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公共行政學 內(nèi)蒙古財經(jīng)學院 第九章行政效率 第一節(jié)行政效率概述 第二節(jié)行政效率的測定 第三節(jié)行政效率的提高 第四節(jié)績效管理 第一節(jié)行政效率概述 一 行政效率的概念 二 行政效率的特點 三 行政效率的構(gòu)成及層次 四 行政效率的類型 一 行政效率的概念 一 效率 效率 一詞 最早出現(xiàn)在拉丁文中 當時是哲學上常用的術(shù)語 通常指有效的因素 19世紀末 效率的特定意義引申到了機械工程方面 效率 最初是電學和機械學中使用的概念 所謂效率 原指一種機械在工作時所輸出的能量與輸入的能量的值 此種意義上的效率僅是個數(shù)量概念 對效率的把握還停留在定量分析上 20世紀初以來 效率開始用于經(jīng)濟 商業(yè)等領(lǐng)域 并且逐漸推廣開來 與此同時 有人把效率一詞轉(zhuǎn)用到政府工作部門中 以此衡量管理的快和慢 好與壞 行政活動中引入 效率 這一概念 用以衡量行政工作效率 研究 探索提高行政效率的途徑 行政效率問題由此而生 二 行政效率發(fā)展階段1 機械效率一般用投入與產(chǎn)出或成本與成果之比來表示 屬于量化的可比效率 最早出現(xiàn)在科學管理時期 代表人物泰勒等管理學家 即是指可以用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出之比率 它強調(diào)的是以最少的投入取得最大的產(chǎn)出這種效率亦稱 技術(shù)效率 或 生產(chǎn)效率 具有可量化性 明顯受到科學管理思想的影響 體現(xiàn)出以工作為中心的傾向 追求用最少的資源獲得最好的勞動效果 但問題在于 行政管理中有太多的內(nèi)容無法或不適合量化 二 行政效率發(fā)展階段2 社會效率是行為主義管理學家使用的效率概念 他們判斷一個行政組織效率的高低 主要是看該組織內(nèi)部人員是否團結(jié) 人的各種需要是否得到最大程度的滿足 而不去關(guān)注行政活動實際消耗了多少資源 以及完成工作所用的時間 這種效率觀把關(guān)注的重點轉(zhuǎn)向了人本身 但問題是 對于行政部門而言 所講的效率重點在組織之外 而不是內(nèi)部 3 客觀效率和規(guī)范效率是現(xiàn)代行政學家對行政效率的共識 主張從效果 目標 價值三方面關(guān)注行政效率 我國學者認為 效率一般是人們工作時所付出的勞動與所得到的效益的比率 效率的內(nèi)容包含三個方面 1 數(shù)量 即人力 財力 物力等方面的付出 行政效率量的要求就是力求以最少的人力 財力 物力和時間的消耗 取得盡可能大的效果 2 節(jié)省資源 3 工作質(zhì)量 行政效率應(yīng)把行政結(jié)果的質(zhì)量即社會效益放在第一位 在保證質(zhì)量的前提下 以最少的投入取得最大的成果 現(xiàn)代西方學者認為 效率是投入與產(chǎn)出 努力與效果 支出與收入 消耗與獲得等相互之間的比率 三 行政效率是行政工作的效果與消耗之比 即指國家行政機關(guān)及其行政人員從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力 財力 物力等要素之間的比率關(guān)系 用公式來表述 就是 行政效率 行政產(chǎn)出 行政投入 1 行政資源 2 行政產(chǎn)出與行政效益 3 行政效率是一種比值 二 行政效率的特點 一 定性與定量的統(tǒng)一行政管理活動的地位 作用 方向以及行政目標的某些方面 很難用純數(shù)量關(guān)系來表示 只能從性質(zhì)上來把握 因此 對行政效率的定性分析和價值判斷是必要的 另外 行政管理活動畢竟是人力物力財力和時間的付出 對這些資源的有效利用和節(jié)約程度 可以從數(shù)量上做出評價 二 經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一政府行為與企業(yè)相比 行政管理是行政部門對國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理活動 更加追求社會效益 促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長和社會全面發(fā)展 提高人民生活水平 是利國利民的服務(wù)活動 評估行政管理活動的結(jié)果和效率必須注意普遍的社會效果 不能簡單地以人力 物力 財力或時間的消耗量來分析和評價 這正是行政管理不同于企業(yè)管理的本質(zhì)特性所在 三 短期效益與長期效益的統(tǒng)一 行政管理活動具有階段性和連續(xù)性 每一個決策和行動 都要既立足現(xiàn)實 又著眼未來 要把短期效益與長期效益有機地結(jié)合起來 四 局部效益與整體效益的統(tǒng)一 行政系統(tǒng)是一個由縱向?qū)蛹壓蜋M向部門交織而成的體系 各層級 各部門對提高整體效益負有相應(yīng)的責任 他們各自高效實現(xiàn)目標是實現(xiàn)組織整體效益的前提 五 是多種因素綜合作用的結(jié)果 行政效率高低決非簡單由某一行政管理因素或環(huán)節(jié)決定 而是各相關(guān)要素 各環(huán)節(jié)相互作用的結(jié)果 從行政管理的主體 人員 實體 組織 到行政管理的環(huán)節(jié) 領(lǐng)導(dǎo) 決策 執(zhí)行 監(jiān)督 再到行政法制 行政方法等 都以不同的方式對行政效率產(chǎn)生影響 三 行政效率的構(gòu)成及層次 一 行政效率的構(gòu)成1 內(nèi)部效率其核心是將行政管理視為對行政組織的內(nèi)部管理 而管理效率的獲取 取決于對行政組織內(nèi)部各要素的高度利用 包含機械效率與社會效率2 整體效率在內(nèi)部效率的基礎(chǔ)上 反應(yīng)出來的組織外在表現(xiàn) 即對社會需求是否具有必備的和及時 準確的回應(yīng) 要提高行政整體效率 就必須打破舊的行政結(jié)構(gòu) 進行行政要素的系統(tǒng)重組 3 外部效率外部效率從行政系統(tǒng)與經(jīng)濟 社會的關(guān)系著眼 關(guān)注的是行政管理活動 對誰有效率 的問題 二 行政效率的三個層次組織效率 是公共組織的高級決策層所表現(xiàn)的效率 集中表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的決策是否正確上 管理效率 是公共組織中間管理層所表現(xiàn)出的效率 組織的管理層管理水平的高低是能否很好地貫徹執(zhí)行高峰決策和領(lǐng)導(dǎo)意圖的關(guān)鍵 是組織有序運行的保證 工作效率 是公共組織的基層工作人員所表現(xiàn)出的效率 也稱機械效率 四 行政效率的類型 依據(jù)不同標準劃分為不同的類型 一 宏觀效率與微觀效率 衡量的效率主體不同 二 技術(shù)效率與配置效率 有效的利用與最佳的組合 三 靜態(tài)效率與動態(tài)效率 時間點與時間段 四 組織效率與個人效率 部分與整體的關(guān)系 第二節(jié)行政效率的測定 一 行政效率測定的困難 二 行政效率的測定方法 一 行政效率測定的困難 公共部門的壟斷性 對評判信息和標準難以掌握目標的多元性和彈性 難以具體統(tǒng)計與量化公共部門產(chǎn)出的無形性 產(chǎn)品無形 難于測量公共部門生產(chǎn)過程的特點 勞動密集型 生產(chǎn)技術(shù)的不確定性公共部門環(huán)境的特點 與社會公眾互動 復(fù)雜 動態(tài) 多樣 差異 二 行政效率的測定方法 一 直接測定方法直接評估方法 是通過對行政效率的有形因素進行評估 并直接運用行政效率公式測量產(chǎn)出與投入的方法 直接的評估方法有如下三種 預(yù)期效率比較法 即實際效率與預(yù)期效率對比行政費用測定法 即實際費用與預(yù)期費用對比 包括總費用和單位費用 行政時效測定法 即完成某項行政工作所用的時間與規(guī)定的時間對比 1 預(yù)期效率比較法這是對行政效率的預(yù)期測定 它適用于行政領(lǐng)導(dǎo)決策層 行政效率的高低 首先決定于行政決策質(zhì)量的高低 為了確保行政決策質(zhì)量 可以對各種決策方案的預(yù)期效果進行測定和比較 在設(shè)計備選方案時 由于某些無形的因素可以忽略不計 或者可以轉(zhuǎn)化為有形的因素加以計算 所以 各種備選方案的投入和產(chǎn)出的指標一般都是比較確定 把這些指標代入行政效率公式 就可以比較預(yù)期效率的高低 2 行政費用測定法這是以行政經(jīng)費的開支和使用的合理性及其效果為依據(jù)來測定行政效率的 它適用于管理層及其操作執(zhí)行層 完成同一件行政工作 行政開支較少 則行政效率較高 反之則較低 完成同類行政工作 在行政開支相同的情況下 完成的任務(wù)量多 表明效率高 反之則表明效率低 具體可以從三個方面來測定 1 從單位費用測定 將行政費用分解為一定的單位平均數(shù) 并以此單位費用為基準 計算出行政工作的實際費用 比較其效率的高低 2 從件數(shù)費用測定 通過同類行政工作中每個人員的工作量與其工資額的對比 測算每件工作的平均行政費用 并以此為基準評估和測定行政人員的工作效率 3 從人均費用測定 先計算本地區(qū)整體行政工作的人均費用 并以本地區(qū)的人均行政費用為基準 進一步測算各部門 各單位的人均行政費用 比較其效率的高低 在其他條件相同的情況下 人均費用多 說明效率低 反之 則效率高 3 時效評估法時效是行政效率的一個重要指標 因為任何行政管理活動都是在時間流程中進行的 能否以最短的時間 實現(xiàn)預(yù)定的目標 是衡量行政效率高低的重要尺度 減少或縮短時間 實際上就是提高了行政效率 二 間接測定方法間接測定行政效率主要是通過對行政機關(guān)效能和效益的評定 來估量行政效率的高低 具體的評定方法有三種 行政功能測評法 先確定完成某行政任務(wù)各個環(huán)節(jié)的功能 目標 及其標準 規(guī)定達標等級 然后評定各個環(huán)節(jié)的實際等級 綜合而成總效率 行政要素評分法 先確定影響行政工作的因素及其方向 規(guī)定標準分值 然后評定各因素實際得分 再匯總 標準比較測定法 先確定各等級標準及分值 再對比實際確定實得分匯總 1 行政功能測評法此法用于測評行政機關(guān)的總體效能 即測評該機關(guān)能否有效地實現(xiàn)行政目標 出色地完成行政任務(wù) 運用此法首先要規(guī)定每種行政功能的各項目標 定出理想標準和最低限度標準 確定不同達標情況的分數(shù)等級 并確定主要目標和次要目標的權(quán)數(shù) 反映各種目標重要程度的數(shù)值 然后 根據(jù)行政運行實況 對每種功能的各項目標分別評定分數(shù) 最后以該功能的總分反映其效能高低 2 行政要素評分法行政管理工程 有各種要素參加起作用 不同要素對工作成敗和效率高低有不同影響 有些因素會導(dǎo)致成功或高效率 有些因素會導(dǎo)致失敗或低效率 運用此法先要通過分析找出影響工作成敗和效率高低的主要因素 按其作用的方向和強弱 確定等級分數(shù)標準和最高標準分 評定時 根據(jù)實況按標準評分 以各項因素得分總和表現(xiàn)行政機關(guān)效能和行政效率 實際得分與最高標準分比較 可反映該機關(guān)該項行政活動在管理方面先進與落后的程度 3 標準比較法此法是對特定行政活動的效果進行評定 看其是否和在多大程度上符合標準 反映的是行政活動的效益 衡量行政效果的標準 或是公認的 或是經(jīng)專家研究由有關(guān)部門規(guī)定的 都反映社會和人民對行政活動的要求 這些標準的設(shè)定 也要分等級確定分數(shù) 并確定一般標準分 凡達到或超過標準分的為效益優(yōu)良 低于標準分的為效益差 把行政效益的得分與行政費用情況加以比較 便可對其效率做出評定 三 綜合測定方法在現(xiàn)實的行政活動中 多數(shù)行政工作都不是單一的 而是綜合的 因此 測定行政效率 除了進行直接測定和間接測定外 還必須對行政效率的各組合因素進行綜合測定 這種測定方法可分為兩個步驟 對行政效率各組合因素分別進行測定評分 再進行加權(quán)綜合評分 所得總分的高低便表示行政效率的高低 分別對各要素 指標 評分 然后按各要素 指標 權(quán)重計算綜合評分 E A XE 行政效率總的分A 各組合要素得分X 各組合要素權(quán)數(shù) 第三節(jié)行政效率的提高 一 行政效率的影響因素 二 我國行政效率的現(xiàn)狀剖析 三 提高行政效率的途徑和方法 一 行政效率的影響因素 一 外部因素1 政治因素政治體制指國家政權(quán)的組織形式 權(quán)力配置及其有關(guān)制度 政治體制的核心是國家和社會事務(wù)管理權(quán)限的劃分 各級人民政府以國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行者身份出現(xiàn)于政治體系之中 在這種體制中 各級政府是否享有應(yīng)有權(quán)力 是影響行政效率的重要因素 權(quán)力不足 勢必影響行政工作的正常開展 影響行政意圖及時 有效地貫徹 最終必將影響效率的取得 權(quán)力過多過大 勢必出現(xiàn)濫用權(quán)力現(xiàn)象 容易滋生腐敗 作為政治體制的重要組成部分 政黨制度對行政效率也產(chǎn)生直接 具體的影響 中國共產(chǎn)黨作為國家執(zhí)政黨 對社會生活進行干預(yù)與管理是必然的 但黨和政府在管理社會事務(wù)上必須進行明確的職能分工 以防止以黨代政及不必要干預(yù)現(xiàn)象的出現(xiàn) 因為后者的存在勢必要降低行政效率 這一點已被歷史所證明 2 經(jīng)濟因素經(jīng)濟發(fā)展直接影響行政工作的開展 從宏觀上講 一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平 必然從總體上影響社會的發(fā)展程度 經(jīng)濟發(fā)展水平保持在一個適當?shù)乃街?社會各項事業(yè)得以按正常節(jié)拍發(fā)展 行政工作面對正常的施政環(huán)境 行政措施可以正常實施 行政目標的達成有相應(yīng)的保障 此外 經(jīng)濟發(fā)展所需的基礎(chǔ)條件 如能源 交通 通信的實際狀況對行政效率也有影響 這方面影響主要表現(xiàn)在行政活動效果的體現(xiàn)上 從微觀上講 經(jīng)濟發(fā)展水平直接與公務(wù)員的工資 福利水平掛鉤 經(jīng)濟發(fā)展正常 公務(wù)員的物質(zhì)待遇有保障 公務(wù)員工作積極性不會受不利影響 行政工作的正常開展有良好的人事基礎(chǔ) 而過低的物質(zhì)待遇 勢必對公務(wù)員工作熱情產(chǎn)生不良影響 影響公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定 進而影響行政效率的提高 3 社會因素首先是公眾素質(zhì) 行政意圖貫徹離不開各行各業(yè)工作人員及一般社會公眾的配合與支持 公眾素質(zhì)包括政治素質(zhì) 業(yè)務(wù)素質(zhì)及觀念狀態(tài)等 直接關(guān)系到對行政意圖的理解和貫徹力度 面對不同素質(zhì)的民眾 同樣的行政意圖 相同的行政措施 換來的行政效果往往是不一樣的 這種差異的存在是導(dǎo)致當今中國區(qū)域間經(jīng)濟 社會發(fā)展不平衡現(xiàn)象日趨加劇的重要原因之一 其次是社會團體對行政效率的影響 比如各種利益集團對行政效率影響很大 還有社會風氣對行政效率的影響 黨風 政風以及公眾整體效率意識 都是影響行政效率的因素 如果一個國家有良好的社會風氣和優(yōu)良的文化傳統(tǒng) 那么它就有健康的行政環(huán)境 有助于行政效率的提高 4 地理因素 一個地區(qū)的地理環(huán)境決定著該地區(qū)的交通 郵政 電信等事業(yè)的發(fā)展條件 也是影響行政效率的重要因素 5 科學技術(shù)因素 科學的決策方法的運用 以電子計算機為中心的信息處理技術(shù) 辦公自動化的實現(xiàn) 都可以大大提高行政效率 二 內(nèi)部因素1 組織因素 1 行政機構(gòu)的設(shè)置 功能是否齊全 是否適應(yīng)社會 經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求 機構(gòu)是否精簡 有沒有重疊臃腫的情況 權(quán)責是否分明 權(quán)責劃分和組合是否合理 管理的層次和幅度是否適當 2 行政職位的設(shè)置 行政職位的數(shù)量應(yīng)根據(jù)實現(xiàn)機關(guān)功能的需要 按照科學 高效的原則 經(jīng)過法律程序確定下來 因人設(shè)事 會造成人浮于事的現(xiàn)象 還會模糊權(quán)責界限 增加扯皮 推諉之類的內(nèi)耗 影響行政機關(guān)的效率 3 行政管理各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào) 行政組織的各部門 行政活動的各環(huán)節(jié)是否完善 是否盡職 能否很好地協(xié)調(diào)一致 關(guān)系到能否順利實現(xiàn)總體目標和最大限度地減少內(nèi)耗 提高效率 2 人員因素 1 行政工作人員 人是事業(yè)之本 是行政效率的基本因素 也是最關(guān)鍵因素 行政工作人員隊伍整體素質(zhì)狀況影響乃至直接決定著行政效率的高低 一般行政工作人員是大量行政業(yè)務(wù)工作的完成者 其政治思想 工作態(tài)度 效率觀念 業(yè)務(wù)知識和技能等方面的素質(zhì)直接影響著行政效率的高低 2 行政領(lǐng)導(dǎo)者 行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政活動中居于主導(dǎo)地位 其政治思想 道德品質(zhì) 決策能力 指揮能力 用人能力等對行政效率有重大的影響 領(lǐng)導(dǎo)者個人素質(zhì)高低對一個單位工作的開展產(chǎn)生直接影響 3 人事管理水平 人是環(huán)境的產(chǎn)物 管理環(huán)境對人能力的發(fā)揮有直接影響 人事管理是塑造組織氛圍的重要途徑與內(nèi)在要素 合理使用行政人員 發(fā)揮其專長 調(diào)動其工作積極性 才能人盡其才 提高行政效率 科學 有效的人事管理創(chuàng)造出的組織氛圍催人奮進 使人的能力得以充分的發(fā)揮 反之 環(huán)境使人感到壓抑 工作缺乏動力 能力發(fā)揮程度自然低下 而個人能力發(fā)揮程度的高低又直接決定著工作成果的取得和效率的高低 因此 可以說人事管理水平是影響行政效率的最普遍 最直接的因素 4 決策的有效性 行政決策決定著行政管理的方向與目標選擇 任何行政工作首先是做決策 在此基礎(chǔ)上制定計劃 組織實施 行政決策在整個行政工作中具有舉足輕重的地位 決策正確 有效與否直接決定行政工作的成敗 正確決策是提高行政效率的前提 錯誤決策必然使社會發(fā)展受挫 降低行政效率 5 科技管理手段 1 運用科學的管理技術(shù)可大幅度提高管理效率 如運用科學的決策技術(shù)方法 可提高決策水平 更加迅速 準確地選出最佳方案 2 運用以電子計算機為中心的信息處理技術(shù) 逐步實現(xiàn)辦公自動化 可以大大提高管理效率 3 一般辦公設(shè)備和其他行政活動技術(shù)裝備的更新和改進 也對提高工作效率有積極作用 6 行政執(zhí)行行政決策是取得行政效率的前提 但效率的最終取得靠的是行政決策的執(zhí)行 換言之 行政效率是以行政執(zhí)行的結(jié)果 而不是以行政決策所預(yù)期的結(jié)果作為衡量的對象 再完美的決策 如果執(zhí)行不力 同樣不會取得好的結(jié)果 好的行政執(zhí)行 不僅可以實現(xiàn)決策目標 有時還可以彌補決策的不足 錯誤或歪曲地執(zhí)行決策 不僅決策目標難以達成 而且有損于決策者的形象 二 我國行政效率的現(xiàn)狀剖析 一 權(quán)力過分集中傳統(tǒng)觀念認為 社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟 政治 文化 社會都實行中央高度集權(quán)的管理體制 因而各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)都管了很多不該管 管不好 管不了的事 權(quán)力過于集中 地方和基層的自主權(quán)過小 需要層層請示 層層匯報 這是產(chǎn)生官僚主義 行政效率不高的重要根源 二 組織機構(gòu)不合理我國行政機構(gòu)中存在的機構(gòu)臃腫 層次繁多的情況 是產(chǎn)生推諉扯皮 互相掣肘 手續(xù)繁雜等問題的主要原因 三 人事管理制度不夠完善我國現(xiàn)行人事管理制度在選人 用人 培養(yǎng)人 激勵人幾個環(huán)節(jié)上都有一定的缺陷 這是造成行政效率低的重要原因 四 行政法規(guī)不健全或有法不依有些行政機關(guān)不是依法行政 而是憑長官意志辦事 亂設(shè)機構(gòu) 任意增加編制 造成不良后果也無人追究責任 對行政人員的失職 瀆職行為不能進行嚴肅的法律追究 對某些專業(yè)人員的職權(quán)缺乏有效的法律保障 五 黨風 政風尚待扭轉(zhuǎn)目前 國家機關(guān)存在著形形色色的不正之風 特別是近年來逐漸引起人們重視的行業(yè)不正之風 嚴重影響了國家機關(guān)的效能和行政效率 三 提高行政效率的途徑和方法 一 牢固樹立效率觀念要提高行政效率 首先要解決思想觀念的問題 在過去的幾十年中 由于在高度集中的體制中生活 行政過程運轉(zhuǎn)節(jié)奏較慢 加上責任不分明 從行政領(lǐng)導(dǎo) 一般行政人員到普通群眾 都在不同程度上養(yǎng)成了不珍惜時間 不重視效率的習慣 這種傳統(tǒng)觀念對于改進工作 提高效率是一種極大的阻力 要提高效率 首先必須打破舊的習慣 樹立新的效率觀念 要通過宣傳和教育使人們認識到提高行政效率的重要性 使得人人重視效率 事事講究效率 讓提高行政效率的觀念在行政機關(guān)乃至整個社會蔚然成風 二 推進機構(gòu)改革 建立合理的行政管理體制行政組織機構(gòu)的合理化 是提高行政效率的基本保證 推進機構(gòu)改革 需要進行以下幾方面的工作 1 合理劃分權(quán)限 要妥善處理好中央與地方 上級與下級的關(guān)系 改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象 該下面辦的事應(yīng)該把決定權(quán)交給下面 使得權(quán)責一致 界限分明 在加強宏觀調(diào)控的同時 充分發(fā)揮地方和基層行政組織的積極性 2 實現(xiàn)政企分開 按照社會主義市場經(jīng)濟的要求 轉(zhuǎn)變政府職能 實現(xiàn)政企分開 把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)力切實交還給企業(yè) 3 建立完善的行政管理體系 按照精簡 統(tǒng)一和效能的原則 根據(jù)行政管理的實際需要調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu) 把綜合部門改組為宏觀調(diào)控部門 調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門 加強信息 咨詢 協(xié)調(diào) 監(jiān)督 審計等部門 建立高效 運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào) 行為規(guī)范的行政管理體系 三 貫徹依法行政的原則 使行政管理制度化 法律化依法行政是保證行政暢通 提高行政效率的基本前提 國家行政機關(guān)應(yīng)以完備的立法形式 準確的執(zhí)法手段和有效的監(jiān)督機制來規(guī)范各種行為 促進效率的提高 1 將行政法制建設(shè)作為實現(xiàn)法治的基礎(chǔ)和手段 為了實現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變 應(yīng)該集中力量制定各種必要的法律和制度 一切政府機關(guān)和工作人員都必須依法行政 做到有法可依 有法必依 執(zhí)法必嚴 違法必究 2 實現(xiàn)機構(gòu)精簡 在深化行政體制改革中 要實現(xiàn)國家機構(gòu)組織 編制 工作程序的法定化 嚴格控制機構(gòu)膨脹 堅決裁減冗員 3 建立和完善日常工作制度 各級行政機關(guān)還應(yīng)按照法制和科學的原則 建立和完善適合于本機關(guān)特點的日常工作制度 如崗位責任 考核獎懲 請示報告 公文管理 工作時效等制度 四 全面提高行政領(lǐng)導(dǎo)者及工作人員的素質(zhì)提高行政人員隊伍的素質(zhì)是提高行政效率的基礎(chǔ) 無論是從質(zhì)的方面 還是從量的方面 行政效率的高低都與行政領(lǐng)導(dǎo)者及工作人員的素質(zhì)優(yōu)劣直接相關(guān) 因此 深化人事制度改革 引入競爭激勵機制 完善公務(wù)員制度 建設(shè)一支高素質(zhì)的 專業(yè)化的行政管理干部隊伍 是提高行政效率的關(guān)鍵 1 提高行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì) 2 提高一般行政工作人員的素質(zhì) 3 改革國家機關(guān)工作人員的錄用制度 五 正確運用激勵手段 充分調(diào)動行政工作人員的積極性活力 效率 積極性是行政管理體制改革所追求的目標 積極性指的是各級行政管理人員和廣大人民群眾的主動性 創(chuàng)造性 這是提高行政效率的極為重要的問題 我們要在精簡機構(gòu) 下放權(quán)力 轉(zhuǎn)變職能和行政管理方式的基礎(chǔ)上 通過健全民主制度 加強法制建設(shè) 完善監(jiān)督制度 保證各級行政管理人員與廣大人民群眾的合法權(quán)利 依法做到民主選舉 民主決策 民主管理 民主監(jiān)督等有效的激勵手段 調(diào)動他們的積極性 共同為實現(xiàn)行政管理的根本目的而奮斗 六 大力反對官僚主義 轉(zhuǎn)變機關(guān)作風提高行政效率 除了制度上 人員素質(zhì)上的因素外 還有一個改進工作作風的問題 作風是一個組織或個人長期形成的習慣性的思想態(tài)度和工作方式 機關(guān)工作作風的好壞 對行政效率有直接的影響 樹立良好的工作作風 根本的一條是要反對官僚主義 七 創(chuàng)造條件 逐步實現(xiàn)管理技術(shù)手段的現(xiàn)代化管理技術(shù)和工具是提高行政效率的物質(zhì)技術(shù)保證 其現(xiàn)代化程度的高低 直接關(guān)系到行政效率的高低 行政管理工作是一項綜合性的 復(fù)雜的社會活動 必須運用現(xiàn)代科學技術(shù)來加強行政管理 運用電子計算機信息系統(tǒng) 電子傳真設(shè)備等來處理公文 傳遞和貯存信息 實現(xiàn)辦公自動化 提高行政工作的速度和質(zhì)量 第四節(jié)績效管理 一 績效管理的概念 二 績效管理的程序 三 績效管理的理念和實踐 四 績效測評 一 績效管理的概念 1 績效的含義 績效 一詞一般解釋為成績 成效 含有成績和效益的意思 它最早用于社會經(jīng)濟管理方面 后來在人力資源管理方面也得到了廣泛應(yīng)用 該詞用在經(jīng)濟管理活動方面 是指社會經(jīng)濟管理活動的結(jié)果及成效 政府績效是指政府在社會經(jīng)濟管理活動中的結(jié)果 效益 效能 是政府在行使其功能 實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力 政府績效可以分為四個方面 1 政治績效 市場經(jīng)濟條件下 它最經(jīng)常的表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新 市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則或社會秩序的供應(yīng)是一種政府制度安排 這是政府核心能力之一 政府制度安排的能力越強 政治績效就越容易體現(xiàn) 2 經(jīng)濟績效 表現(xiàn)在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展上 國民經(jīng)濟不僅僅在量上擴張 而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升 良好的經(jīng)濟績效還包括可持續(xù)發(fā)展程度較高 政府能供應(yīng)推動經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟政策 3 社會績效 是經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上的社會全面進步 是社會的穩(wěn)定與發(fā)展 其中安全與犯罪 公平與正義 福利與貧困 穩(wěn)定與動亂等指標是重要的參數(shù) 4 文化績效 主要指精英文化與大眾文化的互補與滲透 以及文化的繁榮與整合 2 績效管理的含義績效管理形成于20世紀80年代后期 被譽為管理領(lǐng)域中最重大 最具有積極意義的發(fā)展之一 什么是績效管理 美國國家績效評估中的績效衡量小組曾對此下過一個被普遍認可的定義 所謂績效管理 是 利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標 進行資源配置與優(yōu)先順序的安排以告知管理者維持或改變既定目標計劃 并且報告成功符合目標的管理過程 據(jù)此 績效管理乃是對公共服務(wù)計劃或計劃目標進行設(shè)定與實現(xiàn) 并對實現(xiàn)結(jié)果進行系統(tǒng)評估的過程 由此看來 績效管理就是指收集績效信息 進行績效衡量 設(shè)計績效標尺與執(zhí)行有效管理 推動公共部門組織績效不斷持續(xù)改進的整體活動和過程 也有的人說 績效管理是指從確認組織目標和人員責任開始 到評價結(jié)果的應(yīng)用為止的全過程的系統(tǒng)管理 正確把握績效管理的含義 必須注意以下幾個方面 1 績效管理是一個運作系統(tǒng) 是為了達到組織設(shè)定的績效目標并最終提高工作績效而做出的一系列制度安排和實施的管理機制和方法 績效管理涉及組織管理各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域 并且運用不同的方法來實施管理 2 績效管理是一個管理過程 是為了提高工作績效而采取的一整套具體操作程序 在這個操作程序中應(yīng)包括明確的組織戰(zhàn)略和目標 制定組織的年度工作計劃 實施績效評估等具體步驟 各個環(huán)節(jié)相互依存 共同構(gòu)成績效管理的鏈條 任何的缺失都會使得績效管理成效減弱或是失去意義 3 績效管理是一種改革手段 它是為了改變政府原有的管理模式 組織氛圍 領(lǐng)導(dǎo)方式 消除那些導(dǎo)致政府績效不高的因素 提供政府發(fā)展的動力 發(fā)掘政府發(fā)展活力源泉的一種手段 3 公共部門績效管理的特點 1 講究結(jié)果導(dǎo)向 績效管理不否認程序和規(guī)則 但一切必須以公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量是否滿足公眾的需求來衡量 并根據(jù)結(jié)果的需要來組織 落實和協(xié)調(diào)管理 2 注重組織績效 公共部門的公共性 決定了其績效管理注重對組織績效的追求 是一種對外的組織形象的塑造 而企業(yè)管理中 績效管理在人力資源管理中居于核心地位 注重個人績效的管理 以實現(xiàn)自身的遠景規(guī)劃和戰(zhàn)略目標 3 重視動態(tài)管理 公共部門重視資源的整合 組織目標設(shè)定后 在運行過程中 不定期地對目標進行回顧 反饋和調(diào)整 并檢查評估 以促進管理目標的真正實現(xiàn) 4 強調(diào)戰(zhàn)略管理 由于公共部門面臨的環(huán)境越來越具有復(fù)雜性 動蕩性和多元性 公共部門的績效管理需要積極回應(yīng)外在環(huán)境的變化 不僅關(guān)注現(xiàn)實 還應(yīng)指向未來 強調(diào)管理的持續(xù)性和循環(huán)性 5 關(guān)注系統(tǒng)管理 公共部門的績效管理把組織視為一個有機的系統(tǒng) 強調(diào)對組織系統(tǒng)個各要素的整合 包括全方位控制 監(jiān)測 評估組織所有方面績效 二 績效管理的程序 1 明確組織的使命包括組織的目標 戰(zhàn)略和價值 目標是組織所要達到的效果 為了實現(xiàn)目標而采取的主要途徑就構(gòu)成了戰(zhàn)略 價值則是組織一切活動所遵循的行為準則 是組織的信仰 組織的使命是組織管理活動的基礎(chǔ) 績效管理其他環(huán)節(jié)的開展都是在這一使命統(tǒng)帥下的具體運作過程 2 制定績效計劃績效計劃是指建立 認同績效目標 明確績效衡量的基礎(chǔ)以及工作行動的過程 行政組織的工作計劃是績效評估開展的基礎(chǔ) 沒有明確的目標指引 組織就難以用發(fā)展的眼光來做出判斷 進而做出各種決策 就會喪失動力 3 持續(xù)性的績效管理包括 1 對現(xiàn)行績效狀況的監(jiān)測與反饋 2 對績效目標和工作計劃進行調(diào)整 3 提出新的績效改進計劃 4 績效衡量與績效評估步驟包括 1 確定績效評估的項目 2 選擇績效評估指標 3 由評估主體對政府績效進行評估 4 根據(jù)評估結(jié)果劃分不同的等級 5 評估結(jié)果的公開 比較 6 評估后的總結(jié)和獎懲 5 績效追蹤 學習與改進績效追蹤 是指對公共部門組織的績效進行持續(xù)性的監(jiān)測 記錄與考核 以作為改進組織績效的基本依據(jù) 促進組織績效的提高 績效管理的終極目標在于提高組織績效 并使組織成長為持續(xù)績效改進的單位 在實施績效評估之后 學習與改進自然是績效管理不可或缺的組成部分 學習是指組織對于績效情況進行總結(jié)后 學習其他組織的最佳實踐方法 改進是指在學習了其他組織的先進方法后 針對自身的特點 使這些經(jīng)驗融為自身管理方法的一部分 三 績效管理的理念和實踐 績效的提高不僅在于測評 而且在于管理 績效管理是一種全過程的管理 它的特點是有明確的績效標準和指標 組織員工廣泛參與 要求整合各種信息 資源和技術(shù) 強調(diào)結(jié)果和創(chuàng)新并以績效為導(dǎo)向 績效管理的形式多種多樣 它們一般都先在企業(yè)中發(fā)展起來并逐步運用于公共行政領(lǐng)域 如作業(yè)管理 OM 目標管理 MBO 企業(yè)流程再造 BPR 以績效為基礎(chǔ)的組織 PBOS 組織開發(fā) OD 全面質(zhì)量管理 totalqualitymanagement TOM 標桿管理 benchmarking 學習型組織等等 在此僅對后三種形式做簡要的描述 一 全面質(zhì)量管理是在工業(yè)領(lǐng)域和生產(chǎn)部門得到廣泛發(fā)展并逐漸運用于公共行政領(lǐng)域的技術(shù) 是20世紀60年代初美國的費根鮑姆首先提出來的 它由W 愛德華 戴明所倡導(dǎo) 20世紀80年代開始在美國和其他各國的工業(yè)界得到普遍運用 并不可避免的對公共部門產(chǎn)生巨大影響 1 定義和特征全面質(zhì)量管理的目標是用同樣多或更少的資源提供更多的產(chǎn)品和服務(wù) 1 強調(diào)與供應(yīng)方 員工 顧客三類人員保持密切的溝通和聯(lián)系 以利于保持上級指令的正確性 所獲資源 信息的可靠性 適當性和準確定 員工工作情緒的穩(wěn)定性 2 強調(diào)員工參與 不僅讓員工關(guān)注工作結(jié)果 而且鼓勵員工進行工作分析 提出改進建議 通過適當?shù)慕逃团嘤柌粩嗟靥岣邌T工分析問題 解決問題的能力和素質(zhì) 3 強調(diào)協(xié)作精神和團隊形式 2 全面質(zhì)量管理的程序因為政府部門面對的經(jīng)常是一些不可量化的 無形的 制度性的 和社會性的問題 實行全面質(zhì)量管理比企業(yè)中的難度要大 但其步驟或程序基本上是一樣的 一般要經(jīng)歷下列幾個階段 1 分析目前的個人績效和組織績效 確定需要加以改進的問題 2 發(fā)動員工參與分析 探尋并確定產(chǎn)生該問題的原因和解決方法 3 把已經(jīng)確定的原因作為新問題 進一步探尋并確定產(chǎn)生該問題的原因和解決方法 4 評估并確定解決上述三個問題的方案能否逐步落實或達到預(yù)期效果 5 逐步落實各個解決方案 評估 1 中的方案能否得以解決 以及個人或組織的績效是否得以提高 6 在解決原有問題的基礎(chǔ)上 結(jié)合個人對組織績效的分析提出新的需要解決的問題 二 標桿管理1 什么是標桿管理標桿管理也是一種先在工業(yè)領(lǐng)域和生產(chǎn)部門發(fā)展起來并在20世紀80年代后逐漸運用于公共行政領(lǐng)域的績效管理技術(shù) 美國生產(chǎn)力和質(zhì)量中心認為 標桿管理是 不斷進行比較和績效評估的過程 美國學者帕特里夏 基利等人在綜合比較若干個有代表性的觀點后 下了一個總括性的定義 標桿管理是一個認識和引進最佳實踐 以提高績效個過程 顧名思義 標桿管理指的是 通過比較分析 以卓越組織的績效及相應(yīng)管理方法為標準 引進更高的標準和更有效的指標體系確定組織績效目標 并采取一系列改進措施 從而不斷提高個人績效和組織績效 公共部門標桿管理是指公共組織通過瞄準競爭的高目標 不斷超越自己 超越標桿 追求卓越 成為強中之強的組織創(chuàng)新和流程再造的過程 標桿管理有以下特征 1 標桿管理以績效測評為基礎(chǔ) 但不僅限于組織內(nèi)部的績效測評 2 需要運用比較分析的方法 但并不只是停留在單純對數(shù)字或數(shù)據(jù)的比較研究方面 3 需要學習 引進卓越組織的管理方法 但并不是簡單的模仿 抄襲或照搬 2 標桿瞄準的類型 1 內(nèi)部標桿瞄準 對組織內(nèi)部各個單位進行考察 對各個單位的管理進行比較分析 找出績效差距 找準內(nèi)部標桿 2 外部競爭對手標桿瞄準 對競爭對手進行全面分析 找出對手的優(yōu)勢和劣勢 找出自身的不足 設(shè)定高目標 3 行業(yè)內(nèi)標桿瞄準 于全世界同行業(yè)內(nèi)最優(yōu)秀的組織的項目績效比較 從而定出較高的組織目標 4 跨行業(yè)標桿瞄準 瞄準行業(yè)之外的優(yōu)秀組織 制定較高的組織目標 5 內(nèi)外部綜合標桿瞄準 2 3 4 相結(jié)合的方法 3 標桿瞄準的程序 1 整體規(guī)劃與標桿項目的選定 組織確定為什么進行標桿瞄準 爭取得到組織高層的支持 開發(fā)測評方案 制定數(shù)據(jù)收集計劃 于專家研究制定標桿計劃 為標桿瞄準項目賦值 2 內(nèi)部數(shù)據(jù)的收集與分析 收集并分析內(nèi)部公開發(fā)表的信息 挑選潛在的內(nèi)部合作伙伴 收集內(nèi)部尚未公開的研究資料 進行內(nèi)部訪談與調(diào)查 組織內(nèi)部標桿瞄準委員會 對內(nèi)部合作伙伴進行考察 3 外部數(shù)據(jù)的收集與分析 收集外部公開發(fā)表的信息 收集尚未發(fā)表的研究資料 4 標桿項目的績效改進 確認糾正行動方案 制定實施計劃 獲得高層領(lǐng)導(dǎo)的批準 實施方案并評價其影響 5 持續(xù)改進 維護標桿瞄準數(shù)據(jù)庫 實施持續(xù)的績效改進計劃 三 學習型組織關(guān)于學習型組織的理論 最有代表性的是美國著名管理學者彼得 圣吉提出的 第五項修煉 的學說 其他有赫欽斯的 學習型社會 瓦肯思與馬席克的 學習型組織的六項必要的行動 等等 與傳統(tǒng)的學習觀念不同 學習型組織的理論有下列一些特點 1 強調(diào)的是能力的培養(yǎng) 練習 而不僅僅是知識的獲得與理解 2 強調(diào)的是團隊學習 組織學習的能力 而不僅僅是個人學習的能力 3 強調(diào)的是思維方式 學習能力 組織素質(zhì) 組織文化等深層次的變化 而不僅僅是工作方法 工作程序或管理體制方面的變化 四 績效評估 1 績效評估的內(nèi)涵與發(fā)展績效評估是指對某一機構(gòu)或人員的工作結(jié)果和效果 運用一定的方法收集相關(guān)信息和數(shù)據(jù) 給予定性和定量的考核評估 從而公正地對組織或人員效能作出評價 大規(guī)模的公共組織績效評估始于20世紀70年代初 80年代受到極大的重視和青睞 其中 績效評估運用最廣泛 最持久 技術(shù)上相比也最為成熟的當屬英國 英國從20世紀60年代開始對公共部門的生產(chǎn)率進行測定 撒切爾夫人上臺后是其克服官僚主義 大力削減政府行政支出 提高行政效率和效能的努力的一個重要組成部分 從績效評估運動在英國的發(fā)展來看 從1979年到1985年 績效評估的重點是經(jīng)濟和效率 追求的是開支的節(jié)約 1986年以后 隨著效益和質(zhì)量受到重視 組織的績效評估進入了第二階段 績效評估呈現(xiàn)出普遍化 規(guī)范化 系統(tǒng)化 科學化等特點 各部門對服務(wù)質(zhì)量和客觀的社會效果給予了更多的重視 2 績效評估的指標與內(nèi)容績效評估的指標與內(nèi)容主要包括經(jīng)濟 效率 效益 公平性等方面 一般圍繞經(jīng)濟 效率 效果展開 1 經(jīng)濟 經(jīng)濟表示成本與投入之間的關(guān)系 經(jīng)濟是指經(jīng)費的使用量程度 經(jīng)費愈低表示其經(jīng)濟性愈高 2 效率 效率指投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系 指公共行政的活動產(chǎn)出與所消耗的人力 物力 財力等要素之間的比率 比率越大 效率越高 3 效果 以效率作為衡量指標 僅適用于那些可以量化的或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù) 而許多公共服務(wù)性質(zhì)上很難界定 更難量化 這時 效果便成為衡量公共服務(wù)的重要指標 3 績效評估的意義 1 是公共管理的必要手段 2 是提高公共部門績效的動力機制 有助于實現(xiàn)和落實政府責任 有助于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率 有助于改進公共部門和社會公眾之間的關(guān)系 3 有利于政府信譽和形象的提高 4 是一種有效的管理工具 4 公共部門績效評估的改革和發(fā)展 1 公共部門績效評估面臨的困難1 產(chǎn)出難以量化 2 公共部門目標不明確 3 公共部門績效標準指標難確定 4 評估信息不全面 2 改進公共部門績效評估的途徑1 強化公民參與 確立公民取向的績效觀 2 高層的支持和承諾3 建立績效信息系統(tǒng) 保證評估準確和有效4 推行電子政務(wù) 形成公共部門績效評估的新載體 3 我國公共部門績效評估事業(yè)的發(fā)展1 樹立科學發(fā)展觀和正確政績觀 一方面 堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心 堅持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展 堅持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展 堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展堅持可持續(xù)發(fā)展 堅持以人為本 另一方面 用全面的觀點看政績 用實踐的觀點看政績 用群眾的觀點看政績 2 把績效評估立法工作納入日程 立法保障是開展政府績效評估的前提和基礎(chǔ) 而法制化和制度化是當今國際上評估活動的趨勢之一 要從立法上確立績效評估的地位 從法律上樹立權(quán)威 3 加大評估工作的宣傳與研究 讓全社會尤其是公共管理部門充分認識和了解績效評估的意義和作用 4 完善績效評估體制和機制 我國公共部門需要借鑒世界各國的有益經(jīng)驗 在各級公共部門內(nèi)部建立完善的績效評估機構(gòu) 對公共部門實施的各種公共項目進行評估 提高公共部門績效管理的水平5 培養(yǎng)評估人才 6 建立一個完善的信息系統(tǒng) 本章復(fù)習題1 簡述行政效率的涵義 演變及構(gòu)成 2 簡述行政效率的層次與類型 3 論述行政效率的影響因素 4 試述行政效率與行政公平的關(guān)系 5 為什么行政效率的測定比較困難6 行政效率測定方法7 論述如何提高我國的行政效率8 簡述公共部門績效管理的特點 9 論述績效管理的程序 10 簡述選擇績效管理方法的標準 11 論述標桿管理的內(nèi)容 12 論述公共部門的績效評估 學生 我國行政效率的現(xiàn)狀及其解決措施 Clicktoeditcompanyslogan ThankYou