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黨建教育/保先教育 農村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付問題研究 　　農村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付問題研究 　　農村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付問題研究 　　一、農村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的必要性 　　20xx年開始在安徽省農村普遍推行的農村稅費改革取得很大的成績:它對于減輕農民負擔、規(guī)范農村分配關系、調動農民生產積極性、密切黨群關系、推動政府職能轉變、促進農村社會穩(wěn)定起到了積極的作用。然而同任何事物的發(fā)展變化一樣,農村稅費改革也具有兩面性,在肯定農村稅費改革積極作用的同時,也應該看到其存在的問題,農村稅費改革存在問題的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減,短期的辦法只有通過加大轉移支付的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供行使法定職責的資金保證。 　　轉移支付制度就是通過上級財政的轉移支付解決地方財力分配不均問題。其應遵循的原則應該是:(1)保運轉原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該有足夠的資金滿足其法定的支出需要。(2)均衡性原則,轉移支付應與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政需要成正比,與財政收入能力成反比。(3)透明原則,轉移支付資金的分配應該公正合理,杜絕撥款過程中的尋租行為。(4)激勵原則,轉移支付資金分配應激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開源節(jié)流,培植地方財力和稅基,控制無效率的財政行為。 　　二、農村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付的模型設計 　　農村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付的模型設計應盡量考慮宏觀因素的影響,盡量淡化主觀因素的干擾,提供一套相對均等化的轉移支付公式,并用20xx-20xx年180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)在農村稅費改革后計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力和支出需求,其目的在于說明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相近的行政能力情況下能提供相近水平的公共產品或服務,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力,應進一步擴大經濟稅基乘平均有效稅率的計算范圍,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求,應按“單位費用單位測定數(shù)值成本差異系數(shù)”的思路進行測算。 　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的估算 　　明確農村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付的力度,首先要計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準財政收入。所謂標準收入是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均收入努力程度下按照各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收所對應的經濟稅基估算出的收入能力,它反映的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應有而非實有的收入規(guī)模,由于數(shù)據(jù)及測算技術等方面的原因,難以采用“經濟稅基平均有效稅率”的方法估算標準收入,只能根據(jù)收入的主要部分進行測算,由于農村稅費改革是在不太發(fā)達的地區(qū)推行,而在農業(yè)大區(qū)的阜陽市,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自農業(yè)稅收,工商稅收只占很小一部分,因此估算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的公式如下: 　　Ci=0.0707AGDPi 0.0650SALEsi 　　式中,Ci是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入能力,AGDPi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)生產總值,SALESi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會商品零售總額,0.0707和0.0650分別是農業(yè)的有效稅率和有效工商稅率(根據(jù)近三年來實際數(shù)字測算而來)。 　　(二)財政支出的估算 　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的估算就是計算標準支出,標準支出是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的支出效率前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達到均衡范圍內公共支出項目均等化所需的支出,它要求考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務所存在的客觀成本差異,標準財政支出計算的依據(jù)主要是國家有關財政支出的規(guī)定和影響財政支出的客觀因素。 　　1.確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出項目 　　由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府社區(qū)層次較低,財政收支活動相對簡單,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的類別以及決定因素以及根據(jù)阜陽市180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計資料每類支出所占的比重如下:(1)教育支出:是由在校學生決定的在編教師和平均受教育年份決定,它占財政總支出比重為0.414。(2)行政管理支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總人口數(shù)決定的,它占財政總支出比重為0.226。(3)衛(wèi)生支出:是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和人口平均壽命決定的,它占財政總支出的比重為0.007。(4)社會福利支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)以及下崗失業(yè)人數(shù)、優(yōu)撫對象人數(shù)決定的,它占財政總支出的比重為0.201。(5)基礎設施維護支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有鄉(xiāng)村公路長度、基礎設施新舊程度決定,它占財政總支出的0.072。(6)其他服務,是由人口決定的,它占財政總支出比重為0.080。 　　計算標準財政支出必須選擇適當?shù)淖兞?其選擇原則：(1)這些變量是決定標準支出的關鍵因素。(2)這些變量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)容易獲得。(3)要避免重復計算。 　　2.計算各類支出需求 　　各類支出需求的計算要求按影響財政支出的因素核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準支出數(shù)額,凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能滿足標準支出需要的,上級財政不再轉移支付,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能滿足需要的,屬于收入努力不足的部分,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過增收解決支出需要,但通過增收仍不能解決的部分,其財力缺口作為計算轉移支付的依據(jù)。 　　(1)對教育支出的計算 　　NiE=aETEACHERiεE 　　式中:NiE是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對教育的支出需求,aE是每個在編教師每年的標準工資額補助費辦公費,阜陽市180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個在編教師年工資額為7272元,補助費辦公費應在標準工資額基礎上按一定比例加成,或者確定一個標準絕對額,TEACHERi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn) 在編教師總數(shù),它是由在校學生總數(shù)(STUDENTi)確定的,IEACHERi=STUDENTi1/23(1/23是加權平均師生比例),εE是修正系數(shù),它可根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民受教育年限水平確定超編比例。 　　此公式計算出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出有兩個特點:(a)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出需求與在校學生總數(shù)呈正相關。(b)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出與居民平均受教育年限呈負相關。 　　(2)對行政管理支出的計算 　　NiG=αGOFFICALiεG 　　式中:NiG是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出需求,αG是每個在編行政人員的標準工資補助費、辦公費,OFFICALi是行政人員總數(shù),它是由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)(P)和官民比例(I)確定的,即OFFICALi=PiIi,εG是修正系數(shù),它是指按規(guī)定確定的超編和定補人員的比例。用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出的特點是它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關,與官民比例亦呈正相關。 　　(3)對衛(wèi)生管理支出需求的計算 　　NiH=αHHεH 　　式中:NiH是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對衛(wèi)生的支出需求,εH是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對每個鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的標準差補額,H是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院數(shù),它是由鄉(xiāng)村人口總數(shù)決定的,εH是修正系數(shù),它是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均預期壽命制定的。 　　此公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求的特點是:A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關。B.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均壽命呈負相關。 　　(4)對社會福利支出的計算 　　Nis=αs1OLDi αs2UMPi εs 　　式中:Nis是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會福利的支出需求,αs1是離退休人員的平均工資補助費,OLDi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù),均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的標準補助額,UMPi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員數(shù),εs是修正系數(shù),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)撫對象五保供養(yǎng)人員所占的比例。此公式計算所得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會福利支出需求與人口總數(shù)、老年人總數(shù)、下崗失業(yè)人員總數(shù)都成正相關。 　　(5)基礎設施維護支出計算 　　NiI=αI1LRi αI2MHi εI 　　式中:NiI是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎設施維護的支出需求,αI1是每公里鄉(xiāng)村公路的維護修理費用,LRi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的鄉(xiāng)村公路總長度,αI2是規(guī)定的每間房屋的修繕費用,MHi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的房屋總數(shù),εI是修正系數(shù),即鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度的調整數(shù)額。 　　用這個公式計算的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施維護的支出需求的特點有:A.某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎設施維護的支出需求與擁有的鄉(xiāng)村公路總長度和擁有的房屋數(shù)量呈正相關.與鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度呈負相關。 　　其他服務的支出需求(Nio)與人口總數(shù)呈正相關。 　　3.將i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類需求加總得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求 　　Ni=NiE NiG NiH Nis NiI NiO 　　需要說明的是:用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求撇開了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供相同服務時的成本差異,嚴格說來應該用成本支出的差異進行調整,但是農村稅費改革的試點有著很強的區(qū)域性,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務時的成本可能會有差異,如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債不同,下崗失業(yè)人員不同,供養(yǎng)離退休老人五保老人不同,這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后都作了硬性規(guī)定,并且在每項支出的計算中都已調整過了,因此,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相同服務時的成本差異不需要單獨調整了。 　　(三)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付數(shù)量的確定 　　根據(jù)以上計算,對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付的計算公式為 　　Ti=Ni-Ci員之家版權所有 　　此公式假設對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付完全用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需求與財政能力之間的差額,即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付的100為均等化轉移支付,這與現(xiàn)實轉移支付的分配模式差距甚遠,在當前不可能做到,可考慮在今后財政的轉移支付資金分配中,逐漸提高均等化比重,即目前轉移支付資金40-60按均等化方式分配,其余的仍按老辦法分配。 　　三、模型驗證和分析 　　僅設計模型是不夠的,還必須根據(jù)經濟能力與轉移支付的聯(lián)系進一步驗證對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付的規(guī)則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟能力越強,轉移支付的數(shù)量越少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟能力越弱,轉移支付的數(shù)量越多,然而在轉移支付均等化條件較差的情況下,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付存在著長官偏好,致使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付資金分配的嚴重不足,*用大小樣的數(shù)據(jù)予以說明,選取的大樣本是我國最早實行農村稅費改革的太和縣,該縣從1994年開始實施稅費改革,有著很強的典型性。選取的兩個小樣本,一是城鄉(xiāng)結合部的A鎮(zhèn),該鎮(zhèn)土地較少;工商業(yè)較發(fā)達,財政收入主要依靠工商業(yè),農村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較小;二是傳統(tǒng)農區(qū)的B鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要依靠農業(yè)稅,農村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較大。根據(jù)上述模型計算得出以下三級典型數(shù)據(jù): 　　從下表中,我們發(fā)現(xiàn):第一,財政收入是決定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付規(guī)模(除體制補助、兩稅返還外)的決定因素,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入高,可以減少甚至不需轉移支付。第二,轉移支付資金分配的均等化程度水平不高,既然轉移支付的主要目的之一是彌補地區(qū)差距的,農村稅費改革造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減,迫切需要加大轉移支付的力度,而現(xiàn)實的轉移支付僅滿足需求的12.21和13.56,顯然太小了。 　　表農村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付情況 　　項目太和縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)A鎮(zhèn)鎮(zhèn) 　　實際財政收入117771336.5382.8 　　財政支出需求285411208547.1 　　財政實際支出117771256.3382.8 　　轉移支付資金需求167640162.3 　　已實現(xiàn)轉移支付2044022 　　尚需追加轉移支付14720xx60.3 　　四、結論及政策性建議 　　*分析了農村稅費改革條件下加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付的必要性,并設計了數(shù)學模型,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟活動的復雜性,這些模型需要進一步測算和驗證。同時我們還應關注的問題是:農村稅費改革后,如此巨大的轉移資金數(shù)量需求上級政府能否滿足?我們的思路是:在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的條件下,加大財政轉移支付的力度。不可否認,由于種種因素制約,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政該收的部分沒有收上來,造成財力下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增收方面努力不夠,同時,由于財政上實行分灶吃飯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理能力不足,財政支出缺乏監(jiān)督,人為地造成財政缺口,為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應從開源和節(jié)流方面充分挖掘潛力。 　　至于轉移支付資金的分配,應該逐步實現(xiàn)均等化,為此提出如下措施:(1)增加轉移支付資金分配的透明度,避免資金分配過程中過分的討價還價,使那些善于討價還價的本領得不到施展,減少或杜絕腐敗行為。(2)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加收入和節(jié)省開支的制度激勵,從而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的良性發(fā)展。(3)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務的均衡性。