第一，兩權分置一定程度上阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)要素的科學配置。首先，不夠完備的土地權能一定程度上阻礙了土地的有效配置。一方面，在兩權分置的產(chǎn)權結構下，由于經(jīng)營權的權能不清晰，尤其缺少明確的抵押、擔保權利，使得土地經(jīng)營權流轉市場難以充分發(fā)育，種植大戶、家庭農(nóng)場、工商企業(yè)等有實力的經(jīng)營主體很難通過土地市場，以便捷的方式和合理的價格獲得土地經(jīng)營權，一定程度上阻礙了土地的流轉。另一方面，由于經(jīng)營權被涵蓋于承包權之內(nèi)，承包權與經(jīng)營權之間的邊界模糊不清，甚至被籠統(tǒng)地稱為承包經(jīng)營權，

5、經(jīng)營權的權能內(nèi)涵更加模糊不清，在國家出臺多項政策支持和鼓勵土地流轉的背景下，出現(xiàn)了諸多涉及土地經(jīng)營權的糾紛，導致土地經(jīng)營權難以有效保護的尷尬。因此，從制度經(jīng)濟學的角度看，缺少獨立的土地經(jīng)營權導致土地市場化配置的交易成本高昂，不利于土地資源的優(yōu)化配置。其次，兩權分置的結構也不利于勞動力的優(yōu)化配置。在兩權分置結構中，農(nóng)民的承包權與經(jīng)營權合二為一，都基于集體成員的身份而產(chǎn)生，屬于身份性權利，難以實現(xiàn)市場化流轉，這使得許多進城務工的農(nóng)民很難將其土地權益變現(xiàn)，從而更加從容地融入到工業(yè)生產(chǎn)和城市生活之中。 　　第二，兩權分置的設置阻礙了諸多改革措施的順利推進。首先，阻礙了土地管理的全面改革。兩權分置的結

6、構既不利于統(tǒng)一的土地市場的建立，也不利于土地流轉改革的順利推進，更使得征地制度改革無法順利展開，國家曾多次明確提出要推進征地制度改革，早在2011年的時候，時任總理溫家寶就明確表示，“要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年一定要出臺相應法規(guī)?！盵2]此后，黨的十八大和十八屆三中全會，也都明確規(guī)定了要盡快推進征地制度改革。然而，到目前為止，征地制度改革尚未有實質(zhì)性進展。阻礙征地制度改革的原因固然是多方面，而其中最重要的原因之一在于，現(xiàn)有的兩權分置的產(chǎn)權設置，既無法反映現(xiàn)有的土地利益關系，尤其是無法有效保護大量新出現(xiàn)的非基于成員身份而產(chǎn)生的經(jīng)營權，也無法滿足市場經(jīng)濟深入發(fā)展對土地權能細

7、分的需要，因而無法為建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的征地制度提供產(chǎn)權支撐。其次，兩權分置的產(chǎn)權結構極不利于新形勢下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。當前，在資金、技術、機械等各個方面，我國已基本具備通過適度規(guī)模經(jīng)營加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的條件，但由于兩權分置結構的限制，不僅規(guī)模經(jīng)營面臨極大困難，而且嚴重的土地細碎化導致現(xiàn)代機械和農(nóng)業(yè)科研都難以施展，嚴重阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。最后，兩權分置的地權結構不利于新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。此種結構既不利于農(nóng)民土地權利的實現(xiàn)和農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，也難以使土地順利從閑置或低效利用狀態(tài)中解放出來，用于城市建設；既不利于人的城市化，也不利于地的城市化。 　　總而言之，兩權分置雖曾極大地推動改革的開展，但當

8、前已不適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，而且成為了進一步深化改革的桎梏。這既是三權分置改革的社會背景，也是三權分置改革所要突破的重點。 　　二、三權分置對全面深化改革的意義 　　三權分置改革是全面深化改革的重要樞紐，不僅具有經(jīng)濟方面的意義，而且將對促進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的深入發(fā)展起到重要推動作用。 　　第一，三權分置改革有利于更好地發(fā)揮市場的決定性作用，促進各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。市場對資源配置起決定性作用，既是市場經(jīng)濟深入發(fā)展和不斷完善的要求，也是我國市場經(jīng)濟走向成熟的標準，而農(nóng)地三權分置改革則為市場在土地資源配置中起決定性作用奠定了基礎。首先，通過三權分置改革，有利于促進土地的優(yōu)化

9、配置。既可以促進統(tǒng)一的土地流轉市場的發(fā)展完善，又可以通過對農(nóng)民土地權益更加充分的保障，促進他們對外流轉土地，同時還可以為工商企業(yè)、種田大戶、家庭農(nóng)場等各類經(jīng)營主體通過市場獲取土地經(jīng)營權提供便利。從而促進土地順利向效益高的主體和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化配置。其次，三權分置還有利于資金的優(yōu)化配置。通過對土地經(jīng)營權的流轉，尤其通過賦予土地經(jīng)營權以抵押權、擔保權，既可以促進金融企業(yè)為各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供資金支持，又可以更好地防范金融風險，實現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。最后，有利于勞動力的優(yōu)化配置。人力資本是最寶貴的資本。通過三權分置，一方面，可以使數(shù)以億計的農(nóng)民工徹底擺脫土地的羈絆，更加放心地把土地流轉出去，免去每年農(nóng)忙季

10、節(jié)多次地來回奔波，既省去交通成本，又可以更好地投入到務工中去。另一方面，三權分置改革還可以將更多的當前留守農(nóng)村人口解放出來，配置到生產(chǎn)效率更高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)中去。如果通過土地經(jīng)營權的規(guī)范流轉，能夠保障農(nóng)民的土地權益，更多的農(nóng)村人口將可以通過進城務工，或者到家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等生產(chǎn)效率更高的地方去務工，從而優(yōu)化勞動力的配置。 　　第二，將極大促進新型城鎮(zhèn)化的進程，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。首先，三權分置有利促進農(nóng)民的城市化。三權分置改革為農(nóng)民提供了通過市場化手段實現(xiàn)其土地權益的機會，他們將不必親自耕種土地，從而為順利城鎮(zhèn)化提供了堅實基礎。一方面，數(shù)以億計的農(nóng)村婦女、老人和兒童將不必留守農(nóng)村，務工農(nóng)民將

11、不必煎熬妻子離散之苦，婦女、老人和兒童也將免于凄苦留守之難，將極大提高農(nóng)民的幸福指數(shù)，促進社會穩(wěn)定；另一方面，農(nóng)民將有機會一次性實現(xiàn)未來多年的土地權利收入，從而為其城市化提高資金支持，從而促進農(nóng)民的城市化。其次，三權分置改革也將有利于城市建設和發(fā)展。一方面，大量攜帶土地收益進城的農(nóng)民的到來將為城市房地產(chǎn)、基礎設施的發(fā)展注入大量資金和持續(xù)動力，從而促進城市硬件的發(fā)展；另一方面，大量農(nóng)民的城市化將極大提高他們的消費能力，為拓展我國市場空間，從而有利于我國經(jīng)濟發(fā)展從出口、投資拉動切實轉向消費拉動。再次，三權分置改革還將有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障

12、礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！盵3]改革開放以來，城鄉(xiāng)收入差距從1978年的1.16倍擴大到2014年的2.92倍，巨大的收入差距成為了中國公平的掣肘。而三權分置正是解決此種情況的重要途徑之一：一方面，在三權分置的背景下，通過建立統(tǒng)一的土地市場，促進土地收益分配的相對均衡化，對于轉入土地的農(nóng)民而言，他們可以通過規(guī)模化經(jīng)營，獲取更高的利潤，從而提高收益。而對于轉出土地的農(nóng)民通過土地租金的形式，有機會分享現(xiàn)代科技和科學經(jīng)營帶來的收益。最后，三權分置改革將通過減少農(nóng)民的形式，使農(nóng)民走向富裕。一方

13、面，一部分農(nóng)民將從土地上釋放出來，自身則作為自由勞動力向收入更高的行業(yè)或者地區(qū)轉移，從而分享工業(yè)化帶來的收益，更重要的，通過農(nóng)民的城市化，使其和城市居民一樣分享城市的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等優(yōu)質(zhì)資源，從而促進城鄉(xiāng)公共服務的均等化，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。另一方面，隨著部分農(nóng)民流轉出土地并實現(xiàn)城市化，農(nóng)民數(shù)量的大幅度下降，剩下的農(nóng)民平均所占有的土地資源將大幅度增加，為其發(fā)家致富提供了更加堅實的物質(zhì)基礎，最終實現(xiàn)通過減少農(nóng)民使農(nóng)民走向富裕的目的。 　　第三，將為多項深化改革措施的推出創(chuàng)造條件。首先，將為土地管理綜合改革的推進創(chuàng)造條件。三權分置改革既有利于土地流轉的推進和統(tǒng)一土地市場的建構，也有利于減少

14、和預防征地沖突，促進征地制度改革的實現(xiàn)。更重要的，三權分置改革為更好地保障農(nóng)民土地權益，促進農(nóng)民增收奠定了基礎。其次，三權分置改革有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉變?！皬拈L遠角度看，要完善我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就必須實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和集約化經(jīng)營。”[4]近年來，我國雖然提出要培育家庭農(nóng)場、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體，但由于土地產(chǎn)權結構的制約，始終成效不大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與集約化進程發(fā)展緩慢，而隨著三權分置的實施，為土地逐步向“種植能手”、種植大戶、家庭農(nóng)場集中提供了條件，這將為國家扶植新型經(jīng)營主體的政策實施提供極大幫助。更重要的，三權分置還為農(nóng)村金融改革創(chuàng)造了條件，隨著

15、作為農(nóng)民最主要財產(chǎn)權的土地經(jīng)營權從承包權中獨立出來，“土地經(jīng)營權就可作為農(nóng)民融資的擔保，充分發(fā)揮土地的資本功效”[5]，使其可以憑借土地經(jīng)營權獲得融資的機會，無疑將為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成提供最堅實的物質(zhì)基礎。最后，三權分置改革還以住房、戶籍、社會保障等系列改革為內(nèi)容的農(nóng)民城鎮(zhèn)化政策改革創(chuàng)造條件?？梢灶A計，隨著農(nóng)民經(jīng)營權權能的不斷完善，從理論上看，在不遠的將來，農(nóng)民的土地經(jīng)營權應該會被賦予購房貸款抵押的權能，從而為農(nóng)民進城購房改革創(chuàng)造條件；另外，隨著農(nóng)民與土地適度分離得到實現(xiàn)，為城市戶籍制度改革奠定了初步基礎。而隨著農(nóng)民在城市購房制度和戶籍制度的改革，在城市中解決農(nóng)民的社會保障問題也就成了水到

16、渠成之事。 　　三、三權分置改革的風險透析 　　三權分置改革是我國綜合改革中的中樞性環(huán)節(jié)，涉及方面廣，牽扯主體多，敏感性強，與城鄉(xiāng)經(jīng)濟金融體系、社會保障體系、城鄉(xiāng)一體化等改革密切相關，牽一發(fā)而動全身。因此，此項改革在預計取得巨大紅利的同時，也潛伏著不少風險。其主要體現(xiàn)在以下幾個方面。 　　第一，政治風險。首先，可能會威脅農(nóng)村社會穩(wěn)定，甚至威脅作為重要經(jīng)濟基礎的土地集體所有制。這主要表現(xiàn)在：一是可能威脅城鄉(xiāng)社會政治穩(wěn)定。一方面，土地實行三權分置后，降低了土地流轉的門檻，也為某些主體通過土地流轉謀求利益提供了可能。尤其要警惕的是，地方政府為了追求政績而強迫農(nóng)民進行土地流轉，或者少數(shù)部分企業(yè)或

17、個人，與地方政府或村級組織相互勾結，強迫農(nóng)民或故意壓低價格迫使農(nóng)民進行土地流轉，侵害農(nóng)民土地權利，這些都會誘發(fā)農(nóng)民與地方政府及企業(yè)之間的沖突，滋生更多群體性事件，威脅社會和政治穩(wěn)定。另一方面，還可能會出現(xiàn)部分農(nóng)民雖然不具備成熟的進城定居條件，盲目將土地經(jīng)營權長時間流轉出去，最終成為既不能進城又無法返鄉(xiāng)的流民，從而威脅城鄉(xiāng)政治和社會穩(wěn)定。二是可能威脅作為重要經(jīng)濟基礎的土地公有制。經(jīng)營權獨立之后，可能會出現(xiàn)個別企業(yè)無限期或者以極長的時間流轉土地經(jīng)營權，借土地流轉之名，行土地私有之實，從而威脅我國的土地集體所有制，從而威脅我國政治制度的經(jīng)濟基礎。其次，可能會威脅糧食安全和國家安全。民以食為天，國以糧

18、為安。作為人口最多的發(fā)展中大國，糧食具有特殊重要的意義。正如陳錫文所說，如果中國出現(xiàn)大的糧食缺口，哪怕世界糧食市場的所有可交易糧食都流到中國，也難以滿足中國的需求。因此，始終把飯碗端在自己手上，是保證我國國家安全的基本前提之一。而隨著經(jīng)營權的獨立，可能會出現(xiàn)大量工商企業(yè)涌入農(nóng)村，大量囤積土地，用于非糧生產(chǎn)，甚至單純囤積土地而造成土地變相荒蕪的情況，這必然會對糧食生產(chǎn)造成不利影響，甚至會威脅我國糧食和國家安全。 　　第二，經(jīng)濟風險。這主要體現(xiàn)在：首先，可能會造成農(nóng)業(yè)結構不合理，威脅農(nóng)業(yè)安全。農(nóng)業(yè)關系人們衣食等基本產(chǎn)品的供給和工業(yè)原料的供應，始終處于國民經(jīng)濟的基礎地位。然而，隨著大量資本涌入農(nóng)業(yè)

19、，一方面，土地流轉的便捷性可能導致農(nóng)村土地過度集中，種植大戶追求個人利益最大化時忽視土地單位面積產(chǎn)出率，在提高勞動產(chǎn)出率的同時卻降低了土地產(chǎn)出率，從而威脅農(nóng)業(yè)安全，造成農(nóng)產(chǎn)品供給短缺。另一方面，也可能會出現(xiàn)經(jīng)營主體盲目投資，造成種植結構失調(diào)，造成農(nóng)產(chǎn)品的結構性過剩和結構性短缺同時共存的局面，最終造成嚴重的浪費，并威脅農(nóng)業(yè)安全。其次，可能會影響農(nóng)產(chǎn)品價格。應當看到，在當前農(nóng)地產(chǎn)權嚴重不完備的狀態(tài)下，農(nóng)地流轉價格也相應偏低，可以預見，三權分置改革后土地價格可能會相應提高，尤其應當警惕資本對農(nóng)地經(jīng)營權的炒作造成農(nóng)地價格畸形偏高，以及工商企業(yè)大量控制土地，形成對土地和農(nóng)產(chǎn)品的壟斷地位，進而依靠其壟斷地

20、位控制或者操縱農(nóng)產(chǎn)品價格，造成農(nóng)產(chǎn)品價格的不正常波動。 　　第三，社會風險。首先，存在拉大收入差距，甚至有使我國掉入“拉美城市化陷阱”的風險。拉美城市化陷阱的表現(xiàn)是社會貧富差距極大，城市中出現(xiàn)大量貧民窟現(xiàn)象。一方面，在我國城鄉(xiāng)二元體制尚未根本破除的背景下，如果大量農(nóng)民盲目流轉土地涌入城市，他們既難以在城市找到合適工作以便取得穩(wěn)定收入，同時又無法享有必要的失業(yè)、醫(yī)療、住房等社會保險，必然會產(chǎn)生一大批赤貧的城市貧民，從而拉大貧富差距。另一方面，在當前城市承載能力有限、商品房價格高企的情況下，如果大量農(nóng)民涌入城市，必然有許多農(nóng)民無法真正在城市買房定居，而只能棲身于貧民窟，從而使中國出現(xiàn)大批貧民窟

21、現(xiàn)象。因此，如果不能妥善進行農(nóng)地三權分置后配套改革，并科學掌握三權分置后土地流轉的節(jié)奏，我國有可能會面臨陷入“拉美城市化陷阱”的風險。其次，存在經(jīng)營者過度開發(fā)等短期性行為的風險。三權分置改革之后，經(jīng)營權的流轉將更加便捷，但應當指出的是，基于土地流轉而產(chǎn)生的土地經(jīng)營權，與農(nóng)民基于自身的身份而產(chǎn)生的經(jīng)營權在行為邏輯上存在差異：農(nóng)民是無償獲取且長久擁有的土地承包經(jīng)營權，因此會注重土地的長期利用，而不會產(chǎn)生過度開發(fā)等短期性行為。相反，基于土地流轉而獲取經(jīng)營權的經(jīng)營者，一則由于是有償獲取，必然會考慮投資與收益之間的關系，并盡可能在經(jīng)營期內(nèi)獲取最大化的利益；二則一般都是固定期限的，甚至是相對短期的，因此，

22、他們一般不會注重水土保持、基礎設施建設和肥力涵養(yǎng)等長期投資，相反，容易出現(xiàn)過度開發(fā)等短期性行為。最后，可能誘發(fā)社會問題。隨著大規(guī)模土地流轉的進行，維系數(shù)千年的家庭經(jīng)營方式將不可避免地式微，極具中國農(nóng)村特點的家族、村落式生活和居住方式也將隨之發(fā)生變化，融于家庭經(jīng)營的勤勞簡樸民風和守望相助的鄉(xiāng)土精神，將無以寄托，中國農(nóng)村的優(yōu)良傳統(tǒng)道德和風俗習慣也將失去延續(xù)的土壤。 　　第四，生態(tài)風險。首先，農(nóng)地的破壞。涌入農(nóng)村的城市資本或者工業(yè)資本出于利益導向，獲得遠較城市土地低廉的農(nóng)村土地，可能會違規(guī)開發(fā)農(nóng)村土地，或者進行非農(nóng)化的開發(fā)，搭建廠房、構筑住宅等威脅農(nóng)業(yè)生態(tài)。其次，農(nóng)村的污染。土地流轉入農(nóng)村外部種植

23、大戶手中，僅僅以提高收益水平為目的，缺乏對農(nóng)村輿論的畏懼，加上村集體對其作為外村人身份約束不夠，致使其大肆使用化肥農(nóng)藥，污染農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。 　　四、全面深化改革視域下對三權分置的政策建議 　　第一，建全三權分置的配套機制。三權分置改革是全面深化改革的重要環(huán)節(jié)和樞紐，既可以帶來巨大紅利，也潛藏著不少風險，要推動三權分置改革的順利進行，僅僅依靠三權分置機制即一種“農(nóng)地農(nóng)用前提下農(nóng)村土地自由流轉”的機制是遠遠不夠的，必須從全面深化改革宏觀視野，健全包括農(nóng)村金融機制、補償機制、戶籍制度、社會保障機制在內(nèi)的三權分置配套機制。這包括：一是資金投入與支持機制。土地經(jīng)營權的轉入需要資金支持，土地經(jīng)營權的轉

24、出需要資本承接。這就要求從政府、社會、農(nóng)民等各個層面，建立相互銜接的資金籌措與投入機制。二是要建立評估、信息提供、咨詢、抵押等服務機制。從而使農(nóng)民能夠?qū)ν恋氐慕?jīng)營權進行抵押或購買，也可以使農(nóng)戶間對土地經(jīng)營權進行自由流轉。三是盡快推進戶籍、住房、教育、醫(yī)療、保險等配套改革。戶籍制度為流轉出土地的農(nóng)民進城打通通道，使其免于工作歧視，住房制度改革使其更容易地在城市安居，教育改革使農(nóng)民能夠真正扎根城市和融入城市，醫(yī)療和社會保障改革使其在城市生活更要保障。 　　第二，設計嚴密政策實施和監(jiān)控流程，正確引導各方行為沿著國家預定方向發(fā)展，嚴防三權分置實施過程中各類“擦邊球”之類的機會主義行為對政策造成扭曲。

25、三權分置中允許農(nóng)地經(jīng)營權入市流轉，具有鮮明的市場經(jīng)濟特征。如何充分發(fā)揮這一改革政策的效力，推動包括農(nóng)村經(jīng)濟、城市化在內(nèi)的全面深化改革的發(fā)展將是三權分置改革的重中之重。首先，科學設計所有權、承包權和經(jīng)營權之間的權能邊界，真正做到落實所有權，穩(wěn)定承包權和放活經(jīng)營權，確保農(nóng)民集體、個人和各類經(jīng)營者的合法權益。其次，科學設置各類土地流轉的門檻和監(jiān)督機制，既要嚴防各類脅迫、欺騙等違法違規(guī)形式迫使農(nóng)民流轉土地，也要防止農(nóng)民在條件不成熟的情況下盲目流轉土地，更要嚴防土地流轉過程中拖欠流轉費、破壞基礎設施和生態(tài)環(huán)境的情況發(fā)生。再次，合理設計土地經(jīng)營權的抵押、擔保機制，既允許農(nóng)民通過農(nóng)地經(jīng)營權抵押獲得相應資本，

26、促進農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)收，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力；又保障農(nóng)業(yè)安全和金融穩(wěn)定。最后，設置新的土地矛盾監(jiān)控和化解機制，及時發(fā)現(xiàn)和解決三權分置后可能出現(xiàn)的各類新型土地利益矛盾，確保農(nóng)村政治和社會穩(wěn)定。 　　第三，嚴格管控，嚴防非耕地化，確保糧食和生態(tài)安全?！氨Ｕ限r(nóng)產(chǎn)品有效供給，始終是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須堅守的一條底線”[6]，發(fā)揮三權分置的積極作用，同樣必須以“更加注重以保障糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為前提”[7]。首先，更加嚴格地執(zhí)行耕地保護和用途管制政策，保證農(nóng)地農(nóng)用，嚴守18億畝耕地的紅線。土地一直是地方政府和企業(yè)渴求的對象，而以租代征是以往他們慣用的獲取工商業(yè)用地的手段。三權分置的推行顯然更利于他們通過土地流

27、轉等手段，掩蓋其占用耕地的事實。因此，在三權分置推行的過程中，一定更加嚴格地執(zhí)行基本農(nóng)田保護、土地監(jiān)測、用途管制等政策，嚴防地方政府和工商企業(yè)借三權分置改革之機，亂占耕地。其次，通過各種手段鼓勵和推動三權分置改革后的土地使用人從事糧食生產(chǎn)，確保糧食安全。三權分置改革的推行，既為農(nóng)民流轉出土地并進城安居提供了保障和便利，但也為城市資本下鄉(xiāng)逐利打開了方便之門。與農(nóng)民對土地的珍惜不一樣，城市資本更看重的是收益。因此，必須綜合運用經(jīng)濟、法律和行政等各種手段，確保用地單位有足夠的土地用于糧食生產(chǎn)，確保糧食種植總面積和糧食總產(chǎn)量不下降。再次，建立耕地質(zhì)量檢測監(jiān)督機制，確保耕地質(zhì)量不下降。國家應通過定期和不定期的土地質(zhì)量檢測機制，確保各種用地單位能夠合理利用土地，嚴防各類過度開發(fā)的短期性行為；督促他們不斷進行基礎設施和土壤改良投資，不斷提高土地肥力和土壤質(zhì)量，確保土地的可持續(xù)利用。最后，加大農(nóng)地三權分置后的生態(tài)建設。一方面，要保證三權分置改革后農(nóng)村合理的植被結構和種植結構，確保各類生態(tài)功能區(qū)的合理分布，防止過度開發(fā)威脅森林、沼澤、濕地等生態(tài)屏障；另一方面，也是更重要的，防止三權分置后下鄉(xiāng)的各類農(nóng)業(yè)企業(yè)為追逐利益而過度使用化肥、農(nóng)藥，造成水源、土壤、空氣等生態(tài)破壞。