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城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營模式探析 作者：劉勇 來源：《中國集體經(jīng)濟上》 添加日期：10年09月26日 　　城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運用模式選擇是世界各國一直探索研究的問題，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都在尋求更加科學(xué)有效的運作模式。從世界各 國情況看，政府提供公共產(chǎn)品有兩種基本方式：政府直接生產(chǎn)和政府間接生產(chǎn)。純公共產(chǎn)品和產(chǎn)出難以界定、難以強制履行合同以及無法實行競爭的準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般 采取政府直接生產(chǎn)的方式提供，如造幣廠、國防、中央銀行等都由中央政府直接經(jīng)營，地方政府直接提供的公共產(chǎn)品主要有警察、供熱、防洪、防災(zāi)、防空、監(jiān)察、 地方立法司法、中小學(xué)教育、環(huán)境治理等。政府間接生產(chǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一般屬于產(chǎn)出易于界定和可強制履行合同、采取競爭方式的行業(yè)。政府利用預(yù)算安排和政策 安排形成經(jīng)濟刺激，引導(dǎo)民營企業(yè)參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，一方面降低政府的財政開支；另一方面促進公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。這里引用E.S.薩瓦斯的名言：政府 的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品就是劃槳，可政府并不擅長劃槳。政府間接生產(chǎn)公共產(chǎn)品主要有以下幾個形式：政府與民營企業(yè)或國有經(jīng)濟組織簽訂生 產(chǎn)合約、特許經(jīng)營、租賃承包、政府補貼資助、政府參股、內(nèi)部競爭等。 　　作為實行社會主義市場經(jīng)濟的國家，雖然與其他國家在根本的政治制度上有所不同，但在城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運營模式上，卻與國外有許多相同之處。 國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資模式選擇的原則，就是要在對城市基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)性認識的基礎(chǔ)上，逐漸減少政府的投資，引導(dǎo)市場投資量的提高。最終使城市基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn) 和經(jīng)營企業(yè)真正成為獨立的經(jīng)濟實體，并使其經(jīng)營方式多樣化、經(jīng)營原則商業(yè)化。目前主要有三種模式可供選擇：國有公營、國有民營和私有私營。 　　(一)國有公營模式 　　國有公營模式，即政府投資興建并擁有基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)，國有企業(yè)或準(zhǔn)國有部門按商業(yè)化原則經(jīng)營。包括制定明確的經(jīng)營業(yè)績目標(biāo)，并賦予相應(yīng)的管理與財 務(wù)主權(quán)，其中對基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營性收費以抵補成本的原則。這種模式的主要運行特點是：政府投資并擁有產(chǎn)權(quán)，實行企業(yè)化運作，目前適合于具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的 自然壟斷行業(yè)，如自來水、電力和城市道路等。在自然壟斷行業(yè)，由于投資額大、回收期長，積累了大量的沉淀資本，因而生產(chǎn)經(jīng)營要有一定規(guī)模，由一家或幾家企 業(yè)壟斷經(jīng)營，以減少單位成本，實現(xiàn)效率最大化。對于這些企業(yè)，在采用國有經(jīng)營模式的同時，也必須實行政企分開，以防止自然的經(jīng)濟壟斷導(dǎo)致行政壟斷。主要做 法有：一是實行政府脫鉤的體制，并使企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)與所有權(quán)分離，政府的主要任務(wù)是實行價格管制和實施財政補貼，企業(yè)的任務(wù)有以下內(nèi)容：一是按商業(yè)化進 行市場運營。二是要實行公司化的企業(yè)管理模式，使其具有獨立的經(jīng)濟地位，真正成為市場的主體。三是引入競爭機制和激勵機制，形成一定的內(nèi)部壓力和外部壓 力。 　　(二)國有民營模式 　　國有民營模式，即政府以所有者身份，委托或授予非國有公司全面經(jīng)營和維護國有基礎(chǔ)設(shè)施的租賃合同或特許權(quán)，包括新設(shè)施的建設(shè)、融資，以及按 BOT方式或類似協(xié)議而擬定的建造、經(jīng)營新設(shè)施的合同協(xié)議。這種模式的主要運行特點是：政府擁有產(chǎn)權(quán)，通過租憑、授權(quán)、特許經(jīng)營來進行經(jīng)營維護，把某一基 礎(chǔ)設(shè)施項目的設(shè)計、建設(shè)、融資、經(jīng)營和維護的責(zé)任轉(zhuǎn)給民營企業(yè)，使其在特許期內(nèi)對這一項目擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。為了提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營效率，對非自然 壟斷性行業(yè)，部分市政公用行業(yè)如收費公路、收費路橋等可選擇國有民營模式。 　　(三)私有私營模式 　　私有私營模式，即針對可以由私營企業(yè)提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，允許私營企業(yè)或者以直接投資建設(shè)增量設(shè)施的方式提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；或者以收購、 受讓等剝離原來公有股權(quán)的方式進入市場，提供競爭性服務(wù)。這種模式的主要運行特點是，允許和鼓勵私人企業(yè)通過直接投資建設(shè)或者以受讓、收購的方式進入競爭 性非公益項目的市場，主要適合于電訊、電力、公交等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。這樣，一方面可以增加城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的供給和服務(wù)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)貢獻 力量；另一方面也可促進不同經(jīng)濟成分的企業(yè)在競爭中共同發(fā)展。對于私有經(jīng)營，由于我國長期受“左”的思想影響，這一模式還需要在不斷地探索中逐步完善。但 有一點值得注意的是，在當(dāng)前競爭機制和法律法規(guī)尚不完備的前提下，要加緊制定保護公共利益的規(guī)章制度，采用各種行政手段，防止損害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生。 　　我們認為，近期可參照前兩種模式，中長期可進一步試行后一種模式，結(jié)合中國城市市政建設(shè)經(jīng)營的具體情況，努力探索并建立適應(yīng)中國國情的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營模式。 　　二、具有城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資運作模式 　　對具有基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)應(yīng)以資產(chǎn)置換方式為主引入民間資本，有以下五種方式可供選擇使用。 　　(一)租賃 　　租賃，即由民間資本的私人公司租賃政府現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，自己承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險，其收入直接從有關(guān)收費中得來，在政府對合理收費做出承諾后，只要收繳 的費用能有效彌補運營與維修成本，通過民營化運作將經(jīng)營成本降到最低。如過去很多城市將已建成的橋梁租賃經(jīng)民營企業(yè)經(jīng)營就非常成功。 　　(二)出售 　　出售，即將一部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域居于非壟斷地位的國有企業(yè)賣給民間資本，這是國家實現(xiàn)以價值形態(tài)管理基礎(chǔ)設(shè)施的有效方法，也是民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的便捷手段。 　　(三)TOT方式 　　TOT是“Transfer-Operate-Transfer(轉(zhuǎn)讓-營運-再轉(zhuǎn)讓)”的簡稱，指政府與投資者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議后，把已投產(chǎn) 運行的基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)讓給民間投資者經(jīng)營，政府一次性從投資者那里融得資金，用于建設(shè)新基礎(chǔ)設(shè)施項目，特許經(jīng)營期滿后，投資者再把該設(shè)施無償移交給政府管 理。TOT方式主要適用于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為緩解我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供需矛盾找到了一條現(xiàn)實的出路。 　　(四)捆綁組合方式 　　政府有些項目是可以收費的，有些項目是不便收費的，為了融通資金，可將兩個或兩個以上項目進行組合，將投資負擔(dān)與投資回報相結(jié)合，從而形成一個 項目成為另一個項目信用保證的投融資方式，即捆綁組合方式，以吸引民間投資，采用此方式的先決條件是該組合中的項目屬于同一個項目公司。這種操作方式多種 多樣，如政府把一個自來水廠賣給民營企業(yè)，但政府卻不直接收回投資，而是由民企自己出資為政府修建水利工程等等。 　　(五)ABS方式 　　ABS是(Asset-Backed-Securities)的縮寫，即資產(chǎn)證券化，具體說，就是將一組流動性較差的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進行一系列的 組合，以該組資產(chǎn)在可預(yù)見的未來能產(chǎn)生相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流量為保證，在此基礎(chǔ)上配以相應(yīng)的信用擔(dān)保，通過資本市場發(fā)行證券集資金的融資技術(shù)和過程。ABS的 動作過程主要包括以下幾個階段：一是組建特設(shè)機構(gòu)SPV階段，它可以一種信托的方式存在，也可是獨立的公司法人，這里主要指的是民營企業(yè)。二是SPV與項 目結(jié)合階段，即作為原始權(quán)益人的政府將所持有的各種流動性較差的同類或相似的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)賣給SPV，從SPV那里取得資金。通常投資項目所依附的資產(chǎn)只 能是在未來可以帶來現(xiàn)金收入的資產(chǎn)，如航空、港口、鐵路、收費公路等。這些未來現(xiàn)金流量代表的資產(chǎn)是ABS融資方式的物質(zhì)基礎(chǔ)。一般情況下，這些基礎(chǔ)設(shè)施 資產(chǎn)本身有較高的投資價值，但由于客觀條件的限制，無法獲取較高的信用評級，難以直接在資本市場上籌集資金，而政府將其所擁有的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的未來現(xiàn)金收 入的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給SPV后，達到了破產(chǎn)隔離的目的，同時提高了SPV資信級別，為其在資本市場上進行融資創(chuàng)造條件。三是SPV發(fā)債階段，SPV直接在資本市 場上發(fā)行債券，籌集經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施所需資金。四是SPV償債階段，SPV通過基礎(chǔ)設(shè)施營運期間所產(chǎn)生的現(xiàn)金流入量，來償還投資者的債券本息。這種方式已在國 內(nèi)得到了很好的應(yīng)用。 　　三、新增城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資運作模式 　　(一)BOT項目融資方式 　　BOT項目融資方式，豐富了我國利有外資的手段和方式，同時使得外資不再僅僅流向我國的加工工業(yè)，而是逐步轉(zhuǎn)向我國急需發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。在項目 融資中，我國銀行和金融機構(gòu)可以參與銀團貸款，成為參與行之一，向國內(nèi)或國外的項目貸款，也可以成為擔(dān)保銀行國的出口信貸擔(dān)保，國內(nèi)銀行參與項目融資，可 改變當(dāng)前我國一方面儲蓄過剩，銀行“惜貸，”另一方面一些很好的投資項目又無法得到國內(nèi)銀行足夠的貸款的局面。因為在項目融資的實施過程中，有一套很好的 分散貸款方風(fēng)險的措施。國際上BOT是Build-Operate-Transfer(建設(shè)-營運-轉(zhuǎn)讓)的縮寫，也叫特許經(jīng)營，這種投融資方式的基本思 路是，由政府所屬機構(gòu)為項目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許協(xié)議作為項目融資的基礎(chǔ)，由民營企業(yè)作為項目的投資者和經(jīng)營者提供一種特許協(xié)議作為項目融資承擔(dān)風(fēng) 險，并且建設(shè)經(jīng)營，在經(jīng)營期過后再無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給政府，其經(jīng)營期通常為15-20年，這是近年來國際上尤其是發(fā)展中國家普遍采用的項目融資方式。用BOT方 式興建大型基礎(chǔ)設(shè)施，對政府、投資者和社會是個多贏。從政府方面看，只要收費定價合理和有效經(jīng)營，投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)同樣具有穩(wěn)定的利潤保證，風(fēng)險也不大；對 社會而言，由于民間投資者的參與可提高資金使用效率，從而產(chǎn)生更大的社會效益。除BOT(建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交)外，還有BT(建設(shè)-移交)、 BOO(建設(shè)-擁有-經(jīng)營)、TOT(移交-經(jīng)營-移交)、PPP(私人建設(shè)-政府租憑-私人經(jīng)營)等多種方式。特別是TOT方式，由于其有助于盤活國有 資產(chǎn)存量，為建成項目引進管理，尤其適合當(dāng)前的國情。如1998年以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)參照BOT方式引入民營企業(yè)投資21億元，修建了高等級公路511公 里和5座橋梁，使內(nèi)蒙古公路建設(shè)的投資主體向多元化方向邁出了關(guān)鍵一步。 　　(二)公私股份合作制 　　公私股份合作制是吸引民間資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的一種有效方法，它是一家或幾家民營企業(yè)與政府授權(quán)的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營公司聯(lián)合經(jīng)營公共設(shè)施的方式，往往國家控股，按民營企業(yè)方式進行運作，這種方式是值得采用的。 　　當(dāng)然，上述基礎(chǔ)設(shè)施多元化方式各有利弊，主要體現(xiàn)在運作的繁簡程度、融資成本差異、所有權(quán)差異、投資風(fēng)險差異及適用范圍不同等方面。但只要我們 能轉(zhuǎn)變觀念提高認識，建立多元資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的思想，并根據(jù)不同基礎(chǔ)設(shè)施特點，靈活采用各種方式，民營資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域同樣大有作為。 來源：《中國集體經(jīng)濟上》2010年第8期 　　參考文獻： 　　1、葉鋒.國內(nèi)外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營的理論與實踐[J].城市開發(fā)，2003(1). 　　2、張文春，王輝民.城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的國際經(jīng)驗與借鑒[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2001(3). 　　3、王志鋒.城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市可持續(xù)發(fā)展[J].特區(qū)經(jīng)濟，2004(1). 　　4、費廣勝.城市經(jīng)營與城市資源的可持續(xù)利用[J].寧夏社會科學(xué)，2005(1).