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環(huán)境污染強制責任保險如何應對 《環(huán)境保護法》第52條規(guī)定國家鼓勵投保環(huán)境強制責任保險，到2017年6月環(huán)境保護部和保監(jiān)會聯(lián)合制定的《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法(征求意見稿)》出臺，表明現(xiàn)今我國正處于環(huán)境風險的高發(fā)期，亟需通過建立環(huán)境污染強制責任保險制度來應對日益嚴重的環(huán)境問題。但是如何真正落實并全面推廣環(huán)境污染強制責任保險制度，目前還面臨著包括缺乏可保險性的制度、保險期間風險控制不足以及保險范圍界定困難在內(nèi)的各種挑戰(zhàn)。因此，有必要通過增加風險的可預見性、提高保險人的承保能力、建立行之有效的獎懲系統(tǒng)、掌握相關(guān)的風險防范技術(shù)以及采取正面列舉加除外規(guī)定的立法技巧等措施來應對這些挑戰(zhàn). 近些年來，我國經(jīng)濟長期處于高速增長期，國民生產(chǎn)總值一年一個臺階不斷攀升，但同時也伴隨著環(huán)境污染問題的產(chǎn)生，嚴重地侵害了人們在良好環(huán)境中生存的權(quán)利。因此，生態(tài)文明建設(shè)越來越受重視，各種各樣的環(huán)境保護手段也不斷涌現(xiàn)，環(huán)境污染責任保險便是其中之一。與以美國為代表的發(fā)達國家相比較而言，我國環(huán)境污染強制責任保險制度起步較晚但發(fā)展很快。早在1966年，美國為了減少環(huán)境污染事故的發(fā)生，及時充分保護污染受害者權(quán)益以及為企業(yè)分散風險和壓力等，便已在責任保險中新增了環(huán)境污染類分支［1］31－42。而我國由于發(fā)展的階段不同，直到1991年才意識到建立環(huán)境污染責任保險制度以應對不斷惡化的環(huán)境問題之緊迫性，并逐步推行環(huán)境污染責任保險。之后，國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》等重要文件明確要求推進環(huán)境污染責任保險的試點工作。根據(jù)國務(wù)院工作要求，原國家環(huán)境保護總局和保監(jiān)會于2007年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》，該環(huán)境污染責任保險開始在幾個省市進行試點，但基于其非強制性的特點，最后呈現(xiàn)的效果并不理想。由于未達到設(shè)立“綠色保險”的目的，2013年環(huán)境保護部再次會同保監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于開展環(huán)境污染責任強制保險試點工作的指導意見》，明確地將涉重金屬的、按地方規(guī)定已被納入投保范圍的以及其他高環(huán)境風險的企業(yè)納入“綠色保險”試點的主體范圍，這也真正地將我國的環(huán)境污染保險從自發(fā)性過渡到強制性［2］。2016年8月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過、國務(wù)院同意，由環(huán)境保護部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導意見》指出要按照程序推動制修訂環(huán)境污染強制責任保險相關(guān)法律或行政法規(guī)［3］，2017年出臺的《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法(征求意見稿)》也因此應運而生。這一步步的立法發(fā)展趨勢暗示著我國很快將全面推行環(huán)境污染責任保險，而如何解決好現(xiàn)今“綠色保險”所面臨的挑戰(zhàn)也就變得十分關(guān)鍵了。 一、我國推行環(huán)境污染強制責任保險所面臨的挑戰(zhàn) 基于目前《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法(征求意見稿)》的出臺，可以預見到不久之后，該制度將在我國全面推行。但也只有深入地了解了環(huán)境污染強制責任保險原理，才能找到其全面推行的實施困境，從而更好地發(fā)揮其應有的效用。環(huán)境污染強制責任保險制度的核心在于其主體及其相互的關(guān)系上。關(guān)于主體，從表面上看是三方，即保險人、被保險人和受害者。但事實上，這其中忽略了一個重要的角色———政府。政府作為不可或缺的一方主體，在該制度中發(fā)揮著極其重要的作用。而各方主體相互之間的關(guān)系則是彼此聯(lián)系又相互制約的。首先，政府基于保護環(huán)境和維護社會穩(wěn)定的考慮，其必須通過立法手段強制潛在的環(huán)境污染企業(yè)參保，這是該制度得以存續(xù)的一個前提。其次，有了相關(guān)的法律或者行政法規(guī)等作為支撐，保險人才會根據(jù)不同種類的環(huán)境污染開發(fā)各式各樣的保險項目，同時，被保險人也將根據(jù)自己的具體情況選擇合適的項目進行參保，這也就累積了強大的保險資本。再次，當發(fā)生環(huán)境污染事故時，保險人在審查滿足相應條件之后，會拿出保險金賠償受害者以及控制、治理該污染。最后，保險人為了獲利，會采取措施監(jiān)督和激勵被保險人，而被保險人不僅可以分散企業(yè)陷入經(jīng)濟困難甚至破產(chǎn)的風險，同時還會因為降低污染等舉措獲得政府政策、融資方面的支持。這樣的預設(shè)便促使了四方主體的良性互動，但這個理想化的模型要得以完美運轉(zhuǎn)，尚需解決一些難點，具體如下: (一)制度設(shè)計上缺乏可保險性 從保險人的角度出發(fā)，缺乏可保險性的制度設(shè)計會大大增加其承保的風險，這也就會給政府推行環(huán)境污染強制責任保險帶來技術(shù)上的難題。在保險業(yè)，并非所有風險都是可保險性的風險，其必須滿足一定的條件才能成為真正的保險制度，否則就成為了政府強加給保險人的一個義務(wù)，失去了保險行業(yè)通過市場調(diào)控發(fā)揮功效的意義。對于可保險性風險的條件，學界主流的觀點是有五個，具體包括:1．存在大量同質(zhì)風險;2．損失必須是意外的;3．已經(jīng)發(fā)生的損失必須是確定的或可測定的;4．保險對象中的大多數(shù)不能同時遭受損失;5．保險人具有承保能力［4］。而不同于普通的侵權(quán)損害，環(huán)境污染侵權(quán)損害具有損害主體認定困難、因果關(guān)系難以判斷、污染在一定期間內(nèi)并不會完全凸顯而難以在短時間內(nèi)準確計算損失等特點，這使其表面上不滿足上述可保險性的條件。因此，在我國尚未正式出臺有關(guān)環(huán)境污染強制責任保險專項法律法規(guī)或條例的現(xiàn)狀下，其可保險性的制度設(shè)計便成為了首要難點。 (二)保險期間風險控制不足 建立環(huán)境污染強制責任保險制度，其欲實現(xiàn)的目標不僅僅停留在四方主體的共贏上，還有一個重要的意義便是通過減少保險事故的發(fā)生以達到保護環(huán)境的效用，但這恰恰也是對保險人的一個挑戰(zhàn)，即如何設(shè)置一個行之有效的獎懲系統(tǒng)以及掌握相關(guān)的風險防范技術(shù)。從目前環(huán)境污染強制責任保險的試點來看，其推行模式和傳統(tǒng)的保險并無兩樣，這種完全市場化的運作忽略了環(huán)境污染強制責任保險有別于其他類型保險最本質(zhì)的特點，也即政府作為主體一方應當發(fā)揮其保障公益的作用。因此，在環(huán)境污染強制責任保險中完全照搬和套用其他保險制度，在應對環(huán)境問題時只能治標不治本，而只有保證保險期間風險得到有效控制，才能最終實現(xiàn)該制度保護環(huán)境的最終目標。 (三)施行環(huán)境污染強制責任保險的范圍界定困難 理論上的制度安排往往是完美的，但是落到實踐當中，就會出現(xiàn)很多難點，其中之一便是施行環(huán)境污染強制責任保險的范圍界定。一方面，不同企業(yè)的規(guī)模和經(jīng)營狀況等相差很大，但其潛在的環(huán)境污染程度與這些因素并不具有很強的相關(guān)性。例如整個市場中存在大量的小微企業(yè)，其受到政府的監(jiān)管很小，因而其中的部分企業(yè)在經(jīng)營中管理松懈、設(shè)備落后、法律與環(huán)保意識淡薄，存在很強的逃避環(huán)境污染強制責任保險的動機。另一方面，環(huán)境污染事件由于其自身復雜性的特點，在很多時候并非是突發(fā)性的，甚至某些影響在幾十年之后才得以顯現(xiàn)，這就導致了有些企業(yè)邊生產(chǎn)邊污染，不僅污染不易察覺和辨認，而且對造成損失后的處理情況也難以檢測出來［5］22－23。因此，如何界定企業(yè)潛在的污染程度以及與其投保能力相平衡是個巨大的難題，而這也將進而影響施行環(huán)境污染強制責任保險的具體范圍。 二、現(xiàn)行環(huán)境污染強制責任保險挑戰(zhàn)之原因分析 (一)可保險性的必備條件難以達成 一方面，可保險性的五個條件中的前四個共同指向一個點，便是風險具有可預見性。換言之，一個事件發(fā)生的概率和可能產(chǎn)生的不利后果將決定風險的程度，因此，保險人必須能夠事先對環(huán)境污染事件發(fā)生的概率和損害可能造成的影響做一個相對可靠的預判，這樣才能確定此類保險費的主要計算依據(jù)，保險人也才能夠針對不同的對象提供相應的保險產(chǎn)品。要計算此類保險費主要有兩種途徑:一是掌握足夠的、可信的統(tǒng)計數(shù)據(jù)事先對環(huán)境污染事件發(fā)生的概率和損害可能達到的程度進行判斷;二是通過額外收取風險保險費來代替計算這種不可預見性。首先，對于第一種途徑而言，掌握足夠的、可信的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行事先判斷，很大程度上需要依賴該行業(yè)內(nèi)部保險人之間的互相協(xié)助，比如信息共享。但這種互相協(xié)助卻有可能與反壟斷法等經(jīng)濟法制度相沖突，在環(huán)境污染強制責任保險領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生市場壟斷效應。對此，歐盟反壟斷法的相關(guān)經(jīng)驗值得我國借鑒，其將一定程度的信息交換作為反壟斷法適用的豁免情形，只要相關(guān)企業(yè)能夠證明它們之間的合同滿足法律規(guī)定的四種除外情形即可［6］8－9。其次，針對第二種途徑，額外收取風險保險費看似可以代替這種不可預見性，使風險具有可保險性。但這種增加保費的做法如果建立在公信力不高的基礎(chǔ)上，由于增加了企業(yè)的負擔，那么將可能導致社會對保險人不信任、打擊生產(chǎn)積極性以及引起部分物價上漲的后果，而這樣的結(jié)果勢必會與政府的目標相沖突。另一方面，可保險性的第五個條件要求保險人具有承保能力，這也成為了環(huán)境污染強制責任保險推行的一個難點。例如，對于涉重金屬、石化、化工、危險廢物和危險化學品等這些潛在高污染行業(yè)，一旦發(fā)生事故則必然導致巨大的損害，在這種情況下，讓環(huán)境污染得到有效的控制和治理，以及讓受害者獲得足夠充分的補償，勢必會挑戰(zhàn)保險人的承保能力。 (二)保險人監(jiān)督機制缺乏 保險人對被保險人進行一個有效的監(jiān)督，本身具有很大的挑戰(zhàn)。保險人作為市場主體，追求利益最大化是其源源不斷的動力，這便會促使保險人設(shè)計一系列制度使環(huán)境污染事件盡可能地少發(fā)生甚至不發(fā)生，諸如設(shè)置一個行之有效的獎懲系統(tǒng)、抑或掌握有效的相關(guān)風險防范技術(shù)。而這逐利的目的便會產(chǎn)生一個對企業(yè)的監(jiān)督效果，進而實現(xiàn)環(huán)境污染強制責任保險制度的最高價值。但是，市場主體的地位具有其天然的局限性，那就是缺乏行政強制力，也就是說，保險人無法通過行政懲罰措施這樣一種行之有效的手段對企業(yè)進行實實在在的監(jiān)督。這便是保險期間風險控制不足的原因所在，保險人逐利的“天性”成為其對被保險人實施監(jiān)督的動力，但是有心無力，其很難實施這樣一個監(jiān)督。但是，這樣的理論分析其實是一個悖論。因為我們對于監(jiān)督機制有種先入為主的偏見，即認為通過公權(quán)力保障的行政意義上的監(jiān)督才是有力度、有效果的。事實上，找到被保險人的“軟肋”然后對癥下藥也能實現(xiàn)監(jiān)督的目的。被保險人作為市場主體，其有著和保險人一樣的追求和目標，因此當保險人設(shè)計了一個合理的獎懲系統(tǒng)時，被保險人此時為了追求利益最大化，將不得不做一個利益衡量。若企業(yè)采取綠色環(huán)保型發(fā)展方式，在生產(chǎn)過程中的每一個環(huán)節(jié)盡最大努力采取避免環(huán)境事件發(fā)生的措施，其花費的物力財力在環(huán)境污染強制責任保險獎懲系統(tǒng)中能夠得到充分的補償，甚至有所獲利，其必然會選擇生態(tài)發(fā)展之路，反之亦然［7］。所以，對于保險期間的風險控制，如果保險人能設(shè)計出合理、可行的機制，那么將會對被保險人產(chǎn)生一個實質(zhì)的監(jiān)督效果。 (三)對被保險人的分類標準單一 環(huán)境污染強制責任保險的范圍不太好界定，其根本原因在于分類標準過于單一，理所當然地覺得只要根據(jù)環(huán)境風險的危險性大小這一標準對所有被保險人進行分類，且不同類別對應不一樣的環(huán)境污染強制責任保險的產(chǎn)品，就能夠?qū)⑺衅髽I(yè)囊括進來。但實際上，這僅僅只是一種分類方法，且視角并未放在環(huán)境污染強制責任保險范圍的邊界之上。例如對于慢性環(huán)境污染行業(yè)，幾年甚至幾十年的不斷累積最終將導致嚴重的環(huán)境事件，此時若保險公司對這起環(huán)境事件造成的損害進行賠償、修復等，那么這種溯及既往的擔責模式對保險人來說其實是不夠公平的。再比如那些缺乏監(jiān)管的小微企業(yè)，由于數(shù)量多、規(guī)模小，很容易被忽略掉，但是這類企業(yè)造成的環(huán)境事件卻是十分龐大、不容忽視的，因此基于環(huán)境污染強制責任保險的強制性特點，這類企業(yè)被納入到環(huán)境污染強制責任保險的范圍之內(nèi)也是十分必要的。 三、完善環(huán)境污染強制責任保險制度的建議 (一)增強風險可預見性及提高承保人承保能力 一方面，增強環(huán)境污染風險的可預見性。通過上述分析，切實可行的途徑包括:環(huán)境侵權(quán)損害賠償責任制度的明確化;可獲賠償?shù)沫h(huán)境侵權(quán)損害類型通過“定義加列舉”的方式實現(xiàn)具體化;《反壟斷法》將保險人之間合理必要的信息交換納入豁免情形的范疇之中。這些方法將有助于科學、合理地確定保險費計算的依據(jù)，彌補環(huán)境侵權(quán)損害賠償責任先天缺乏可預見性的不足，使保險人提供的環(huán)境污染責任保險產(chǎn)品更加合理，便于操作［8］。只有在制度設(shè)計上使環(huán)境污染的風險具備可預見性，才能使環(huán)境污染責任保險類產(chǎn)品滿足可保險性的條件，進而通過市場調(diào)控的方式來實現(xiàn)該制度預達到的目的。另一方面，分散保險人的風險以提高其承保能力。具體方法有:包括涉重金屬、化工在內(nèi)的高環(huán)境風險行業(yè)的再保險、共同保險制度以及政府環(huán)?；鸬姆龀?。首先，要運用再保險制度和環(huán)?；饋矸稚⒈ｋU人的風險，前提便是對被保險人進行細分，通過梯度保險費率將所有企業(yè)分為多類。在這個問題上，荷蘭的實踐經(jīng)驗值得借鑒，其具體措施為:保險人進行必要的投入以獲得區(qū)分風險的信息，這些信息包括保險業(yè)集團開展專門性研究產(chǎn)出的成果、信息發(fā)布主體定期公開的各類行為及行業(yè)造成環(huán)境侵權(quán)損害的相關(guān)統(tǒng)計資訊等。但此時應當注意，提高保險人風險區(qū)分能力的同時，也應當盡可能地降低風險區(qū)分的成本和監(jiān)測風險的費用，以保證此方式具有實踐操作性［9］33－49。因此，該經(jīng)驗的引入，能按照環(huán)境侵權(quán)損害行為的危險性大小進行區(qū)分，進而提高環(huán)境侵權(quán)損害賠償責任風險的可區(qū)分性。其次，政府才能夠根據(jù)環(huán)境風險的危險性大小這一標準，確定環(huán)?；鹜度氲谋壤?，同時，保險人也才能夠確定哪些環(huán)境風險需要再保險或者共同保險。事實上，環(huán)境污染強制責任保險制度在很大程度上分散了企業(yè)的風險，但環(huán)境污染事件有別于其他任何風險，其賠償和修復的費用在很多時候都很巨大且發(fā)生的頻率波動性很大，所以，保險人必須通過區(qū)分以及再分散一部分風險，才能使保險人具有足夠的承保能力。 (二)建立有效的獎懲系統(tǒng)及掌握相關(guān)風險防范技術(shù) 首先，行之有效的獎懲系統(tǒng)是控制風險的可行方法，環(huán)境污染強制責任保險可以參考目前交通強制保險的相關(guān)舉措。在交通強制保險中，若被保險人在前一年中未出現(xiàn)任何保險理賠事由，那么其在這一年中保險費將會得到一個不小的折扣;若被保險人在連續(xù)幾年中均未出現(xiàn)任何保險理賠事由，其還會得到累積的折扣;但倘若某一年出現(xiàn)了一次或多次理賠事由，被保險人所繳納的保險費將根據(jù)其事故的大小、無事故年數(shù)等標準，在參照上一年保險費的基礎(chǔ)上，綜合計算出今年應繳納的保險費。反之，若高頻出現(xiàn)事故，不僅得不到折扣，還會在正?；A(chǔ)上增加相應的懲罰費。同時，相關(guān)信息和數(shù)據(jù)將被錄入系統(tǒng)之中，為全國保險人共同使用。這樣一個獎懲系統(tǒng)的的確確發(fā)揮了不小的作用，將其納入環(huán)境污染強制責任保險的制度中，也必然會對被保險人起到一定的監(jiān)督效果。其次，掌握相關(guān)的風險防范技術(shù)對于保險人來說也是十分必要的。對于提高風險防范技術(shù)，保險人可以從兩個層面著手:其一是對被保險企業(yè)進行定期的專業(yè)環(huán)境風險評估，包括招聘環(huán)境專業(yè)人才進入保險公司或者與有資質(zhì)的環(huán)境公司合作等方式，然后根據(jù)該環(huán)境風險評估報告對保險人之保險費進行調(diào)整。其二是通過區(qū)分被保險企業(yè)環(huán)境風險的危險性大小來確定一筆成梯度的費用，其作為保險費的組成部分將用來激勵被保險人采取措施降低環(huán)境風險的危險性。例如，若被保險人有經(jīng)常性的生態(tài)安全檢查及上報機制，或者有健全的環(huán)境安全管理制度，那么該類企業(yè)環(huán)境風險的危險性就相對較小，進而獲得相應的獎勵金;而如果被保險人連環(huán)境保護行政管理法律法規(guī)和環(huán)境標準等基本的要求都尚未達到，那么這樣的企業(yè)環(huán)境風險的危險性就相對較高，此時，與其相對應的則是一定比例的懲罰金。所以，有效的相關(guān)風險防范技術(shù)對保險人控制風險、監(jiān)督被保險企業(yè)有著切實的作用［10］。 (三)采用正面列舉加除外規(guī)定的立法技巧 界定環(huán)境污染強制責任保險的范圍需要通過一定的立法技術(shù)加以實現(xiàn)。要明確地為環(huán)境污染強制責任保險的范圍劃定一條邊界是不可能也不現(xiàn)實的，所以只有通過正面列舉加除外規(guī)定的立法技巧才能達到界定范圍的目的。其中，正面列舉需要重點突出“模糊地帶”的情形，如數(shù)量龐大又缺乏環(huán)境監(jiān)管的小微企業(yè);而除外規(guī)定在詳細列舉之后一定要附上一個兜底條款，為將來新增和刪減部分內(nèi)容提供一個自由裁量的空間。因此，采用正面列舉加除外規(guī)定的立法技巧，不僅能夠有效避免分類標準單一而引起的范圍界定困難問題，而且還可以在保障大多數(shù)情況非常明確的前提下賦予保險各方主體意思自治的權(quán)利。 四、結(jié)語 從環(huán)境污染責任保險過渡到環(huán)境污染強制責任保險，表面上僅僅增加了兩個字，將自由投保變成了強制保險，但實質(zhì)上卻反映了當下嚴峻的環(huán)境形勢，需要通過這一制度的推廣，實現(xiàn)政府、保險人、被保險人和受害者四者的共贏。在試點試行的基礎(chǔ)上可以看出，目前環(huán)境污染強制責任保險制度還面臨著包括缺乏可保險性的制度、保險期間風險控制不足以及保險范圍界定困難在內(nèi)的各種挑戰(zhàn)。因此，筆者認為，有必要通過增加風險的可預見性、提高保險人承保能力、建立行之有效的獎懲系統(tǒng)、掌握相關(guān)風險防范技術(shù)以及采取正面列舉加除外規(guī)定的立法技巧等一系列措施來化解這些難點。