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住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿無償續(xù)期 李東宏 李宇辰 2012-09-17 16:11:19　　　來源：北大法律信息網(wǎng) 　　 　　【摘要】作為續(xù)期的狀語，自動(dòng)與無償是相洽的，而與有償是反對(duì)關(guān)系，所以邏輯上，自動(dòng)續(xù)期限定了續(xù)期只能是無償?shù)模瑥亩懦擞袃斃m(xù)期的可能性。……物權(quán)法第一百四十九條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”。該規(guī)定排除了有償續(xù)期的可能性，并事實(shí)上規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，自動(dòng)、無償續(xù)期。 　　【關(guān)鍵詞】住宅建設(shè)用地使用權(quán)；自動(dòng)；無償；續(xù)期 　　我國(guó)物權(quán)法第一百四十九條第一款規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！比藗儗?duì)此規(guī)定產(chǎn)生了許多誤解，比如，有學(xué)者提出住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的自動(dòng)續(xù)期以住宅仍然存在為前提。[1]也有學(xué)者認(rèn)為，“考慮到住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)，是關(guān)系到廣大群眾的切身利益的問題。絕大多數(shù)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限為70年，如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù)，幾十年后，國(guó)家富裕了，是否還要收土地使用金，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法不作規(guī)定為宜。而且物權(quán)法不作規(guī)定，也不影響國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況作出相關(guān)地規(guī)定?！盵2]有的地方政府管理部門憑借《市國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，準(zhǔn)備再向土地使用權(quán)人收取續(xù)期對(duì)價(jià)[3]?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法（修改草案征求意見稿）》擬規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期。”其實(shí)，物權(quán)法的這一規(guī)定充分體現(xiàn)了立法者從保護(hù)房屋所有人的利益以及住房與人們的基本生存權(quán)的密切聯(lián)系出發(fā)，對(duì)公民的生存利益給予高度重視。它簡(jiǎn)潔明了，雖表面上留下了后遺癥，但實(shí)際上卻由于一個(gè)立法技術(shù)上的表面錯(cuò)誤反而意思很完善，很明確，實(shí)際上規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)、無償續(xù)期[4]。只需進(jìn)行立法解釋，它就是一個(gè)意思完善的法條，無需再做補(bǔ)充規(guī)定。理由是： 　　一、續(xù)期的民事合同本質(zhì)決定了續(xù)期的無償性。不同于建設(shè)用地使用權(quán)出讓，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期不是行政行為，而是以行政行為為表現(xiàn)形式的民事法律行為，實(shí)質(zhì)上是全體住房建設(shè)用地使用權(quán)人與作為土地所有權(quán)人的國(guó)家之間的民事合同。理由是：1、續(xù)期合同的主體是兩個(gè)平等的民事主體——土地使用權(quán)人和土地所有人。2、續(xù)期合同內(nèi)容是純民事性的，是居民對(duì)居住類國(guó)有土地享有和行使使用權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容，包括取得條件、期限和權(quán)利義務(wù)等等。3、續(xù)期合同的標(biāo)的是世界各國(guó)一般都允許流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利，是純粹的民事權(quán)利。續(xù)期合同的主體、內(nèi)容和標(biāo)的決定了續(xù)期合同本質(zhì)上是民事合同。不能把住宅建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓理解為開發(fā)商把其在地使用權(quán)出讓合同中的權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)讓給購(gòu)房人，更不能理解為購(gòu)房人不能獲得大于開發(fā)商權(quán)利的權(quán)利，因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)人的數(shù)量是不斷增加的，而且每一個(gè)中國(guó)人都可能成為住宅建設(shè)用地使用權(quán)人，從而使住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的集合具有人民的性質(zhì)，而人民的性質(zhì)決定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)人不可能是國(guó)家的行政相對(duì)方，續(xù)期合同也不是行政合同。 　　民事合同的本質(zhì)決定了，續(xù)期的條件應(yīng)當(dāng)由全體住房建設(shè)用地使用權(quán)人與作為土地所有權(quán)人的國(guó)家平等協(xié)商。平等協(xié)商的結(jié)果不可能是協(xié)議，只能是紛爭(zhēng)。也就是說，對(duì)于住房建設(shè)用地使用權(quán)期滿后如何續(xù)期，住房建設(shè)用地使用權(quán)人和土地所有權(quán)人是有爭(zhēng)議的。法諺云，“自己也不能做自己的法官?！?。國(guó)家也不例外。作為土地使用權(quán)續(xù)期爭(zhēng)議一方當(dāng)事人的國(guó)家，既是爭(zhēng)議一方，又是爭(zhēng)議的裁判者，只有放棄自身對(duì)爭(zhēng)議財(cái)產(chǎn)的利益，讓利于民，才可能凌駕于爭(zhēng)議雙方（土地所有人和住宅建設(shè)用地使用權(quán)人）之上，才可能成為公正的裁判者。所以，作為行使裁判權(quán)解決爭(zhēng)議的手段[5]，國(guó)家以法律的形式單方面規(guī)定續(xù)期條件，意味著國(guó)家已經(jīng)放棄了自身的利益，以維護(hù)自己公正裁判者的形象以及法律的公正性。否則，國(guó)家在續(xù)期的問題上收取一分錢的對(duì)價(jià)，都不能擺脫既踢球又當(dāng)裁判的尷尬，都不可能通過正當(dāng)程序解決續(xù)期爭(zhēng)議，也不可能實(shí)現(xiàn)續(xù)期問題上的實(shí)體正義。綜上所述，續(xù)期的民事合同本質(zhì)決定了，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的續(xù)期，只能是無條件續(xù)期，即無償續(xù)期。 　　二、無償續(xù)期是自動(dòng)續(xù)期邏輯延伸的必然結(jié)論。邏輯上，自動(dòng)續(xù)期與無償續(xù)期是相洽的，而與有償續(xù)期是反對(duì)關(guān)系。反對(duì)關(guān)系是指A與E的關(guān)系之間不能同真，但可以同假。于是，若一個(gè)為真，則另一個(gè)必為假；若一個(gè)為假，則另一個(gè)真假不定。例如，已知“所有動(dòng)物都能行走”為真，可以推出“所有動(dòng)物都不能行走”為假；但是從“我們中所有的人都是北方人”為假，卻不能推出“我們中所有的人都不是北方人”的真假來。邏輯上，自動(dòng)續(xù)期限定了續(xù)期只能是無償?shù)?，從而排除了有償續(xù)期的可能性。理由是： 　　住房建設(shè)用地使用權(quán)到期后的續(xù)期是合同行為，必須經(jīng)土地使用權(quán)人和國(guó)家合意才能完成。無論國(guó)家規(guī)定的有償續(xù)期條件多么優(yōu)惠，都會(huì)使自動(dòng)續(xù)期成為有成本的續(xù)期，都會(huì)使一部分土地使用權(quán)人因續(xù)期成本而放棄續(xù)期，都不是對(duì)所有使用權(quán)人的自動(dòng)續(xù)期。而且續(xù)期成本越高，放棄續(xù)期的土地使用權(quán)人越多。然而，如果續(xù)期是無償?shù)?，就不?huì)有使用權(quán)人因續(xù)期成本而放棄自動(dòng)續(xù)期。在這種條件下，放棄續(xù)期僅僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)的拋棄，而不是因?yàn)槔m(xù)期成本而放棄。因而，自動(dòng)續(xù)期只能在無償這一條件之下進(jìn)行?？傊?，作為續(xù)期的狀語，自動(dòng)與無償是相洽的，而與有償是反對(duì)關(guān)系。由于自動(dòng)是續(xù)期的既定狀語，如果續(xù)期之前再加一個(gè)有償作為狀語，就會(huì)使有償和自動(dòng)相互排斥和否定，使該法條因邏輯錯(cuò)誤成為廢法條。前些日子，市政府借地方文件收取土地續(xù)期對(duì)價(jià)的嘗試最終失敗就說明了這個(gè)問題?！妒袊?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第26條強(qiáng)調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的“自動(dòng)續(xù)期”，而第27條、28條卻在強(qiáng)調(diào)土地使用者“申請(qǐng)續(xù)期”。三條相互并列的條文之間出現(xiàn)矛盾，究其產(chǎn)生原因就是收取續(xù)期對(duì)價(jià)的動(dòng)機(jī)在作祟：要想收取土地續(xù)期對(duì)價(jià)，就必須讓土地使用權(quán)人“申請(qǐng)續(xù)期”，否則，收取土地續(xù)期對(duì)價(jià)就不具備可操作性。然而，申請(qǐng)續(xù)期顯然是違背自動(dòng)續(xù)期規(guī)定的，可見，想繞過物權(quán)法自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定收取續(xù)期對(duì)價(jià)，是《市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》一面強(qiáng)調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的“自動(dòng)續(xù)期”，而另一方面卻又強(qiáng)調(diào)土地使用者“申請(qǐng)續(xù)期”，自相矛盾、自我糾結(jié)的真正原因。市政府是足夠聰明的，但他們想繞過物權(quán)法自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定收取續(xù)期對(duì)價(jià)，最終沒有成功。這從操作層面證明，自動(dòng)和有償在邏輯上是相互反對(duì)和排斥的，由于自動(dòng)已經(jīng)是續(xù)期的既定狀語，無論通過何種立法形式，要繞過物權(quán)法自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定收取續(xù)期對(duì)價(jià)，在邏輯上都是講不通的，在操作上是不可行的。這樣，自動(dòng)續(xù)期與無償續(xù)期的相洽性以及與有償續(xù)期的反對(duì)關(guān)系，限定了自動(dòng)續(xù)期只能是無償續(xù)期，從而排除了有償續(xù)期的可能性。 　　另外，從通常意義上理解，自動(dòng)續(xù)期意味著無論土地使用權(quán)人是否同意國(guó)家規(guī)定的續(xù)期條件、是否已支付對(duì)價(jià)，只要土地使用權(quán)人希望與國(guó)家續(xù)期，國(guó)家就有義務(wù)與其續(xù)期，甚至完成續(xù)期不必經(jīng)過特定的行政程序。這樣，從通常意義上理解，自動(dòng)續(xù)期與有償續(xù)期的反對(duì)關(guān)系就更明顯了。這種明顯的反對(duì)關(guān)系排除了有償續(xù)期的可能性，使自動(dòng)續(xù)期成為國(guó)家的義務(wù)，實(shí)際上剝奪了國(guó)家與原使用權(quán)人討價(jià)還價(jià)的資格，國(guó)家已經(jīng)不能規(guī)定任何形式的有償續(xù)期條件。 　　綜上所述，無償續(xù)期是自動(dòng)續(xù)期邏輯延伸的必然結(jié)論。 　　三、無償續(xù)期是國(guó)家對(duì)全體住房建設(shè)用地使用權(quán)人的單方許諾。續(xù)期是全體住房建設(shè)用地使用權(quán)人與作為土地所有權(quán)人的國(guó)家之間合意的行為。國(guó)家作為土地所有權(quán)人的法律地位以及續(xù)期行為的民事合同性質(zhì)，使得國(guó)家自動(dòng)續(xù)期的許諾具有民法上單方許諾的性質(zhì)，因?yàn)檫@一許諾是土地所有人對(duì)土地使用權(quán)人的許諾。民法上的單方許諾是指表意人向相對(duì)人作出的為自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對(duì)人獲得某種權(quán)利的意思表示。它是債的發(fā)生依據(jù)之一，不需要任何人的任何表示，即發(fā)生法律效力。作為對(duì)全體住房建設(shè)用地使用權(quán)人的單方許諾，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！保梢岳斫鉃樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)，只要愿意續(xù)期，不論是否支付對(duì)價(jià)，其住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，而不必履行特定的行政手續(xù)。因此，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！钡囊?guī)定，賦予住房建設(shè)用地使用權(quán)人憑自己?jiǎn)畏揭庵咀詣?dòng)、無償續(xù)期的權(quán)利，而強(qiáng)加給國(guó)家對(duì)所有的續(xù)期愿望或要求作出承諾的義務(wù)。如果國(guó)家在自動(dòng)和續(xù)期之間加上有償二字作為限制，就等于否定了自動(dòng)二字，使自動(dòng)續(xù)期變成非自動(dòng)續(xù)期，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家變相收回了自動(dòng)續(xù)期的單方許諾。法諺云“約定必須遵守?！?，國(guó)家更應(yīng)率先垂范，所以，當(dāng)自動(dòng)續(xù)期成為國(guó)家對(duì)全體住房建設(shè)用地使用權(quán)人的單方許諾時(shí)，無償續(xù)期也已經(jīng)隨之成為國(guó)家對(duì)全體住房建設(shè)用地使用權(quán)人的單方許諾，國(guó)家應(yīng)當(dāng)也可以做的是屆時(shí)對(duì)全體住房建設(shè)用地使用權(quán)人自動(dòng)、無償續(xù)期。 　　四、物權(quán)法沒有給自動(dòng)續(xù)期限定條件，因而自動(dòng)續(xù)期是無條件的，也即無償?shù)??！皩?duì)公民來講，法不限制即自由；對(duì)國(guó)家來講法不授權(quán)即禁止?！?， 是公理性憲法原則。它本是一句法諺，源于十七、十八世紀(jì)的西方，是對(duì)盧梭《社會(huì)契約論》、孟德私鳩《論法的精神》等的相關(guān)表述與延伸。 　　“對(duì)公民來講，法不限制即自由，”是指一切與憲法和法律精神不相沖突和抵觸的權(quán)利，均應(yīng)歸屬到公民權(quán)利的范疇?；舨妓拐J(rèn)為，“人們?cè)诜缮鐣?huì)的自由是：在法律未加規(guī)定的一切行為中，人們有自由去做自己的理性認(rèn)為有利于自己的事情。”[6]洛克也曾指出，“法律按其真正的含義而言，與其說是限制還不如說是指導(dǎo)一個(gè)自由而有智慧的人來追求他的正當(dāng)利益。”[7]他還進(jìn)一步指出，“自由固然要受法律的約束，但法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護(hù)和擴(kuò)大自由，”[8]“對(duì)公民來講，法不限制即自由，”原則，意味著物權(quán)法規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期但沒有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的條件，即沒有確定自動(dòng)續(xù)期是否有償，就應(yīng)把自動(dòng)續(xù)期理解為公民的權(quán)利，即無償續(xù)期。“對(duì)國(guó)家來講，法不授權(quán)即禁止?！?，是指國(guó)家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過法律授權(quán)，國(guó)家不得行使法律沒有明確授權(quán)的權(quán)力，尤其是不得利用手中的權(quán)利與民爭(zhēng)利。顯然，這意味著既然物權(quán)法和全國(guó)人民代表大會(huì)沒有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期是否有償，沒有明確授權(quán)任何其它國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)自動(dòng)續(xù)期是否有償作出規(guī)定，任何其它國(guó)家機(jī)關(guān)都不得規(guī)定有償續(xù)期。憲法規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可以“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，”但同時(shí)又規(guī)定“不得同該法律的基本原則相抵觸；”而物權(quán)法明文確立了私權(quán)保護(hù)原則，該原則禁止包括國(guó)家在內(nèi)的任何人侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。并且有償續(xù)期的確縮減了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，在物權(quán)法和全國(guó)人民代表大會(huì)沒有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期是否有償，也沒有明確授權(quán)任何其它國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)自動(dòng)續(xù)期是否有償作出規(guī)定的前提下，其它國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)定有償續(xù)期，顯然也是違反物權(quán)法私權(quán)保護(hù)原則的。這也從側(cè)面印證了“對(duì)國(guó)家來講，法不授權(quán)即禁止?！睉椃ㄔ瓌t在我國(guó)法律體系中指導(dǎo)地位。正是基于對(duì)該原則的遵守，《中華人民共和國(guó)土地管理法（修改草案征求意見稿）》在否定了無償續(xù)期以后，也僅僅擬規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期?！保皇怯袃斃m(xù)期。另外，全國(guó)人民代表大會(huì)可以對(duì)自動(dòng)續(xù)期作出補(bǔ)充規(guī)定，但是這種規(guī)定如果有有償續(xù)期的內(nèi)容，必然違反“對(duì)公民來講，法不限制即自由；”的原則，因而也是不適宜的。總之，當(dāng)物權(quán)法規(guī)定自動(dòng)續(xù)期，而沒有規(guī)定續(xù)期條件時(shí)，就等于規(guī)定自動(dòng)、無償續(xù)期。 　　五、法不溯及既往原則排除了有償續(xù)期。立法法第八十四條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！?這確立了法不溯及既往原則。按照該原則，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，例外是溯及既往可以更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益。住房建設(shè)用地使用權(quán)是住房建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同和住房建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的產(chǎn)物，是政府通過開發(fā)商與住房建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂的合同的產(chǎn)物。住房建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期是否有償，是政府（通過開發(fā)商）與住房建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂的合同的遺留問題，本質(zhì)上是一種屬于既往范疇的舊事物。對(duì)于這種舊事物，法律原則上是不得溯及的，例外是新法律作出有利于公民、法人和其他組織的規(guī)定，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)、無償續(xù)期。 　　全國(guó)人大代表王煥永曾經(jīng)表示：“中國(guó)老百姓從改革開放到今天，好不容易有了房子可以傳下去，如果到了孫子那一代，房子的情況還說不清，多讓人不放心！”。全國(guó)人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)宗慶后則建議：“盡快對(duì)有關(guān)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間期滿后處置辦法的法律進(jìn)行修訂，予以明確。結(jié)合我國(guó)社會(huì)的實(shí)際情況，建議在明確這一問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)以“到期后自動(dòng)無償續(xù)期”為原則，確系由于社會(huì)公共利益需要收回的情況亦要按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)予以補(bǔ)償。同時(shí)法律應(yīng)當(dāng)對(duì)“社會(huì)公共利益”的范圍作出明確的界定?！比欢瑑晌淮淼膿?dān)心是多余的。物權(quán)法第一百四十九條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！痹撘?guī)定排除了有償續(xù)期的可能性，并事實(shí)上規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，自動(dòng)、無償續(xù)期。 　　【作者簡(jiǎn)介】李東宏，山東泰誠(chéng)律師事務(wù)所律師，法律碩士；李宇辰，華東理工大學(xué)商學(xué)院09級(jí)學(xué)生。 　 【注釋】 　　[1]溫世揚(yáng)，《物權(quán)法要義》，法律出版社2007年版，第194頁(yè)。 　　[2]王勝明主編，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法解讀》，中國(guó)法制出版社2007年版，第324頁(yè)。 　　[3] 上海市政府。 　　[4] 筆者認(rèn)為，有償續(xù)期和無償續(xù)期都不盡合理，解決續(xù)期條件問題的還需進(jìn)行重大的制度創(chuàng)新。 　　[5] 不能把物權(quán)法第149條的規(guī)定視為國(guó)家向土地使用權(quán)人的要約，因?yàn)檫@樣的要約不能解決問題；也不能認(rèn)為國(guó)家可以強(qiáng)制土地使用權(quán)人有償續(xù)期，因?yàn)槟菢訃?guó)家將失去正當(dāng)性。 　　[6] 徐愛國(guó)、王振東主編，《西方法律思想史》，北京大學(xué)出版社，2003年10月第1版，第161頁(yè)。 　　[7]徐愛國(guó)、王振東主編，《西方法律思想史》，北京大學(xué)出版社，2003年10月第1版，第176頁(yè)。 　　[8]徐愛國(guó)、王振東主編，《西方法律思想史》，北京大學(xué)出版社，2003年10月第1版，第176頁(yè)。