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.,1,,,,西方行政管理演進的傳統(tǒng)理論階段,.,2,,一、傳統(tǒng)行政管理主要理論內(nèi)容,（1）初期,（3）衰落,,,,二、傳統(tǒng)公共行政理論的反思,,,.,3,1、西方行政學傳統(tǒng)理論產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎： 19?世紀,西方早期行政面臨三大問題： 一是行政系統(tǒng)靠個人效忠性的“庇護——依附”關系維持,由此滋長了裙帶關系和官場腐??； 二是公務人員的職業(yè)生涯缺乏保障,吸引不了社會精英的加入,導致行政能力和效率低下； 三是“政黨分肥”制度的嚴重影響,為政黨勝負所左右,行政人員與選舉官員共進退,導致行政系統(tǒng)周期性震蕩,政府政策難以連續(xù)有效地進行。 （弊端：腐敗、效能低、缺乏專業(yè)技術(shù)、政府不穩(wěn)定性）,一、傳統(tǒng)公共行政主要理論內(nèi)容,.,4,2、19世紀英美針對早起行政實踐弊端進行改革的實踐活動： 1854年英國《諾思科特—特里威廉報告 》（《諾—屈報告》）：公開考試、平等競爭、擇優(yōu)錄用、功績晉升、行政中立、量才使用； 1883年美國《彭德爾頓法案》（文官法）：職位按比例分配、競爭性考試、擇優(yōu)錄用、試用期。,.,5,（1）威爾遜的政行兩分思想 （2）韋伯的官僚制理論 （3）泰勒的科學管理原理 （4）法約爾的一般管理理論 （5）懷特的理論行政學思想 （6）古利克的一體化行政思想 （7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則 （8）福萊特的動態(tài)行政管理理論 “西方行政學理論初創(chuàng)時期的主要思想及在此基礎上構(gòu)建起來的系統(tǒng)性理論構(gòu)成西方行政管理學發(fā)展的傳統(tǒng)階段?！?.,6,（1）威爾遜的政行兩分思想,就問題導向而言，威爾遜行政學理論產(chǎn)生的基礎立足于對自由放任主義的反動。（自由主義——新個人主義思潮——資本巨頭左右議會決策立法權(quán)威望下降——社會公共事務增多——中產(chǎn)階級掀起新民主運動——行政力量被民主運動視為有效控制資本巨頭壟斷權(quán)力的工具） 1887年美國的威爾遜發(fā)表了《行政學研究》一文，標志著公共行政科學的肇始。威爾遜的貢獻在于他提出的政行二分原則，構(gòu)成了“美國公共行政的圣經(jīng)”，成為現(xiàn)代公共行政的邏輯起點，這就必然要求重新構(gòu)建和規(guī)劃公共組織。,托馬斯·伍德羅·威爾遜，1856年12月28日－1924年2月3日，美國第28任總統(tǒng)。威爾遜是唯一一名擁有哲學博士頭銜的美國總統(tǒng)（法學博士銜除外），也是唯一一名任總統(tǒng)以前曾在新澤西州擔任公職的美國總統(tǒng)。1919年，威爾遜被授予諾貝爾和平獎。,.,7,威爾遜著力解決行政管理工作迫切需要科學理論支撐的問題，“力求使政府不走彎路，使政府的事務減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，并使各種職責都獲得盡責的美名”，主張將政治與行政嚴格分離，政策問題（屬于政治家活動領域）與行政問題（屬于技術(shù)性職員領域）是嚴格分離的，政治官員應當負責制定政策，行政部門則應負責執(zhí)行政策。 行政是中立的與無黨派的，任何決策或政策都與行政中的個人無關，行政可以為任何政治領導人提供同樣的服務。 政治領域（制定政策）與行政領域（執(zhí)行政策）分離可以解決政黨分贓制的許多弊病。 人事行政管理思想（注重政府官員的素質(zhì)問題）與行政監(jiān)督思想（公共輿論的監(jiān)督）,.,8,威爾遜的政行兩分思想簡評,通過論證國家行政管理和建立行政科學的必要性，較為準確地揭示了行政學研究的對象和實質(zhì)，明確提出了行政了研究的目的和任務，加之對行政學研究應該遵循的方法論原則提出了獨到見解，對目前我們行政學研究和全面深化改革開放有著不可忽視的啟發(fā)和借鑒意義。 沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的技術(shù)性細節(jié)問題，和古德諾一樣，深受時代和所代表中產(chǎn)階級利益的局限，只是完成了行政學研究的“起步”階段。,.,9,威爾遜政行兩分思想的發(fā)展,繼威爾遜之后，古德諾進一步發(fā)展了政治—行政二分法理論。 1900年，他出版了名著《政治與行政》，更為全面、系統(tǒng)地論述了政治—行政二分法理論。 古德諾認為，所有政府系統(tǒng)都有兩種基本的功能，分別稱之為“政治”與“行政”?！罢问菄乙庵镜谋憩F(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。,古德諾(Frank J. Goodnow, 1859-1939），美國著名行政學家、政治學家和法學家。曾任哥倫比亞大學教授、霍普金斯大學校長、美國政治學會第一任會長。,.,10,韋伯對組織形式的研究緣起于對“人們?yōu)槭裁磿拿?，會按他們被告知的那樣去行事”這樣有關合法統(tǒng)治與權(quán)威類型基本問題的回答，基于三種權(quán)威出現(xiàn)了三種不同的組織形式，韋伯認為只有合法合理組織才能作為行政管理的組織基礎。 在公共行政管理理論發(fā)展的傳統(tǒng)階段，韋伯的突出貢獻在于他系統(tǒng)地提出基于歐洲資本主義工業(yè)化時代的理想的行政組織體系理論，即官僚制理論。 韋伯對官僚制理論的研究是以合理性和合法性這一中心概念為學理預設的，在他看來，個人及其行為是進行經(jīng)驗性科學分析的基本單位，個人行為應當是合理的，而在社會結(jié)構(gòu)和秩序?qū)用鎰t是合法化問題。,馬克斯·韋伯（Max Weber, 1864－1920）是對西方古典管理理論的確立做出杰出貢獻的德國著名社會學家和哲學家，“組織理論之父”。,（2）韋伯的官僚制理論,.,11,韋伯把個人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認識排除了基本的價值判斷，把合理性看成人們是否在信仰上認可，而不是他們對事實的價值判斷?；诖巳魏谓M織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎的。主要有三種權(quán)威形式：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威、法理型權(quán)威。在韋伯看來，只有與法理型權(quán)威相適應的組織形式才是理想的組織形式，它就是官僚制。 官僚制具有以下基本特征：規(guī)制導向、等級制、非人格化、職業(yè)化、全職化、專業(yè)化。 官僚制體系的六項基本原則：固定和法定的管轄范圍、公職等級制和權(quán)力等級化、現(xiàn)代公職管理建立在保存書面文件基礎上、公職管理以全面而專門的訓練為先決條件、官方活動要求官員完全發(fā)揮工作能力、在制定一般性規(guī)范后，管理工作應該是穩(wěn)定的、完整的和可以被學習的。 如果在政行二分前提下思考韋伯的官僚制，就不難看出近代社會發(fā)展是一個合理化的進程，在一些具體的領域，這些合理化則表現(xiàn)為工具理性的生成過程，對于公共行政而言，行政作為政治的工具，它唯一追求的就是高效，官僚行政如同機械化生產(chǎn)方式一樣，最能體現(xiàn)行政對于政治的價值，因而官僚制組織最能體現(xiàn)理想的行政管理體系，也是大規(guī)模組織的合理形式。,.,12,韋伯的官僚制理論簡評,就社會政治意義而言，伴隨著德國工業(yè)化高速發(fā)展，德國舊的社會結(jié)構(gòu)正在迅速瓦解，新的社會結(jié)構(gòu)正在成長之中，韋伯以明銳的眼光意識到此時一個重要的問題就是使組織合理化，以此為新的資本主義國家政府管理和企業(yè)管理提供所需的效率； 就學術(shù)意義而言，韋伯最早對社會生活中的組織現(xiàn)象進行系統(tǒng)研究，其三種組織形態(tài)劃分、組織形態(tài)與權(quán)威性質(zhì)結(jié)合起來分析的理論框架、對官僚制組織的功能，結(jié)構(gòu)，管理方法進行比較詳細的分析，揭示了行政組織中的管理原則和特征，例如關于分級節(jié)制、工作報酬等問題論述以及認為行政管理就是追求效率的理論貢獻，反映了新興資本主義生產(chǎn)方式所需要的價值觀念和管理觀念。 韋伯理論存在的問題在于對官僚組織的分析偏重靜態(tài)研究，過分強調(diào)層級節(jié)制體制，忽視下級人員的主動性和積極性，而且缺乏組織與外部環(huán)境互動的探討，偏重對組織內(nèi)部和管理結(jié)構(gòu)的分析；過分強調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分忽視了宏觀協(xié)調(diào)的問題；過分強調(diào)人員穩(wěn)定，容易導致組織懶惰性。 總之，韋伯的理論為正式組織提供了良好指導，其生命力和影響是持久的。,.,13,（3）泰勒的科學管理原理,19世紀末20世紀初的美國，工業(yè)化發(fā)展已經(jīng)達到了相當高的程度，一方面生產(chǎn)規(guī)模和科學技術(shù)迅速發(fā)展，社會物質(zhì)財富迅速增加；另一方面競爭日益加劇，人們?nèi)狈芾憩F(xiàn)代化大工業(yè)的方法和技術(shù)，勞動生產(chǎn)率增長緩慢，同時勞資關系日趨緊張，工人缺乏生產(chǎn)積極性。如何真正有效地提高勞動生產(chǎn)率，就成為各個企業(yè)共同關心的問題。 科學管理理論即微觀管理主義，科學管理的根本目的是謀求高效率，泰勒認為，謀求高效率是雇主和雇員達到共同富裕的基礎，為此應將高工資與低勞動成本統(tǒng)一起來，并通過擴大再生產(chǎn)，促進生產(chǎn)的發(fā)展。要達到最高工作效率的重要手段就是使用科學化的、標準化的管理方法取代過去的經(jīng)驗管理，意指發(fā)現(xiàn)“一種最佳工作方式”。,弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor，1856-1915）是美國著名管理學家，經(jīng)濟學家，被后世稱為“科學管理之父”。,.,14,《科學管理原理》的重要觀點： 科學管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率，泰勒認為，提高生產(chǎn)率的前提是必須制定出“合理的日工作量”。 為了提高勞動生產(chǎn)率，必須為工作挑選“第一流的工人”，所謂第一流的工人指的是適合于其工作而又愿意努力的人，而非體力超過常人的“超人”。 用科學的方法而不是經(jīng)驗對工人的操作方法、使用工具、勞動及休息時間的搭配、機器的安排、作業(yè)環(huán)境的布置等進行分析，消除各種不合理因素，這是企業(yè)管理當局的首要責任。 采用“差別計件制”的刺激性付酬制度，以此來督促和鼓勵工人完成和超過定額，后提出“任務和獎金工資制”：工人無論生產(chǎn)量高低，都有一個保證的日工資，如果工人完成了任務，就能獲得獎金。 把計劃職能同執(zhí)行職能分開，變原來的經(jīng)驗工作法為科學工作法，計劃部門主要根據(jù)調(diào)查研究的結(jié)果，制定出有科學依據(jù)的定額和標準化的操作方法和工具，從而制定出計劃并發(fā)布指示和命令；現(xiàn)場的工人和工長則從事執(zhí)行的職能，即按照計劃部門制定的操作方法和指示，使用規(guī)定的標準化的工具，從事實際操作，不得自行改變。 把管理工作細分，使每個工長只承擔一種職能。泰勒設計出了八個職能工長代替原來的一個工長，這種職能管理的思想為以后職能部門的建立和管理的專業(yè)化提供了參考。 在組織機構(gòu)的管理控制上實行例外原則，企業(yè)的高級管理人員把一般的日常事務授權(quán)給下級管理人員去處理，而自己只保留對例外事項（即重要事項）的決策和監(jiān)督權(quán)。,.,15,泰勒的科學管理原理簡評,盡管泰勒所開創(chuàng)的科學管理理論是針對企業(yè)管理的，但是政治與行政的分離強調(diào)行政管理事務的非政治化，使得行政事務在這一點上能夠運用科學管理的原理和原則成為可能，所以科學管理理論逐漸被運用到政府行政管理實踐中。（1910-1940年美國政府的實踐印證了這一點） 科學管理將管理個人經(jīng)驗和人格化的管理推向科學理性、專業(yè)化、普遍化，與政治—行政二分法具有內(nèi)在的結(jié)合點，而且也與韋伯的官僚制理論具有相通的精神氣質(zhì)。 泰勒認為在科學管理中并不存在什么固定不變的東西這種精神和高度值得學習（理論常青）。,.,16,（4）法約爾的一般管理理論,《工業(yè)管理與一般管理》的理論內(nèi)容：與同時代的美國管理科學家泰勒不同，法約爾所關心的不是作業(yè)現(xiàn)場的操作效率問題，他是在總經(jīng)理的位置上看待管理問題的，并且認為他的管理理論不僅適用于公、私企業(yè)，而且也適用于軍政機關和宗教組織等，所以他把自己的理論叫做“一般管理理論”。 管理的定義：法約爾關于管理的定義是通過將經(jīng)營與管理進行比較并對管理活動的要素進行分析來揭示的。法約爾認為經(jīng)營和管理是兩個不同的概念： 經(jīng)營：指導或引導一個組織趨向一個目標，經(jīng)營包括六種活動：技術(shù)活動、商業(yè)活動、財務活動、安全活動、會計活動、管理活動； 管理：由計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制構(gòu)成。 管理的五要素：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。 管理的一般原則 勞動分工、權(quán)力和責任、紀律、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領導、個人利益服從整體利益、人員的報酬、集中（集中化管理）、等級序列、秩序、公平、人員的穩(wěn)定、首創(chuàng)精神、人員的團結(jié)14點原則。,亨利·法約爾(Henri Fayol，1841—1925)，古典管理理論的主要代表人之一，亦為管理過程學派的創(chuàng)始人。,.,17,（5）懷特的理論行政學思想,在懷特之前的威爾遜、古德諾、泰勒、法約爾等人都是從不同的側(cè)面，在各自的領域中，為西方行政學的創(chuàng)立作出了巨大的貢獻，他們對行政管理的研究還不全面和系統(tǒng)，他們研究的那個領域或者是政府管理的邊緣，或者只是政府管理理論中的一部分。他們的研究成果還只是為行政學理論的最終形成積累素材、提示方法和奠定基礎。而沒有形成完整的學科。 開創(chuàng)性地提出行政學的理論體系，并完成行政學研究系統(tǒng)化這一歷史性任務的，就是著名的美國行政學家倫納德·D·懷特，行政學在他手中才真正贏得了作為一門獨立學科的地位。,倫納德·D·懷特（1891——1958）美國行政學家，歷史學家，西方行政學奠基人，于1926年出版了被視為世界各國公認的第一本大學行政學教科書——《行政學導論》。,.,18,懷特于1926年出版的著作《行政學導論》一書被世界各國公認為第一本大學行政學教科書，懷特對行政學理論的系統(tǒng)化努力主要就體現(xiàn)在這本著作中。。 在《行政學導論》這本書中，懷持為行政學的學科體系構(gòu)建了一個比較完整的理論框架，對諸如行政學的研究對象與范圍、行政環(huán)境、行政組織、行政協(xié)調(diào)、人事行政、行政倫理、行政法規(guī)以及行政監(jiān)督等行政學研究的基本理論問題都進行了系統(tǒng)的研究。 1、行政學的研究對象和范圍 懷特認為，行政學的研究對象和范圍就是對“國家政府中“市政、聯(lián)邦或聯(lián)邦行政的研究”，這種行政在各級政府均有，“行政中的各種基本問題，包括公務員才能的發(fā)展、工作的勝任、廉潔、負責、合作、財政、監(jiān)督、領導資格、紀律及各級政府的行政程序等”均屬于行政學研究的范圍。,.,19,（5）懷特的理論行政學思想,2、行政環(huán)境思想 “現(xiàn)代國家政府行政的任務，深受這一時代政治、經(jīng)濟與文化環(huán)境的影響?！币虼怂麑π姓芾砼c外界行政環(huán)境的關系進行了討論。在《行政學導論》中，懷特論述的行政環(huán)境包括經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、客觀社會環(huán)境和科技環(huán)境。 3、行政組織思想 懷特結(jié)合英美當時行政組織體制的狀況將行政組織體制的類型及特征對其作了如下歸納： ①自治型的行政組織體制與官僚型的行政組織體制； ②中央集權(quán)型的行政組織體制與地方分權(quán)型的行政組織體制； ③獨立制型的行政組織體制與權(quán)力匯一制型的行政組織體制；,.,20,（5）懷特的理論行政學思想,4、行政協(xié)調(diào)思想 行政協(xié)調(diào)是行政主體為達到一定的行政目標而引導行政組織、部門、人員之間建立良好的協(xié)作與配合關系，以達到共同目標的管理行為，它是行政管理的重要內(nèi)容之一。對此，懷特從以下幾個方面進行了探討： ①他提出應該精簡（通過歸并和削減）機構(gòu)，減少協(xié)調(diào)工作的數(shù)量和難度； ②懷特認為應該設置行政協(xié)調(diào)機關（政府委員會）； ③通過精密的協(xié)調(diào)來獲得較好的協(xié)調(diào)結(jié)果； ④在協(xié)調(diào)過程中，行政首長的裁定就是最后的決定； ⑤懷特提出了實行協(xié)調(diào)的原則；,.,21,（5）懷特的理論行政學思想,5、人事行政思想 懷特的人事行政管理思想涉及到人員的考試錄用、職位分類、分級與工資、 職務的晉升、懲戒與罷免以及退休等各個環(huán)節(jié)。具體地說，懷特的人事行政思想主要表現(xiàn)在以下幾個方面: ①人才選拔問題 ②職位分類——分級與工資的制定問題 ③職務的晉升問題 6、行政倫理思想 懷特的行政倫理思想主要體現(xiàn)在他對 “官紀”問題的研究上，懷特十分重視對官員風紀的研究，他認為，古典管理學派忽視了對此問題的研究，而隨著現(xiàn)代人事行政觀念的更新，對風紀的注意，官紀問題的重要性日益突出，行政官員的風紀關系著行政管理的成敗，它是現(xiàn)代行政管理的目標。懷特著重從以下四個方面對“官紀”及其相關的行政倫理問題進行了分析：官紀的本質(zhì)及其重要性（行政官員的熱情、負責及以服務為榮風貌）；破壞官紀的因素；官紀的基礎；良好官紀的標志（良好的人際關系）。,.,22,（5）懷特的理論行政學思想,7、行政法規(guī)思想 懷特認為，“制定條例權(quán)乃系一種無上之‘行政與立法工具’，藉 使逆意之事實，能與社會目的相協(xié)調(diào)。其行政法規(guī)思想主要體現(xiàn)在 以下兩個方面： ①要注意研究政策與法規(guī)和法律之間的關系； ②行政條例制定權(quán)的范圍、限度、保障以及行政條例制定權(quán)對于行 政管理的重要性等； 8、行政監(jiān)督思想 行政監(jiān)督是現(xiàn)代行政管理的一個重要環(huán)節(jié)。懷特在其著作中不僅對 行政監(jiān)督的必要性、作用及分類等一般性問題進行探討，而且還對 立法監(jiān)督和司法監(jiān)督等具體問題作了較詳細的闡述。 ①關于行政監(jiān)督的必要性、作用和種類； ②立法監(jiān)督的主要職責及有效方法； ③關于司法監(jiān)督的目的、方法和內(nèi)容；,.,23,（6）古利克的一體化行政思想,1、政府在社會中的作用： 政府工作的目的在于對過度的自由行為施加必要的 控制且提供以合作為基礎的社區(qū)服務，而不是單方 面發(fā)揮作用；政府不應當包攬所有的人類活動；政 府也應該對必要的職能進行調(diào)整（行政首長、立法 機關、行政部門與公眾各司其職）； 2、行政在政府中的角色： 古利克認為不應該也不可能把政治和政策同行政嚴 格分離開來，行政必然要設計政治和決策過程，而 且通過測定與政治和政策緊密度的不同對政治家、政務 官、行政官員和技術(shù)專家作了區(qū)分； 3、科學與行政： 將科學方法運用到行政問題，科學研究的目標在于發(fā)現(xiàn) “行政原則” ，通過提煉和簡化，這些原則可以用來解 決實際的行政問題。,盧瑟·古利克(Luther Gulick，1892—？) ，是西方行政發(fā)展史上一位十分杰出的行政理論家和實踐家。作為行政實踐家，古利克具有非凡的公共服務職業(yè)生涯，被稱為“行政管理的化身”。,.,24,（6）古利克的一體化行政思想 4、行政組織理論： 主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織。 （1）政府管理與企業(yè)管理的共性 它們都要利用分工的方法對為了實現(xiàn)規(guī)定目標而工作的人員行分組，都要通過計 劃來作出政策決定，都要進行協(xié)調(diào)、指揮并負有責任，都要設法通過激勵和對人 、物和時間的最佳利用來獲得最好的工作績效，都必須在不斷變化的環(huán)境中密切 地關注公共輿論和管理工作的連續(xù)性。 （2）應對行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運行過程進行大膽改革 古利克認為，政府現(xiàn)在所需要的是改革行政的基本結(jié)構(gòu)和基本過程。為此，必須 對政府的職能進行界定，對政府的工作職責進行劃分，使其結(jié)構(gòu)和關系正式化， 使其人員專業(yè)化，使其活動合理化。這就意味著要進行一系列改革，例如，減少 選票、強化行政部門、合并機構(gòu)以及在政府管理中采用“類似企業(yè)管理”的方法 等等。,.,25,（6）古利克的一體化行政思想 （3）行政改革應遵循新的原則并提出一套指導行政改革的新原則 古利克強調(diào)，現(xiàn)在所需要的是一個既能夠制定計劃又能夠執(zhí)行民主政策的行政部 門。他建議行政改革應該遵循以下指導原則： ①相關的工作應該作為一個單元來完成； ②所有的機構(gòu)應該合并成一些部門； ③每一個單元的行政工作都應該由單獨的一個根據(jù)能力、業(yè)知識和經(jīng)驗選舉產(chǎn)生的負責官員來指揮；（業(yè)務類同原則） ④部門領導的權(quán)力與其責任應該相稱； ⑤每一個大部門的領導都應該有一個負責工作評估的參謀機構(gòu)； ⑥每一種職能的責任都應該歸屬于一個具體明確的官員；,.,26,⑦應該減少民選官員的人數(shù)； ⑧委員會不應該用于行政工作，它們只應該承擔準立法職能和準司法職能； ⑨所有的行政工作都應該由單一的首長來領導，這個單一的行政首長應該由選民或選民代表直接選舉產(chǎn)生并且對他們負責；（“一個最高領導者原則”） ⑩行政首長應該有權(quán)任命和免除部門領導的職務并且有權(quán)指揮他們的工作； ?行政首長應該有一個研究參謀機構(gòu)來匯報各部門的工作和探究更好的工作方法。 總之，在古利克看來，行政部門應該融合成一個整體，組建堅強、能干的行政領導班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過程的行政首長，即形成一個一體化的行政組織。,.,27,（6）古利克的一體化行政思想,2、形成一體化行政組織的途徑： （1）分工與整合（分工規(guī)定的單元任務通過整合實現(xiàn)重要協(xié)調(diào)，依據(jù)目標、程序、服務對象和地點分組歸類，即古利克關于組織的所謂“自下而上”的觀點）； （2）控制與協(xié)調(diào)（組織中的細化和專門化不可避免的話，那么協(xié)調(diào)就是必需的，即古利克“自上而下”的觀點）； 3、行政組織（管理）的七職能說： 古利克將法約爾有關管理過程的論點加以展開，提出了有名的管理七職能論：即Planning(計劃)、Organizing(組織)、Staffing(人事)、Directing(指 揮)、Coordinating(協(xié)調(diào))、Reporting(報告)、Budgeting(預算)，并取其每種職能英文詞的首字而稱作POSDCORB。,.,28,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,厄威克在管理學方面的主要貢獻是把古典管理理論系統(tǒng)化 。他在對諸如法約爾、泰勒、福萊特、穆尼這樣一些著名管理學家的著作進行研究發(fā)現(xiàn)時，這些重要的管理學家雖然沒有或者很少從對方的思想中吸取營養(yǎng)，但是他們卻常常采用類似的研究途徑，并且提出了一些盡管詞句不同但在內(nèi)容上卻相似的原理。他對這些管理學家的思想進行了系統(tǒng)的闡釋，指出了它們的類似之處并且使它們處于正確的相互聯(lián)系之中，便于讀者理解。與此同時，他也加進了自己的觀點。,林德爾·厄威克，英國著名的行政管理學家。1928—1933年間他擔任設在日內(nèi)瓦的國際管理協(xié)會的首任會長，并且是倫敦的厄威克和奧爾管理咨詢合伙有限公司的董事長，長期從事管理咨詢工作，直到退休。厄威克退休后定居澳大利亞，繼續(xù)從事管理學方面研究。,.,29,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則 關于組織管理的八條原則： 厄威爾一直都致力于使范圍廣泛的行政管理原則獲得公認并進而建立起專門的行政管理學的知識體系。厄威克在他于1933年發(fā)表的《明日的管理》中首先提出了所謂“組織的純理論”這一概念。在1938年發(fā)表的《組織的科學原則》一書中，又將這一概念概括為可以應用于所有組織的八條原則。在他看來，下列原則對于一般行政組織的管理都具有普遍適用性: 1．目標原則 組織目標是組織活動的方向和標準，組織有了目標，其成員才能有所適從，明確清晰的目標既是組織存在的前提又是其群體凝聚力的基礎。,.,30,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,2．人員與組織結(jié)構(gòu)相適應的原則 此原則亦稱“為組織機構(gòu)配備合適人員”原則。厄威克把組織解釋為“決定某種目的(或“計劃”)需要一些什么活動，并把這些活動分成一些能分配給各個人的小組”。厄威克提醒人們，必須以“一種冷靜的、超然的態(tài)度”來對待組織，如同繪制一份工程設計圖那樣，不考慮到目前在組織中的任何個人，沒有任何傾向性地確定相應的組織機構(gòu)，然后再采取步驟“為組織機構(gòu)配備合適的人員”，以便人員適應于組織結(jié)構(gòu)。 3．單頭領導原則 此原則亦稱“一人管理原則”，即在一個組織中應該由一個領導者承擔管理職責。厄威克提醒人們不要用委員會來進行管理。在他看來，在一個組織中運用委員會的形式進行管理，不可避免地會導致行動遲緩、笨重累贅、鋪張浪費、難以協(xié)調(diào)和效率低下等不良后果，而單頭領導則權(quán)力集中、責任明確、指揮統(tǒng)一、行動迅速，有助于行政管理效率的提高。,.,31,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,4、“專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則 厄威克一方面堅持“一人管理原則”，另一方面也認識到，由于組織規(guī)模的擴大和工作量的增加，行政領導者需要越來越多的專家和專業(yè)工作者來協(xié)助其工作，因此，他主張加強和發(fā)展“職能”部門或“參謀”部門。他認為，“專業(yè)參謀”的職能主要是作為行政領導者的專業(yè)咨詢?nèi)藛T，而不應擁有行政指揮的實權(quán)，這些專家只應該通過說服，通過“思想的權(quán)威”來取得成果。 為了改進行政領導者的工作，厄威克認為，除了“專業(yè)參謀”以外，還必須增加一種“一般參謀”，以便幫助行政領導者承擔指揮、控制和協(xié)調(diào)這些中心職責。他認為，這種一般參謀不同于專業(yè)參謀，其職能不限于提供建議，而是擬訂和傳達命令、追蹤下級工作的進展情況并協(xié)助對專業(yè)參謀的工作進行協(xié)調(diào)，而他們本身并不從事任何專業(yè)的工作。 對一般參謀，他特別強調(diào)的一點就是要記住，他們不是以自己的身份，而只是作為上級的代表來進行指揮的，而且他們指揮的內(nèi)容只限于上級決定的范圍之內(nèi)。厄威克強調(diào)指出，這種一般參謀的工作宗旨只是在于使行政領導者免除某些事務的負擔，使他能夠擴大控制幅度并集中精力于最重要的問題。,.,32,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,5．“授權(quán)原則” 即行政領導者要能夠把某些職權(quán)授予下級人員。厄威克在其《行政的要素》一書中曾指出，缺乏恰當授權(quán)的勇氣和如何進行授權(quán)的知識，是組織失敗的最常見原因之一。他認為，盡可能地授權(quán)是行政領導人員進行有效工作的最重要條件。他強調(diào)指出，高級主管人員在行使職能時，要依據(jù)泰勒的“例外原則”，即只從事那些與已訂立標準相距甚遠的例外事項的工作，例行的事務的都要授權(quán)給下級去做。 6．“責權(quán)相符原則” 即有權(quán)必須有責，權(quán)責必須相符。厄威克在《行政的要素》一書中指出，只把責任加在某些管理人員身上是不夠的，還必須授予他們履行這些責任所必將的權(quán)力。他還進一步指出，被授予權(quán)力的人必須對下級的所有工作承擔個人責任；在各級管理人員中，責任和權(quán)力都必須相稱。,.,33,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,7．明確性原則 即是指各種職責都應當有明確清晰的界線，要使從上到下的每一個組織成員都明確地了解并承認各自的職責，而且每一職位的職、權(quán)、責以及各個職位之間相互關系均應以書面的形式確定下來并傳達給組織的所有成員。 8．“控制幅度原則” 所謂控制幅度，即是指每一個上級直接領導的下屬的人數(shù)。厄威克認為，一個行政領導人員直屬的下級人員數(shù)量應有一定的限度，宜小不宜大。他在《行政的要素》一書中指出，每一個上級領導人員直接領導的下級人員不應超過五人，至多不能超過六人。這是因為領導人員所必須監(jiān)督控制的不僅僅是每一個單一的下屬人員，而且還包括各個下屬人員之間繁雜的相互關系是否協(xié)調(diào)。他說，如果下級人員的人數(shù)以算術(shù)級數(shù)增加，那么需要由上級領導人員加以注意的下級人員之間相互關系的排列和組合則是以幾何級數(shù)增加的。所以，行政領導人員直接管轄和控制的下屬人數(shù)不應超過一定的限度。 現(xiàn)代行政管理的實踐也表明，厄威克提出的組織管理原則在很大程度上是具有可行性的，諸如多屆美國行政改革委員會就在很大程度上接受了他提出的行政組織管理原則，而且他提出的許多管理原則和理論觀點已經(jīng)成為研究正式組織所不可缺少的理論。,.,34,（8）福萊特的動態(tài)行政管理理論,瑪麗·帕克·福萊特(Mary Parker Follett，1868—1933) 是一位美國著名的政治哲學家和管理學家。一位運用心理學研究方法在正統(tǒng)的行政管理理論向行為主義行政管理理論轉(zhuǎn)變之間搭起橋梁作用的美國管理學家（動態(tài)行政管理理論）。,1、群體原則（過程）——相對于個人主義的新心理學 “只有在群體中才能發(fā)現(xiàn)真正的人，個人的潛能在被群體生活釋放出來以前，始終只是一種潛能，人只有通過群體才能發(fā)現(xiàn)自己的真正本性，獲得真正的自由?！?（1）個人存在于相互的社會交往之中； （2）群體目標、建設性沖突與整合； A、沖突是無所不在不可避免的； B、對沖突應予以重視與利用，使之發(fā)揮建設性作用； C、整合是解決沖突的最佳途徑（壓服、妥協(xié)與整合）； （3）民主是一種社會意識； 現(xiàn)存的“投票箱”民主不是真正的民主； 真正的民主是一種社會意識，能創(chuàng)造出一 種團結(jié)一致的局面，鼓勵創(chuàng)造。它以大眾 的實質(zhì)性參與、眾多鄰里群體共存的聯(lián)邦 制結(jié)構(gòu)以及代議而非代表為前提條件。,.,35,（8）福萊特的動態(tài)行政管理理論,2、情境規(guī)律：關于權(quán)威、控制、協(xié)調(diào)與領導的思想： 所謂“情境規(guī)律”（law of situation）也被譯為“形勢規(guī)律”，是指命令來自于事實和環(huán)境，而不是來自于發(fā)布者的意志。 （1）關于權(quán)力、權(quán)威的思想 “權(quán)力是使事情發(fā)生的能力”，權(quán)力可分為“統(tǒng)治的權(quán)力”和“共享的權(quán)力”。前者可能會變成強制的權(quán)力，后者則是聯(lián)合產(chǎn)生的共同的權(quán)力。福萊特試圖用“共享的權(quán)力”來代替“統(tǒng)治的權(quán)力”，用共同行動來代替同意和強制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”。 她說：“不應該由一個人給另一個人下命令，而應該是雙方都從情境中接受命令。如果命令只不過是情境的一部分，那就不會產(chǎn)生某些人發(fā)命令而另一些人接受命令的問題?！?.,36,權(quán)威被福萊特定義為“既得的權(quán)力”——即發(fā)展的權(quán)力和鍛煉的權(quán) 力，作為控制的表現(xiàn)形式，權(quán)威的行使也就相應地被福萊特界定為 “既得的控制”。 在福萊特看來，權(quán)威起源于正在執(zhí)行的任務，來源于特定的情境。 權(quán)威不能成為組織的基礎，組織的真正基礎是職能。權(quán)威源于職 能，中心權(quán)威應該被職能權(quán)威所取代。 福萊特進一步還提出了“權(quán)威與知識和經(jīng)驗相聯(lián)系”的思想，認為 把權(quán)威轉(zhuǎn)向知識就可以避免個人之間的沖突，因為每個人都感到那 是情境在發(fā)出指示，因而能較少摩擦地實現(xiàn)結(jié)合的統(tǒng)一性。 在權(quán)威和責任問題上，福萊特認為，權(quán)威產(chǎn)生于情境而不是個人或 其他地位，責任也來源于職能和情境。在她看來，所謂“最終權(quán)威” 和“最終責任”都是幻想。,.,37,（8）福萊特的動態(tài)行政管理理論,（2）關于控制的思想 控制：權(quán)力的行使（“控制是作為用來達到某一具體目的之手段而行使的權(quán)力”）； 控制情境：經(jīng)理人員所要控制的不是單個的要素，而是目標、任務、環(huán)境、以及其它各要素間的復雜的相互關系，要使整個情境形成一種生產(chǎn)性的結(jié)構(gòu)； 根據(jù)事實來控制而不是由人來控制（fact-control)，即控制應以情境的要求為基礎，而不是取決于長官意志，人個喜好，是相互關聯(lián)形成的控制而不是上面加給的控制； 所有要素間的統(tǒng)一與合作是有效控制的前提和基礎，所以控制要使人認識到相互間的共同利益，從而使之自覺工作，自我指揮自我管理。 （3）關于協(xié)調(diào)的思想 協(xié)調(diào)就是將處于特定情境中的所有因素相互聯(lián)系起來并且導致該組織的整合統(tǒng)一，而實現(xiàn)這種整合統(tǒng)一的最佳途徑是負責相關活動的個人和部門直接聯(lián)系。 協(xié)調(diào)應該是包括計劃和執(zhí)行兩個方面的連續(xù)過程； 控制和權(quán)威源于正確的協(xié)調(diào)，為了達到協(xié)調(diào)，提出“組織的四項基本原則”： 交互聯(lián)系原則；早期階段進行原則；直接接觸原則；連續(xù)進行原則。,.,38,（8）福萊特的動態(tài)行政管理理論,,（3）關于領導方式的思想：一般領導模式 福萊特認為：“人們在團體中尋求歸屬，在聯(lián)合中尋求安慰，在隸屬中尋求實現(xiàn)?！彼?，管理的本質(zhì)是尋求合作。 領導的任務在于使個人目標與群體共同目標相結(jié)合； 領導是以在情境的相互聯(lián)系中領導者與被領導者的相互影響為基礎的（定義）。 領導不應以權(quán)力（命令與服從）為基礎，而應以在情境的相互聯(lián)系中領導者與被領導者的相互影響為基礎，為此領導者是和諧和效率統(tǒng)一體的代言人。 領導的有效方式： 協(xié)調(diào)：對每位進行教育與訓練，為之提供參與的機會并統(tǒng)一大家的貢獻； 界定目標：在于使組織成員都可以感到他們是在為一個共同的目標工作； 預見：認識更大共同體的長運利益和創(chuàng)造一些能夠?qū)崿F(xiàn)利益的情境。,.,39,（8）福萊特的動態(tài)行政管理理論,福萊特還特別關心行政首長與專家之間的關系： 窘境：一方面行政首長不能放棄自己的決策職責； 另一方面他又不可能具備有效決策所必須的具體知 識。 解決辦法： 專家的知識應該與行政首長的知識結(jié)合起來。盡管 專家的意見不應該強制性地進入決策過程，但是卻 應該通過迂回的反應和整合進入決策過程。 具有專門知識的人一旦成為領導，他就能夠從總體 上理解領導的重要意義并把領導工作完成得更好。,.,40,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎： 在國家體制或政府體制層面，區(qū)分兩種基本功能：政治與行政二分（威爾遜）→劃定了公共行政活動的范圍 在政府組織形式層面，建立官僚制（韋伯）→劃定了公共行政的組織結(jié)構(gòu)模式 在政府的具體運作中，采取科學管理（泰羅、法約爾、古利克、厄威克、福萊特）→劃定了公共行政具體運作的方式,.,41,二、傳統(tǒng)公共行政理論的反思,1、理論框架的局限； 2、管理主體的局限； 3、管理對象與目標的局限（內(nèi)部取向與內(nèi)部管理，忽視外部“環(huán) 境”的作用力）； 4、管理理念與手段的局限（全能的政府與行政的手段）；,.,42,（1）政治控制問題? 政府與行政的關系并不像威爾遜模式所描述的那么簡單。政治官員 與技術(shù)官僚之間的關系是復雜多變的，這種關系不會呈現(xiàn)出威爾遜 模式所描述的那種正式的、線形邏輯的特征。由于傳統(tǒng)二分論觀念 使行政研究局限在一個非常狹窄的領域內(nèi)，尤其把研究焦點放在行 政機關 的預算、人事、組織以及大量其它中性問題上，很少重視與 社會、政治密切相關的政策制定與政策分析等研究，從而是公共行 政遠離了社會危機處理的需要（1968年9月，懷特·沃爾多號召和資 助召開的明諾布魯克行政會議）。,傳統(tǒng)行政管理存在的弊端,.,43,（2）“最佳工作方式”問題 傳統(tǒng)的模式假定，行政管理存在一種“最佳工作方式”，潛在的思想 是，通過傳統(tǒng)官僚制理論和科學管理原理可以發(fā)現(xiàn)一種解決既定問 題的“最佳工作方式”，也就是說，在所有情況下遵循一些簡單的“金 科玉律”的方法論。在公共部門，由于要詳細規(guī)定處理每一個可能想 到的突發(fā)事件的方法，程序手冊變得非常冗長。一旦如此，那么， 公職人員的任務就純粹是行政性的，僅包括手冊制定過程的協(xié)商和 執(zhí)行幾頂程序。除了從手冊中找到正確的出處，他不需要太多的思 想，也不需要任何創(chuàng)造性。從概念上看，行政人員無須為其行為結(jié) 果承擔責任，“最佳工作方式”的考量容許他們一起逃避責任。,.,44,（3）官僚制的問題 韋伯認為整個資本主義的發(fā)展過程就是目的合理性日益發(fā)達、價值 合理性相對衰退和整個社會越來越功利色彩所籠罩的過程。他同時 也認為社會理性化是通過目的理性行動的所屬體系的貫徹而實現(xiàn)的 ，并且是通過資本主義企業(yè)和現(xiàn)代國家機構(gòu)而實現(xiàn)的，工具理性實 現(xiàn)了從文化理性到社會理性化的過程。所以，對于整個社會合理化 生活的共同要求 便是一種以理性為基礎的管理體制，最恰當?shù)捏w制 便是官僚制。人們不再認為官僚制特別有效的原因主要有兩點。首 先，韋伯官僚制原則總是存在一些極端的解釋，尤其是在人事制度 中，這使得官僚制的僵化、形式主義較韋伯所設想的有過之而無不 及，但其精英主義特征又遠不能達到韋伯所設想的程度，這就導致 了該體系效率的降低。其次，新的組織行為理論認為，與更具彈性 的管理形式相比，官僚制不再有特別高的效率和效能。人們越來越 多地認為，嚴格的等級制結(jié)構(gòu)造成成本與收益相抵，而且還可能窒 息組織的創(chuàng)造性與創(chuàng)新性。,.,45,參考文獻,[1]哈貝馬斯.公共領域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M],學林出版社,1999年版。 [2]弗蘭多·古德諾.政治與行政[M],華夏出版社,1987年版。 [3]亨利·法約爾.工業(yè)管理與一般管理[M],團結(jié)出版社,1999年版。 [4]馬克斯·韋伯,經(jīng)濟與社會[M],商務印書館,1997年版。 [5]彭和平等.國外公共行政理論精選[M],中共中央黨校出版社,1997年版。 [6]歐文·休斯.公共管理導論[M].中國人民大學出版社,2001年版。 [7]陳振明.公共管理學[M],中國人民大學出版社,2005年版。 [8]夏書章.行政管理學[M],中山大學出版社,1998年版。 [9]張成福,黨秀云.公共管理學[M],中國人民大學出版社,2001年版。 [10]黃健榮等.公共管理新論[M],社會科學文獻出版社,2012年版。 [11]毛壽龍.現(xiàn)代治理與治理變革[J],新華文摘2001年第2期。 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