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1、“三權(quán)分置〞下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐研究 摘要：“三權(quán)分置〞的提出使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的金融屬性得到充分發(fā)揮，其中對于承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款權(quán)能的設(shè)定，使權(quán)力資本化成為可能。全國各地紛紛開展了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。通過實地調(diào)研，研究分析上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的實踐，剖析其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的機制、現(xiàn)狀和存在的問題，并提出相應(yīng)的對策和建議。該地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展推動了土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量和效益的提升，同時也推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，對于探索融資新途徑，盤活農(nóng)村資源，開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的借鑒意義。 關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地流轉(zhuǎn);信貸產(chǎn)品創(chuàng)新;土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款 中圖分類號：F832

2、文獻標志碼：A文章編號：1673-291X〔2021〕27-0073-03 引言 黨的十八屆三中全會明確指出，要探索農(nóng)業(yè)融資新途徑，加強對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的信貸支持，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的開展。為完善相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度，2021年國家公布實施了?關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置方法的意見?。其中，提出把土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并行實施，在實現(xiàn)農(nóng)地的社會保障功能的同時，要充分發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟功能。在黨的第十九次全國代表大會的報告中再次提出，要“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度〞。2021年，中央委員會的第一份文件?中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見?

3、也強調(diào)了上述問題，進一步指出，“三權(quán)分置〞農(nóng)地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要制度供給。實施“三權(quán)分置〞制度，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)〞到“三權(quán)〞的進一步細分，明確不同主體的權(quán)利和義務(wù)，有助于別離和實現(xiàn)承包權(quán)的保障功能和經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟功能;“三權(quán)分置〞與現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)系具有邏輯依賴性和邊際變革關(guān)系，適應(yīng)中國農(nóng)村改革開展的新趨勢，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展的新要求?！叭龣?quán)分置〞對于承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款權(quán)能的設(shè)定，尤其是具有物權(quán)屬性的權(quán)能，例如利用經(jīng)營權(quán)入股、抵押以及擔保的權(quán)利，使得處分權(quán)更加完整，權(quán)利資本化成為可能，這在一定程度上增加了農(nóng)村家庭的融資渠道。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點實踐有助于開展現(xiàn)代

4、化農(nóng)業(yè)，補充新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的短期開展資金，能夠繼續(xù)推進農(nóng)村金融創(chuàng)新，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為“三權(quán)分置〞提供實踐依據(jù)。 上海市在一系列改革措施和政策支持下，通過培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展以及“三權(quán)分置〞背景下以所有權(quán)主導(dǎo)的家庭農(nóng)場典型模式的開展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)取得了一定成效，農(nóng)業(yè)效益顯著提高。但從橫向角度看，上?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展與興旺國家之間仍存在較大差距。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，國際大都市和城鄉(xiāng)一體化的開展要求還存在一定的差距。因此，有必要促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的開展，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體，探索新的融資渠道。從信貸供需兩個視角建立和完善農(nóng)村金融體系，補足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育資金的缺乏，仍是上海市農(nóng)業(yè)

5、開展面臨的重要課題。上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的實踐對農(nóng)業(yè)開展具有重要意義。 一、“三權(quán)分置〞下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐 上海市A區(qū)農(nóng)地抵押貸款擔保機構(gòu)由該市、區(qū)、鎮(zhèn)財政共同出資，政府控股成立農(nóng)業(yè)保險股份A區(qū)支公司，擔保補償損失基金主要由該市、區(qū)、鎮(zhèn)財政提供配套農(nóng)業(yè)貸款專項資金〔市1億元;區(qū)、鎮(zhèn)500萬元，存放在區(qū)農(nóng)業(yè)貸款信用擔保中心專用賬戶〕。其中，擔保代償損失是指擔保機構(gòu)為合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款提供擔保后，被擔保農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在貸款到期時未能按合同約定向銀行歸還貸款本金，而由擔保機構(gòu)依據(jù)相關(guān)協(xié)議、合同代償后所發(fā)生的實際凈損失〔不包含利息

6、〕。擔保機構(gòu)代償損失補償，按照“鼓勵風險控制、資金共同負擔〞的原那么實施。 上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式涉及對象包括債權(quán)人和抵押權(quán)人銀行，債務(wù)人和抵押人借款人〔農(nóng)民專業(yè)合作社/家庭農(nóng)場〕，第三方組織擔保公司〔政府控股〕。 其運行機制，主要包括借款流程、還款流程及違約處置等主要內(nèi)容。 1.借款流程。首先由借款申請人向所在鎮(zhèn)〔工業(yè)區(qū)〕經(jīng)濟管理事務(wù)中心提出借款申請，并提交相關(guān)借款資料，由經(jīng)濟管理事務(wù)中心聯(lián)系貸款銀行和擔保公司專管員在受理后5個工作日內(nèi)進行實地勘察，勘察后經(jīng)濟管理事務(wù)中心受理貸款申請資料審核，審核通過后由擔保公司與借款人簽訂?小額信貸保證保險投保單?，借款人向貸款銀行提供“小

7、額信貸擔保保險申請表〞并簽署“貸款合同〞〔抵押人符合該市農(nóng)業(yè)貸款利息補貼政策的申請條件，可以按規(guī)定申請農(nóng)業(yè)貸款貼息〕，最后銀行放款〔貸后管理、收回貸款〕。 2.還款流程。抵押人按合同規(guī)定按時還款。 3.違約處置。根據(jù)?關(guān)于繼續(xù)開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的通知?，當?shù)盅喝宋绰男械狡趥鶆?wù)或者發(fā)生抵押權(quán)按照協(xié)議實現(xiàn)時，試點區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門在收到抵押權(quán)人提出協(xié)助處理抵押物的請求后，于10個工作日內(nèi)發(fā)布該農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓信息，開始轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所得價款、農(nóng)業(yè)根底設(shè)施和農(nóng)作物與處置所得價款向抵押權(quán)人歸還本息后有剩余局部的，應(yīng)當返還抵押人。 二、存在的問題 1.抵押申請

8、流程復(fù)雜。在實際調(diào)研中，通過訪談發(fā)現(xiàn)，上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請流程復(fù)雜，而當?shù)匾呀?jīng)屬于比較成熟的流轉(zhuǎn)模式，各承包大戶資金流轉(zhuǎn)不需要貸款大量資金，自身周轉(zhuǎn)很少出現(xiàn)問題，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不普遍，大多數(shù)農(nóng)戶認為現(xiàn)行的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程比較繁雜，審核復(fù)雜，如果貸款金額較小更傾向于手續(xù)更為簡單的信用貸和個人銀行信用貸款。通過調(diào)研地2021年、2021年兩年統(tǒng)計數(shù)量可以明顯看出，個人信用貸款的成交筆數(shù)多于農(nóng)地抵押貸款成交筆數(shù)。 2.抵押物處置困難。作為抵押物，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)適用于金融機構(gòu)的抵押。金融機構(gòu)有權(quán)依照?關(guān)于繼續(xù)開展本市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的通知?處理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，并用處置收益

9、予以補償。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)地交易市場實際是一級市場即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，然而我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的二級市場幾乎不存在，人們對政府控股的擔保公司被用作減少銀行風險的支持措施的方式存在疑問。此外，與興旺國家抵押貸款不同的是，國外以抵押人的自組織為抵押貸款平臺，主要以債券為根底實現(xiàn)農(nóng)地抵押功能。而在上海市A區(qū)乃至我國，并沒有形成完善的抵押平臺，通過調(diào)研訪談了解到，上海市A區(qū)僅存在土地流轉(zhuǎn)信息查詢的交易平臺，尚不存在抵押平臺，抵押物的處置仍為難題。 3.抵押貸款可持續(xù)性不高。政府通過貼息、農(nóng)業(yè)保險等方式，減少借款人的負擔和風險，提高借款人申請抵押貸款的意愿。但這一措施存在一些問題，政府擔?；蝻L險補償?shù)?/p>

10、政策性較強，財政資金應(yīng)用于完善金融機構(gòu)的制度等，而不適宜直接參與交易，對可能發(fā)生的違約進行補償。金融資金的直接參與可能導(dǎo)致金融機構(gòu)過度依賴財政資金的支持，這對農(nóng)地抵押貸款的可持續(xù)性有很大的影響，當政府補貼減少或撤銷時，這可能會導(dǎo)致金融機構(gòu)為農(nóng)地提供抵押貸款的意愿大幅下降甚至消失，這不利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的可持續(xù)開展。 4.抵押貸款重復(fù)貸款率高。2021年當?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行累積發(fā)放貸款9080萬元，支持了該區(qū)155家合作社和家庭農(nóng)場等生產(chǎn)資金的需求。其中，信貸貸款5655萬元，占62.3%;農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額3425萬元，占37.72%。到2021年，該行累計貸款1.292億元，其中信貸額

11、度4010萬元，占貸款總額的31.04%;農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款8910萬元，占68.96%。盡管與2021年相比，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的比例在很大程度上有所增加，但其重復(fù)貸款率較高，即一家單位每年都會貸款。2021年和2021年，擔保公司貸款和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的重復(fù)率為43.84%。 三、對策建議及啟示 在“三權(quán)分置〞背景下，減輕農(nóng)民辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的阻礙，增強金融機構(gòu)提供農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿，提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的增長能力，有必要擴大對農(nóng)民的投資，優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的交易本錢。通過對上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的實地調(diào)研，得出以下根本結(jié)論和啟示。 1.目前申請農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸

12、款的程序繁瑣，農(nóng)民更難獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款資格，這成為農(nóng)戶申請農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的阻礙因素之一，尤其是對于資金需求不大的農(nóng)戶而言，更傾向于選擇手續(xù)簡單的個人信用貸，這要求政府盡可能簡化貸款流程，同時確保資格審查。 2.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物其處置變現(xiàn)困難，這就需要建立貸款效勞平臺以方便農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，使得金融機構(gòu)可以在該平臺拍賣變現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)營權(quán)以處置抵押物，金融機構(gòu)通過在該平臺拍賣變現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶在該平臺購置或出售農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，從而破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)處置變現(xiàn)困難的難題。 3.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的成功實施需要借款人，金融機構(gòu)和政府的共同作用。首先，借款人有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押

13、貸款的意愿;其次，當?shù)剞r(nóng)村金融機構(gòu)〔農(nóng)業(yè)銀行等〕有放貸的意愿;最后，地方政府部門的財政支持和補貼，以保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款順利進行。而目前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款金融機構(gòu)更多地依賴政策補貼等方面的財政支持，這就需要通過加強借款主體之間的監(jiān)督，以及降低借貸雙方的信息不對稱程度，提高金融機構(gòu)的貸款意愿，從而解決目前抵押貸款可持續(xù)性不高的問題。 4.在我國當前法律約束條件下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對破解農(nóng)村信貸市場“貸款難〞問題具有較明顯的群體和地區(qū)特征。農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款對家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)大戶以及具有開展規(guī)模經(jīng)營或生產(chǎn)高附加值農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)村地區(qū)具有十分重要的推廣意義，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在這些主體及農(nóng)

14、村土地流轉(zhuǎn)活潑的地區(qū)更具實踐價值，而在種植農(nóng)戶較為分散，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高的地區(qū)，現(xiàn)階段很難發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的作用。 參考文獻： 【1】高帆.中國農(nóng)地“三權(quán)分置〞的形成邏輯與實施政策[J].經(jīng)濟學家，2021，〔4〕. 【2】高名姿.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款締約條件與第三方組織的作用[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2021. 【3】吳一恒，徐礫，馬賢磊.農(nóng)地“三權(quán)分置〞制度實施潛在風險與完善措施——基于產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)公共域視角[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2021，〔8〕：46-63. 【4】肖衛(wèi)東，梁春梅.農(nóng)村土地“三權(quán)分置〞的內(nèi)涵、根本要義及權(quán)利關(guān)系[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2021，〔11〕.

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17、ngADistrictofShanghaiasanexample JIANGXiao-yan，WUYi-heng 〔SchoolofPublicAdministration，NanjingAgriculturalUniversity，Nanjing210095，China〕 Abstract：Theproposalof“ThreePowerDivision〞ofAgriculturalLandmakesthefinancialpropertyofagriculturallandmanagementrightsfullyexerted.Theestablishmentofthepowero

18、fmortgagerightsforcontractedlandmanagementrightsmakesitpossibletocapitalizepower.Variouslocalitieshavelaunchedpilotprojectsformortgageloansforagriculturallandmanagementrights.Throughfieldresearch，thispaperanalyzesthepracticeofthepilotprojectofmortgagecompensationforagriculturallandmanagementrightsin

19、Shanghai，andanalyzesthemechanismandcurrentstatusofmortgageloansforagriculturallandmanagementrights.Theproblem，andputforwardrelevantcountermeasuresandsuggestionsfortheproblem.Thedevelopmentofmortgageloansforfarmlandmanagementrightsinthisareahaspromotedthequalityandefficiencyoflandtransfer，andalsopromotedthelarge-scaleoperationofmodernagriculture.Ithasimportantreferencesignificanceforexploringnewwaysoffinancing，revitalizingruralresourcesanddiscoveringmodernagriculture. Keywords：Divisionofthreerights;landtransfer;creditproductinnovation;landmanagementrightsmortgage