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電子講稿,南京審計學(xué)院審計系,制作人：陳希暉,公安部門平衡計分卡,客戶,公安部門平衡計分卡,公安部門平衡計分卡,公安部門平衡計分卡,財務(wù),,第四講績效審計,背景,（一）《悉尼總聲明》1986年最高審計機(jī)關(guān)的兩大任務(wù),西方發(fā)達(dá)國家已達(dá)到70%-80%，美國85%,,合規(guī)性審計,績效審計,,財務(wù)審計,合法性審計,（二）審計署五年規(guī)劃（2003-2007）效益審計（單位、項目、投資績效審計）要上升到50%左右，目前?%新五年規(guī)劃(2006-2010)“每年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ),？發(fā)展不平衡；？中國產(chǎn)生落后——民主發(fā)展的階段,楊時展：民主發(fā)展的三個階段,啟蒙時期，人民只要求“取之于民”至于如何花費(fèi)不過問,一切“取之于民”的必須“用之于民”不按人民意志使用，人民可追究政府的政治責(zé)任,一切“取之于民”的必須經(jīng)濟(jì)\有效地“用之于民”，若未能有效地“用之于民”，人民可追究政府的政治責(zé)任。,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ),1.關(guān)于公共資源責(zé)任問題,廣義：包括森林、土地、礦山、海洋等生態(tài)資源和公共資金,狹義：國有資產(chǎn)及財政預(yù)算資金;與績效審計關(guān)系密切,公共資源同樣存在兩權(quán)分離,公共資源,,所有權(quán)：人民（現(xiàn)代政府體制下）,管理使用支配權(quán)：政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位,代表：民選立法機(jī)構(gòu),（1）公共資源,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ),1.關(guān)于公共資源責(zé)任問題,公共資源責(zé)任：與兩權(quán)分離密切相關(guān),是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的特殊形式,公共資源責(zé)任,,財務(wù)責(zé)任：使用中保證資源安全完整,管理責(zé)任：通過有效控制實現(xiàn)管理目標(biāo),報告責(zé)任：定期向所有者報告資源使用情況,（2）公共資源責(zé)任,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ),1.關(guān)于公共資源責(zé)任問題,政府和事業(yè)單位管理和組織行為不當(dāng)，引起公共資源發(fā)生三種不利影響,風(fēng)險,,損失、浪費(fèi),無效使用,不恰當(dāng)報告,（3）公共資源責(zé)任風(fēng)險,,公共資源責(zé)任沒有很好履行,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ),1.關(guān)于公共資源責(zé)任問題,兩種方法,,全民檢查,所有者授權(quán)某檢查機(jī)構(gòu)檢查后向民選立法機(jī)構(gòu)報告,該檢查機(jī)構(gòu)就是具有專業(yè)能力和執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的審計機(jī)關(guān)從而產(chǎn)生政府績效審計,（4）公共資源責(zé)任的檢查,降低交易成本,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ),2.績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的過程,,納稅規(guī)模擴(kuò)大，納稅人有點(diǎn)“心疼”,預(yù)算制度改革：滾動預(yù)算發(fā)展到零基預(yù)算,零基預(yù)算與上年預(yù)算脫鉤，需提出花多少，達(dá)到審計目標(biāo)。,（1）二戰(zhàn)后產(chǎn)生,民主意識的增強(qiáng)：社會發(fā)展的客觀規(guī)律,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ),2.績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的過程,,政府：竭力反對，“要將自己放在被審人的位置,議會：一般是擁護(hù)，否則其資格將取消,最高審計機(jī)關(guān)國際組織：半民間機(jī)構(gòu)，有一定的權(quán)威性,（2）產(chǎn)生后的不同態(tài)度,兩者爭論數(shù)十年，到1986年有了階段性成果,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ),2.績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的過程,,行政型發(fā)展較緩,立法型、獨(dú)立型發(fā)展較快,可行性建議：垂直管理體系：人員、經(jīng)費(fèi)、報告,（3）績效審計的發(fā)展與國家審計體制密切相關(guān),我國現(xiàn)行體制制約了績效審計的發(fā)展,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),1.績效審計定義,,主體：主要是審計機(jī)關(guān)，西方可委托民間機(jī)構(gòu),對象：政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位,效果性：強(qiáng)調(diào)法定目標(biāo)的完成程度,國家審計機(jī)關(guān)對政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位有關(guān)活動的經(jīng)濟(jì)性效率性和效果性所進(jìn)行的評價或?qū)徲嫽顒?目的：經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,經(jīng)濟(jì)性：投入產(chǎn)出關(guān)系，依賴于資源的經(jīng)濟(jì)合理利用,效率性：管理行為的有效性,對機(jī)關(guān)單位是法定職責(zé),第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),1.績效審計定義,效果性：強(qiáng)調(diào)法定目標(biāo)的完成程度,法定目標(biāo),預(yù)算項目：法定目標(biāo),,機(jī)關(guān)、單位：法定職責(zé)（管理目標(biāo)）,預(yù)算目標(biāo)：零基預(yù)算我國：資金規(guī)模預(yù)算,人大立法；決策目標(biāo)；專家推薦；可行性研究報告等,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),2.績效審計的分類,(1)政府投資的績效審計；如海上田園風(fēng)光旅游區(qū)項目（2）專項資金績效審計；如福利彩票公益金績效審計（3）公共服務(wù)的績效審計；市政公園建設(shè)和管養(yǎng)的績效審計；(4)部門預(yù)算的績效審計；如環(huán)保局預(yù)算的績效審計（5）資源利用的績效審計；市大工業(yè)區(qū)建設(shè)和管理的審計調(diào)查；（6）部門行政效率的績效審計,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),3.審計風(fēng)險及其所引起的局限性,,院長：工作效率,營養(yǎng)學(xué)家：健康營養(yǎng),（1）被審項目機(jī)構(gòu)管理目標(biāo)難以確定,員工：隱形福利,解決：法定文件；決策文件；章程：宗旨,經(jīng)理：就業(yè),醫(yī)院食堂虧損100萬,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),3.審計風(fēng)險及其所引起的局限性,企業(yè)：往往比較固定和成熟,績效審計則不然,（2）評價體系和審計程序不確定,解決：審計組內(nèi)部、審計人員與管理層充分協(xié)商,對同一對象不同審計人員設(shè)計的體系不一致,審計人員和被審單位管理層的指標(biāo)體系不一致,借鑒國際或國外的審計準(zhǔn)則或指南,盡快制定我國的績效審計指南,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),3.審計風(fēng)險及其所引起的局限性,《審計法》真實合法效益性：財政財務(wù)收支的效益審計≠績效審計,（3）缺乏法律依據(jù),補(bǔ)充授權(quán),立法型國家一般是完全授權(quán)，我國是“非完全授權(quán)”,修訂法律,延伸審計（從現(xiàn)有職責(zé)中尋找突破口）,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),3.審計風(fēng)險及其所引起的局限性,會計資料：可通過審計確認(rèn),（4）依據(jù)的資料缺乏可靠性,其他資料：可能無法確認(rèn)，如統(tǒng)計資料,績效審計以財務(wù)審計和合法性審計為前提,科學(xué)設(shè)計搜集資料的方法；注意現(xiàn)象之間的相互聯(lián)系,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),4.審計對象,（1）政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位（公共資源的使用管理支配者）,（2）預(yù)算支出項目或投資項目（項目管理和實施單位）,預(yù)期目標(biāo)是管理目標(biāo)或法定職責(zé),預(yù)期目標(biāo)是項目的法定目標(biāo),第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),5.審計范圍,（1）政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位,公共資源的利用效益,機(jī)構(gòu)的管理目標(biāo)（法定職責(zé)）的實現(xiàn)（履行）情況,機(jī)構(gòu)管理控制的有效性,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),5.審計范圍,（2）項目,法定目標(biāo)、可行性研究設(shè)定的目標(biāo)、決策文件目標(biāo)、專家推薦目標(biāo)等,項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度,項目管理的有效性,,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),6.審計對象的選擇標(biāo)準(zhǔn),（1）公共責(zé)任風(fēng)險的大小,固有風(fēng)險：資金撥付層次的多少,審前調(diào)查，風(fēng)險評估排序,退耕還林：,控制風(fēng)險：管理部門對實施單位的監(jiān)管是否有效,資源有限；非常規(guī)審計。,,管理部門：財政、林業(yè)、計委,實施部門：縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、戶,是否撥付到位、有無配套資金、可行性研究、招投標(biāo)制度、達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)？,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結(jié)構(gòu),（2）重要性,（3）議會和新聞媒體的關(guān)注程度,（4）節(jié)約和改進(jìn)的空間（潛力）,對象眾多，資源有限；非常規(guī)審計。,,金額：預(yù)算支出金額大??；,性質(zhì)：對使用者判斷的影響，對國家政策和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,公眾資源所有者人民民選立法機(jī)構(gòu)人大政府,（5）對審計風(fēng)險的初步評估（含審計主體的能力和資源）,6.審計對象的選擇標(biāo)準(zhǔn),第四講績效審計,二、審計程序和方法,第四講績效審計,（一）概述,一個完整的效益審計過程，可以包括以下步驟：1.戰(zhàn)略規(guī)劃—選擇效益審計的項目（領(lǐng)域）2.初步研究—審前調(diào)查意義：是否立項（開展全面審計）的依據(jù)；編制審計方案（計劃）的依據(jù)。3.審計方案（工作計劃）--確定效果及目標(biāo)體系4.信息收集與分析—測算指標(biāo)、評價效果5.報告和傳遞審計結(jié)果6.后續(xù)審計,第四講績效審計,二、審計程序和方法,（二）初步研究（審前調(diào)查）,1.初步研究的目的：確定開展全面審計的前提是否存在，為編制審計計劃提供依據(jù)。2.初步研究的內(nèi)容（亞審附件3）（1）被審項目的管理、實施機(jī)構(gòu)及權(quán)限；（2）項目的效益目標(biāo)；（3）有關(guān)部門和單位的責(zé)任關(guān)系；（4）項目和利益關(guān)系方的內(nèi)、外環(huán)境；（5）影響項目執(zhí)行的限制因素；（6）管理過程和運(yùn)作情況；（7）項目有關(guān)的公共資源等。,第四講績效審計,（二）初步研究,3.審前調(diào)查的渠道（INTOSAI）（下列渠道的選擇應(yīng)考慮成本效益原則）（1）法律文件或政府決策文件；（2）近期的審計報告和評估結(jié)果；（3）科學(xué)研究和相關(guān)調(diào)查；（4）項目可行性研究報告和機(jī)構(gòu)章程；（5）年度報告和管理層會議記錄；（6）與被審項目（機(jī)構(gòu)）管理層或利害關(guān)系人的討論；（7）管理信息系統(tǒng)等。,第四講績效審計,（三）編制項目計劃（方案）,1.審計實施方案的理論實質(zhì)（1）實施審計的事前規(guī)劃；（2）選擇耗用資源少而效用大的最優(yōu)方案。2.實施方案的基本內(nèi)容：（1）確認(rèn)審計目的和審計范圍（時間和事項）；（2）開發(fā)審計框架和籌劃（包括準(zhǔn)則、方法、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)收集等）（3）確定審計的質(zhì)量保證、時間表和資源配置。,第四講績效審計,（三）項目計劃（方案）,4.編制審計方案的步驟（INTOSAI）（1）收集被審項目的信息（知識和問題）；（2）確定審計目標(biāo)、范圍和標(biāo)準(zhǔn)（使用者的需求）；（立法中心和客戶中心使用者不同）（3）初步分析，確定需采取的方式和審計測試的范圍和性質(zhì)；（4）人員分工、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和時間安排；（5）與被審項目管理層就目標(biāo)、范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論協(xié)商。,績效審計,第四講績效審計,（四）效果和目標(biāo)體系,1.案例背景為了達(dá)到公共衛(wèi)生法所規(guī)定的醫(yī)生人數(shù)比例，美國議會通過對醫(yī)學(xué)院學(xué)生實施資助的支出法案。具體目的：一是提高進(jìn)入醫(yī)學(xué)院的學(xué)生人數(shù)和質(zhì)量，二是鼓勵畢業(yè)生到缺少醫(yī)生地區(qū)就業(yè),三是從低收入家庭中吸收更多的衛(wèi)生專業(yè)學(xué)生。項目措施：一是獎學(xué)金，二是低息貸款，三是免除部分償貸責(zé)任。項目實施十年后審計機(jī)關(guān)開展效果審計。,第四講績效審計,,（二）程序和方法,A內(nèi)部效果：針對項目實施單位，采取措施的效果,B外部效果：針對項目對象——受資助的學(xué)生,是否促使學(xué)生到缺醫(yī)少藥地區(qū)工作（人數(shù)）申請入學(xué)和招生人數(shù)質(zhì)量是否提高,C社會效果：項目對社會產(chǎn)生的影響,本案例沒有，原因是醫(yī)療衛(wèi)生健康水平的提高的影響因素與項目的相關(guān)性難以確定,2、確定效果目標(biāo)和指標(biāo)體系,將取消貸款的規(guī)定通知學(xué)生的方式和時間確定資助對象的資格和條件、選擇資助的方式,（1）確定項目效果,第四講績效審計,,A項目總目標(biāo)：緩解將要出現(xiàn)的醫(yī)衛(wèi)人員短缺的狀況,B二級目標(biāo),提高入學(xué)人員的數(shù)量和質(zhì)量：申請入學(xué)人數(shù)、錄取比例,鼓勵學(xué)生到缺醫(yī)少藥地區(qū)工作：人數(shù)、比例、工作年數(shù),2、確定效果、目標(biāo)和指標(biāo)體系,醫(yī)衛(wèi)人員占全部人口的比重（1963~1973)應(yīng)是先下降后上升,（2）確定項目目標(biāo)和指標(biāo),來自低收入家庭學(xué)生的增加：低收入家庭學(xué)生所占的比例,第四講績效審計,（五）信息收集方法,1.采訪（討論）：以項目管理層、委托人、項目受益人、專家和其他人為主要對象。案例A中，訪問了大多數(shù)學(xué)校的官員都認(rèn)為，資助衛(wèi)生專業(yè)學(xué)生項目未能對學(xué)校招生數(shù)量產(chǎn)生影響。他們認(rèn)為：醫(yī)學(xué)專業(yè)受到青睞，是因為屬于人道主義職業(yè)，并能夠提供取得高收入的機(jī)會。,第四講績效審計,（五）信息收集方法,2.調(diào)閱資料：包括以前審計報告、行業(yè)統(tǒng)計資料、被審機(jī)構(gòu)（項目）的績效資料等。案例A中，調(diào)閱了全美醫(yī)學(xué)院聯(lián)合會公布的信息，從資助項目實施第五年起，申請進(jìn)入醫(yī)療專業(yè)的人數(shù)已經(jīng)翻了一倍，當(dāng)年的錄取人數(shù)提高了50%.案例A中，對五年間取得項目貸款的三萬名醫(yī)療專業(yè)畢業(yè)生統(tǒng)計資料進(jìn)行調(diào)閱,只有86名醫(yī)生和133名牙醫(yī)到缺醫(yī)地區(qū)工作，而取消了償還貸款的責(zé)任。,第四講績效審計,（五）信息收集方法,3.檢查：主要針對項目的管理程序、計劃與控制、外部環(huán)境等。案例A中：檢查了某學(xué)校畢業(yè)的60名醫(yī)學(xué)專業(yè)畢業(yè)生的貸款檔案，有25人沒有離校前被告知項目規(guī)定的記錄；檢查其他幾所醫(yī)學(xué)院的畢業(yè)生檔案，也發(fā)現(xiàn)類似的情況。（說明到缺醫(yī)地區(qū)工作的畢業(yè)生增多，與項目取消貸款償還責(zé)任的規(guī)定關(guān)系不大。）,第四講績效審計,（五）信息收集方法,4.分析：主要針對現(xiàn)象變動的趨勢和變動的原因。案例A中，對影響醫(yī)學(xué)院畢業(yè)生選擇工作地點(diǎn)的重要因素與人數(shù)分布情況進(jìn)行了分析。在9個影響因素中，處于前三位的是：地理優(yōu)勢、工作機(jī)會和家庭或朋友的影響，項目關(guān)于貸款責(zé)任取消的規(guī)定僅列第6位。,第四講績效審計,（五）信息收集方法,5.調(diào)查表法。主要針對項目實施單位、管理人員和項目對象案例A中：項目實施單位是各醫(yī)學(xué)院，管理人員是各醫(yī)學(xué)院的官員，項目對象是學(xué)生或畢業(yè)生。案例中多處使用調(diào)查表方法，調(diào)查問題涉及資助項目對申請入學(xué)人數(shù)的影響，以及資助對象的家庭收入背景等。,第四講績效審計,（五）信息收集方法,（6）利用專家的工作：主要針對一些技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的審計事項。包括：——特定資產(chǎn)的評估；——工程項目的評估；——產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量問題；——信息技術(shù)問題；——衍生金融工具問題；——舞弊、安全和法律問題；——風(fēng)險管理問題。案例A中未使用。注意責(zé)任的劃分。,第四講績效審計,（六）審計結(jié)果的報告,績效審計報告的內(nèi)容一般包括：1.審計概況2.審計標(biāo)準(zhǔn)：對項目目標(biāo)的確認(rèn)以及審計中使用的評價體系3.審計評價：對被審項目、機(jī)構(gòu)管理和資源使用經(jīng)濟(jì)、效率、效果性進(jìn)行評價4.審計發(fā)現(xiàn)和建議5.項目管理部門的反映6.供審計結(jié)果使用者考慮的問題,,第四講績效審計,（七）我國績效審計的幾種模式,1.深圳市審計局獨(dú)立績效審計模式,,第四講績效審計,2.青島市審計局的綜合審計模式,3.天津市審計局的“2+1”效益審計模式,4.江蘇省審計廳的“建設(shè)項目跟蹤審計”模式,三、綜合案例——醫(yī)院的績效審計,,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,第四講績效審計,（二）經(jīng)濟(jì)性評價,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,（三）效率性評價,效率性的涵義：資源利用程度和管理控制的效率，側(cè)重于管理控制程序的充分、有效性。1、內(nèi)部控制和管理效率評價，包括：（1）風(fēng)險管理機(jī)制評價；（2）內(nèi)部控制程序和五要素的監(jiān)控；（3）信息的取得、生成和溝通等2、資源利用效率，例如：（1）業(yè)務(wù)用土地（建筑）面積所占比重；（2）汽車、電腦等設(shè)備業(yè)務(wù)用比重；（3）差旅費(fèi)等經(jīng)費(fèi)支出業(yè)務(wù)用比重；（4）工作時間的出勤率、作業(yè)率等。,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,（四）效果性評價,效果性的涵義：目標(biāo)、預(yù)算、計劃、職責(zé)的完成程度。1、業(yè)務(wù)發(fā)展計劃完成程度；2、經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算的完成程度，評價時注意：（1）一般應(yīng)接近100%為好，（2）按收支項目分別測算評價；3、項目概預(yù)算指標(biāo)的完成情況，包括：提供使用價值、單位造價、投資回收、現(xiàn)金流量；,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,（四）效果性評價,4、職責(zé)履行程度評價（1）注意職責(zé)（目標(biāo)）的確定（權(quán)威性）；（2）指標(biāo)設(shè)計的適當(dāng)（謹(jǐn)慎）性；（3）評價中注意證據(jù)的相關(guān)性。注意：評價有效性應(yīng)關(guān)注效果的相關(guān)性。例如：林木非法砍伐面積占全部砍伐比重；不合格藥品銷售占全部銷售比重；招生亂收費(fèi)金額逐年變動率等。,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,