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1、民國初年地方行政制度的調(diào)整 民國初年，北洋政府在地方實(shí)行省、道、縣三級(jí)行政制度， 這是一次重要的中國地方行政制度的調(diào)整。但是，這個(gè)問題尚未 引起學(xué)術(shù)界的重視，迄今為止尚未見就此問題的專文發(fā)表。本文 不揣谫陋，擬對(duì)民國初年地方行政制度的調(diào)整略作探討，以期有 助于民國時(shí)期中國地方行政制度史的研究。 地方行政制度的調(diào)整過程較為曲折。1911年10月10日武 昌起義爆發(fā)后，獨(dú)立各省都力圖改革地方行政制度，但具體情形 不同。其中，江蘇省軍政府發(fā)布了《江蘇暫行地方官制》，其中 第一條規(guī)定“凡地方舊稱為州者日州，舊稱為縣者日縣，所有州 縣事宜編于州縣民政長（從前之道府直隸廳均裁）”，明文

2、裁撤前 清的道、府兩級(jí)行政建制，實(shí)行省、縣兩級(jí)制度。浙江軍政府發(fā) 布的《浙江府縣暫定章程》，規(guī)定浙江省下設(shè)府、縣兩級(jí)行政建 制，取消了前清的道一級(jí)建制，實(shí)行三級(jí)行政制度。蘇浙兩省的 情況表明地方一般都保留省、縣兩級(jí)單位，而對(duì)前清的省、縣之 間行政層級(jí)有或多或少的裁撤。清帝退位前后，南方各省軍政府 相繼都建立了一套暫行地方行政制度，這對(duì)北洋政府后來地方制 度的調(diào)整產(chǎn)生了一定影響。 1912年3月10日北京臨時(shí)政府成立后，未及時(shí)發(fā)布地方行 政制度，北方各省因地方行政制度引起的爭(zhēng)論不斷，其中以河南 省議會(huì)與都督張鎮(zhèn)芳關(guān)于河南應(yīng)否仿照南方省份自行制定臨時(shí) 地方官制的糾紛案尤為突出

3、。河南省議會(huì)以本省官吏異常腐敗為 由，議定應(yīng)該仿照南方各省制定河南省臨時(shí)地方官制。但都督張 鎮(zhèn)芳以《中華民國臨時(shí)約法》規(guī)定地方制度須由中央統(tǒng)一制定為 依據(jù)，反對(duì)河南省自行制定地方官制。雙方爭(zhēng)持不下，即訴諸中 央。參議院于1912年5月28日開該案的初讀討論會(huì)，經(jīng)兩次表 決都未能定案，于是提交參議院審查會(huì)議討論。審查會(huì)議中多數(shù) 人支持都督張鎮(zhèn)芳，但審查會(huì)議提交的報(bào)告在參議院二讀討論時(shí) 卻引起了議員們的激烈爭(zhēng)論，形成了支持河南省議會(huì)和支持河南 省都督張鎮(zhèn)芳兩派。經(jīng)過了一天的爭(zhēng)論，最后支持河南省議會(huì)的 意見占了上風(fēng)，議定河南省議會(huì)可以自定官制，但議員需出具成 文理由。1912年6

4、月7日，當(dāng)參議院會(huì)議宣讀了成文理由后， 議員們就此問題再起爭(zhēng)論，使得該日會(huì)議發(fā)展成為該案的三讀討 論會(huì)，爭(zhēng)論的激烈程度不亞于第二讀會(huì)議。最后結(jié)果以維持原定 案結(jié)案，但該案經(jīng)三讀而定，這種情形在民國初年參議院的眾多 議案中是鮮見的日。 北洋政府并未忽視地方行政制度的調(diào)整，中央法制局對(duì)地方 行政制度的制定既重視又謹(jǐn)慎。地方行政制度方案之所以遲遲未 能發(fā)布，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)關(guān)于地方問題存在爭(zhēng)論，即“地方問題其中 實(shí)包涵省制之存廢問題”的爭(zhēng)論。當(dāng)時(shí)有一部分人以前清地方權(quán) 重為鑒主張廢省存道，另一部分人則以前清地方行政層級(jí)太多， 為敏活地方起見，主張廢道存省。兩種意見都主張地方實(shí)行兩級(jí)

5、行政，但在省、道的存廢上有重大分歧。從當(dāng)時(shí)《東方雜志》著 名記者黃遠(yuǎn)生的報(bào)道來看，法制局在這兩種意見之間一時(shí)難以委 決，權(quán)衡之后做了兩手準(zhǔn)備，即根據(jù)他們各自的意見起草了兩份 調(diào)整地方行政制度的草案。 然而，1912年5月16日法制局提交給臨時(shí)大總統(tǒng)袁世凱的 《省制草案》和《省官制草案》卻是省縣兩級(jí)制的方案，袁世凱 于7月10日將該草案送交參議院初讀討論。在7月10日參議院 第三十五次會(huì)議上，議員們發(fā)現(xiàn)該草案有許多錯(cuò)漏之處，如《省 制草案》第二十三條：“省議會(huì)對(duì)于本省行政，認(rèn)（為）總監(jiān)有違 法或失職時(shí)，得以本會(huì)議員四分之三以上到會(huì)，到會(huì)議員三分之 二以上議決提出彈劾案，經(jīng)由國

6、務(wù)院達(dá)于大總統(tǒng)。前項(xiàng)彈劾案大 總統(tǒng)如以為然，應(yīng)免總監(jiān)職；如不以為然，交省議會(huì)復(fù)議一次， 著仍執(zhí)前議，應(yīng)免總監(jiān)之職?！痹摋l規(guī)定省議會(huì)可以罷免總監(jiān)（一 省最高行政長官），但這顯然與《省官制草案》里總監(jiān)由大總統(tǒng) 簡(jiǎn)任的規(guī)定相矛盾，即省議會(huì)無權(quán)罷免大總統(tǒng)簡(jiǎn)任的官員。同時(shí)， 議員們?cè)跁?huì)議中圍繞總監(jiān)簡(jiǎn)任還是民選及總監(jiān)是否有權(quán)解散省 議會(huì)發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論，使該草案一時(shí)間難以議決。值得注意的 是，地方各省對(duì)該案也是密切關(guān)注。各省行政長官多主張總監(jiān)應(yīng) 該簡(jiǎn)任，而省議會(huì)則主張總監(jiān)民選，以至于法制局不得不通電各 省去解釋總監(jiān)簡(jiǎn)任的用意。面對(duì)各方的爭(zhēng)論，法制局鑒于該草案 多有錯(cuò)漏，自行將其撤回。這

7、次會(huì)議上爭(zhēng)論雖然激烈，但未涉及 地方行政制度的根本問題。 袁世凱對(duì)該草案所引起的反應(yīng)不滿，于是撤換了法制局局 長，新任局長施愚1912年8月3日走馬上任。施愚有留學(xué)德國 的背景，上任后用普魯士聯(lián)邦制精義修正了前案，是為修正案。 該修正案在當(dāng)年9月12日交參議院第七十五次會(huì)議討論。從其 內(nèi)容看，該草案將地方行政劃分為官治行政和自治行政兩部分， 總監(jiān)掌官治行政，為簡(jiǎn)任；總董（省議會(huì)議長）掌自治行政，二者 絕不相干，即總監(jiān)不得解散省議會(huì)，而省議會(huì)也不得罷免總監(jiān)。 這個(gè)方案調(diào)和了初案所引起的總監(jiān)是民選還是簡(jiǎn)任及總監(jiān)有無 權(quán)力解散省議會(huì)的爭(zhēng)論，在參議院獲得了支持，但是卻未獲得輿 論

8、界和地方行政長官的認(rèn)可。輿論界有稱其為折中方案的，有直 斥其為滑頭辦法的；地方長官則以中國與普魯士國情不同為由， 紛紛致電中央，加以反對(duì)。這樣，修正案又懸而難決。 在這種情況下，袁世凱邀請(qǐng)了前清督撫沈秉？搖⑺鋰？琦、李 盛鐸、齊耀林等人，于10月12日在總統(tǒng)府召開會(huì)議，與法制局 代表共同討論修正案。沈秉壟等舊督撫一致反對(duì)采用普魯士制 度，主張?zhí)撊?jí)制（廢省存道說的一種形式）。法制局代表表示贊 同，并聲言法制局原本就制定了有兩套方案，一個(gè)是修正案，另 一個(gè)就是虛三級(jí)制案。法制局代表先陳述了修正案的錯(cuò)漏，繼而 介紹了虛三級(jí)制案的內(nèi)容，得到了與會(huì)者的認(rèn)可。會(huì)議向袁世凱 呈遞一個(gè)詳

9、述虛三級(jí)制案的說帖，直言廢省存道是解決地方行政 制度問題的根本方法。具體來說，就是或者將全國分為四十至五 十余道，以道轄縣為道、縣兩級(jí)制；或者在道之上仍保留省一級(jí) 行政單位，但只是監(jiān)督機(jī)關(guān)，并無實(shí)權(quán)，此即虛三級(jí)制，作為廢 省存道之過渡。至此，修正案為政府所摒棄，虛三級(jí)制逐漸成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。 在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院于18日召開國務(wù)會(huì)議，議定了地方虛 三級(jí)行政制度的大綱。這個(gè)大綱規(guī)定：地方上省雖名為最高級(jí)行 政單位，但只設(shè)省行政長官，不設(shè)省議會(huì)。省行政長官的權(quán)力除 了處理國家行政外，僅僅監(jiān)督省以下各級(jí)官署之行政，而無權(quán)進(jìn) 行干預(yù)，是為虛級(jí)。道與縣則取實(shí)級(jí)，其行政長官依法處理轄區(qū)

10、 的所有行政事務(wù)。道與縣皆設(shè)議會(huì)為立法機(jī)關(guān)，掌握轄境內(nèi)的自 治行政。這種虛三級(jí)制實(shí)際上是道、縣兩級(jí)制的過渡形式， 也就是說，道、縣兩級(jí)行政長官的行政實(shí)權(quán)和相應(yīng)的議會(huì)自治機(jī) 關(guān)的設(shè)立是虛三級(jí)制這一地方行政制度陛質(zhì)的關(guān)鍵所在。 從當(dāng)時(shí)的情況來看，虛三級(jí)制草案似乎水到渠成，呼之欲出。 然而，在參議院的再三催促之下，袁世凱卻并未向其提交該草案。 之所以如此，是因?yàn)樵?月5日已經(jīng)頒布了《省議會(huì)議員選舉法》， 即省議會(huì)是現(xiàn)有的合法省級(jí)立法機(jī)構(gòu)。盡管之前在討論虛三級(jí)制 時(shí)也提及等正式的道制和道官制發(fā)布后就取消省議會(huì)，但也有人 提出暫時(shí)保留省議會(huì)，不至于使政府法令有朝令夕改之嫌。省議 會(huì)的

11、存在就意味著省級(jí)行政機(jī)構(gòu)將會(huì)存在，再加上手握實(shí)權(quán)的省 級(jí)行政長官的阻力，取消省級(jí)行政建制的可能性就微乎其微了。 對(duì)這種狀況，黃遠(yuǎn)生在當(dāng)時(shí)曾發(fā)表過一段評(píng)論：“蹉跎復(fù)蹉 跎之省制案中，被以奇異之服色，姍姍而來遲者，則所謂虛三級(jí) 省制案者也。自法制局脫稿后，經(jīng)國務(wù)院再三之會(huì)議，又經(jīng)總統(tǒng) 府之顧問會(huì)議，又經(jīng)國務(wù)院之會(huì)議，當(dāng)局者云將不日提交參議院 矣。吾常云省制如可憐之難婦小產(chǎn)者數(shù)矣，今其不至小產(chǎn)否耶?” 黃遠(yuǎn)生憑此即敏銳地預(yù)感到虛三級(jí)制將會(huì)名至而實(shí)難歸，事實(shí)是 虛三級(jí)制最終流產(chǎn)，地方行政制度將轉(zhuǎn)向?qū)嵢?jí)制。虛三級(jí)制提 出的實(shí)際作用就是復(fù)活了地方道一級(jí)行政單位。 袁世凱在10月28日

12、向眾議院提交修改《臨時(shí)約法案》，其 中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要將官制官規(guī)的制定權(quán)完全由大總統(tǒng)掌握， 這其實(shí)已是袁世凱自行制定地方行政制度的征兆。實(shí)際上，北洋 政府從1912年12月到1913年1月一直在籌劃劃一地方各級(jí)行 政組織的事項(xiàng)，完全將虛三級(jí)制和參議院拋在了一邊。1913年1 月9日，北洋政府未經(jīng)參議院審議，頒發(fā)了《劃一現(xiàn)行各省地方 官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各道地方現(xiàn)行官廳組織令》和《劃一現(xiàn) 行各縣地方官廳組織令》三個(gè)法令文件。從內(nèi)容上來看，制定該 《劃一令》（上述三個(gè)文件的簡(jiǎn)稱）是因?yàn)楫?dāng)時(shí)“各省同此一司而 南北之名稱互異，同為一長而南北之權(quán)限各殊，至于道、府并存， 府、縣相

13、轄則尤延前清之弊政，大戾改革之初心”，其目的是“一 方面為整齊現(xiàn)制之圖，另一方面為行新制之備。這三個(gè)《劃一令》 在表面上看糾正了全國各省地方行政制度的混亂狀況，而實(shí)質(zhì)上 是將地方規(guī)劃為省、道、縣三級(jí)行政。尤其是《劃一現(xiàn)行各道地 方現(xiàn)行官廳組織令》，可以看做是將南方各省已經(jīng)廢除之道的復(fù) 活和北方各省仍然存在之道的保留。 對(duì)此，參議院議員彭允彝等人向袁世凱發(fā)出質(zhì)問書，袁世凱 于1913年1月24日作了答復(fù)。參議員質(zhì)問袁世凱私定官制，違 背了《中華民國臨時(shí)約法》（以下簡(jiǎn)稱《臨時(shí)約法》）第三十三條規(guī)定：“臨時(shí)大總統(tǒng)得制定管制官規(guī)，但須交參議院議決?！痹? 世凱答復(fù)認(rèn)為《劃一令》只是劃一

14、地方官廳組織，并非正式的官 制，《臨時(shí)約法》并未規(guī)定總統(tǒng)不可以發(fā)布劃一地方官廳組織令， 故無需交參議院議決。議員們還附帶質(zhì)問袁世凱政府為什么不提 虛三級(jí)制案，袁世凱竟然直接否認(rèn)政府曾有此議。最后，議員們 還是無法阻止袁世凱的計(jì)劃，《劃一令》也為地方多數(shù)省份所接 受。 3月23日和29日，北洋政府又頒發(fā)了《各省行政公署暫行 辦事章程》、《各道行政公署暫行辦事章程》和《各縣行政公署 暫行辦事章程》三個(gè)法令，詳細(xì)規(guī)定了省、道、縣三級(jí)行政公署 的辦事權(quán)限。三個(gè)《暫行辦事章程》（上述三個(gè)法令的簡(jiǎn)稱）加上 三個(gè)《劃一令》，基本上就相當(dāng)于地方官制了。 1913年的一年里，各省都在根據(jù)三

15、個(gè)《劃一令》和三個(gè)《暫 行辦事章程》調(diào)整各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但進(jìn)展并不均衡。北方各省行 動(dòng)迅速，而南方各省相對(duì)緩慢，一是因有獨(dú)立后暫定的地方行政 制度，二是“二次革命”的影響。 在此之后的一段時(shí)期內(nèi)，北洋政府中關(guān)于省、道之存廢問題 的爭(zhēng)論一直沒有停止。當(dāng)時(shí)，廢省存道確曾一度占了上風(fēng)。從 1914年5月23日的《申報(bào)》報(bào)道看，國務(wù)會(huì)議就曾起草過兩次 廢省存道的草案[1引。再從時(shí)人的論述看，當(dāng)時(shí)還是有一部分 人認(rèn)為，中國“行政區(qū)域太大，政難下達(dá)，監(jiān)督官層級(jí)太多，親民之官愈無從舉其職。擬略仿漢宋之制，改地方行政為兩級(jí)制。 以道為第一級(jí)，縣為第二級(jí)，于繁巨邊遠(yuǎn)之縣酌設(shè)丞尉，中央則 以時(shí)設(shè)

16、巡按使舉劾諸道賢否，不以為常。但是，袁世凱并未接受 廢省存道草案，還是決定省級(jí)取實(shí)，因?yàn)楦魇《酁榈胤綄?shí)力派所 掌握，一旦廢省怕激起劇變，同時(shí)道也不能廢除。這樣一來，地 方就實(shí)行三級(jí)行政制度。法制局秉承此意，在第七次《地方官制 修正草案》中，將地方規(guī)劃為省、道、縣三級(jí)行政制度，省設(shè)巡 按使，道設(shè)觀察使，縣設(shè)知事。袁世凱親加厘定，然后將該草案 交付政治討論會(huì)詳細(xì)討論。政治討論會(huì)僅提出道長官的名稱應(yīng)由 “道尹”代替“觀察使”，其他并無異議。北洋政府關(guān)于地方行 政制度的討論到此告一段落。1914年5月24日，袁世凱以總統(tǒng) 命令的形式發(fā)布了《省官制》《道官制》和《縣官制》三個(gè)法令， 地方省、道、縣三級(jí)行政制度正式確立。 民國初年，關(guān)于地方行政制度的調(diào)整爭(zhēng)論激烈，其中尤以省、 道的存廢問題分歧較大。存省廢道或存道廢省兩種主張的出發(fā)點(diǎn) 都是要精簡(jiǎn)地方行政制度的層級(jí)，以達(dá)到政令通達(dá)的目的，但是 側(cè)重點(diǎn)卻截然不同。北洋政府、參議院、地方行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)輿 論各持己見，爭(zhēng)論曠日持久。在這個(gè)過程中，袁世凱以《劃一令》 的形式在地方上實(shí)行了過渡性的省、道、縣三級(jí)行政，為后來正 式的地方行政制度做了準(zhǔn)備?！岸胃锩敝?，最終建立起了 省、道、縣三級(jí)地方行政制度。