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城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府投融資模式 一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資基本模式的演進(jìn) （一）傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資基本模式 在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金來(lái)源于財(cái)政收入，政府既是投資主體，又是融資機(jī)制中融資和被融資的對(duì)象，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資決策權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)高度集中在中央和省市一級(jí)政府。政府是基礎(chǔ)設(shè)施資金的供給者，無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和決策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集與使用以及項(xiàng)目建成后的管理與運(yùn)營(yíng)，均由政府統(tǒng)一包攬。 由于政府的可投資金有限，以及政府對(duì)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體情況不夠了解，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平和能力低下，一些重要的公共事業(yè)，如自來(lái)水、公共交通甚至被劃為非生產(chǎn)性建設(shè)的次要地位，使社會(huì)生產(chǎn)受到一定影響。 （二）以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式 20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革逐步展開。1997年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制近期改革方案》，各地區(qū)和大小城市紛紛組建了基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司。 按照項(xiàng)目區(qū)分理論，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。三種項(xiàng)目的區(qū)分主要在于提供服務(wù)的有償程度上，收費(fèi)機(jī)制完善并且價(jià)格到位的項(xiàng)目就是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；擁有收費(fèi)機(jī)制，但收費(fèi)無(wú)法達(dá)到要求的項(xiàng)目是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；沒有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目就是公益性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目降低價(jià)格就可以轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目取消收費(fèi)機(jī)制可轉(zhuǎn)化為公益性項(xiàng)目，三種項(xiàng)目可以相互轉(zhuǎn)化。 1. 政府財(cái)政部門將現(xiàn)金、存量資產(chǎn)和增量投資注入到政策性投融資公司，委托其對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行投資管理并經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。這些現(xiàn)金和資產(chǎn)包括國(guó)債資金、專項(xiàng)建設(shè)投資資金、存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地和施工過程中營(yíng)業(yè)稅、所得稅等稅收和一些費(fèi)用的返還。政策性投融資公司通過投融資中介和金融機(jī)構(gòu)獲得政策性貸款、經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目融資等途徑擴(kuò)大融資。 2. 政府決定具體投資項(xiàng)目以后，政策性投融資公司提出具體項(xiàng)目方案，由政府相關(guān)部門決定最終采用的方案。在項(xiàng)目建設(shè)期間，投融資公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目的具體投資和管理，政府建設(shè)主管部門對(duì)投融資公司進(jìn)行監(jiān)督和管理。 3. 三類項(xiàng)目將項(xiàng)目收益上繳到政府財(cái)政部門，而投融資公司則通過政府財(cái)政部門的投資來(lái)償還資本市場(chǎng)等融資的資本成本并進(jìn)行增量投資。 政策性投融資公司提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所籌集資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)了政企分開，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的狀況，在一定程度上起到了將政府從投融資具體行為中剝離出來(lái)的作用。它為政府從投融資活動(dòng)的具體操作者向管理者的過渡提供了途徑。在投融資公司的平臺(tái)下，投融資主體的多元化和投融資行為的市場(chǎng)化有了實(shí)現(xiàn)的可能。 二、以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的弊端 通過上文的比較論述可以看出，盡管以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與傳統(tǒng)投融資模式相比，有著顯著的優(yōu)越性，它仍然有弊端： （一）投融資公司缺乏投融資主體地位 我國(guó)目前的政策性投融資公司多為國(guó)有獨(dú)資公司形式，政府是實(shí)際的投融資主體，同時(shí)又是投融資市場(chǎng)的管理者，而一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)又同時(shí)有多個(gè)政府部門參與決策與管理，因此，并沒有真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)與收益一體的投融資主體。政策性投融資公司只是充當(dāng)了政府的出納角色，只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，缺乏對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全方位參與和管理。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目沒有建設(shè)前期的項(xiàng)目決策權(quán)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益和公益性項(xiàng)目支出都是由政府進(jìn)行使用和調(diào)配，政策性投融資公司只是負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌集和資金支付。 絕大多數(shù)政策性投融資公司在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投融資的流程是：政府主管部門進(jìn)行項(xiàng)目決策，交投融資公司建設(shè)，建設(shè)過程由投融資公司具體管理，過程中遇到的融資、投資安排等問題由投融資公司提交方案，報(bào)請(qǐng)主管部門決策和實(shí)行資產(chǎn)調(diào)配，這就造成了政策性投融資公司權(quán)責(zé)的不統(tǒng)一和行為能力的不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目的資源的高效配置和調(diào)度，具體如圖1所示： （二）單一融資渠道 存在形式多樣、實(shí)力雄厚的眾多基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展的主要條件。從現(xiàn)有情況來(lái)看，雖然新的融資模式被不斷推出，國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源依然主要集中在財(cái)政撥款、國(guó)債基金和銀行貸款等渠道，市場(chǎng)化融資的應(yīng)用和發(fā)展還不普遍。 三、以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的改進(jìn) 通過以上部分的分析可以看出，現(xiàn)有模式在運(yùn)作中遇到了不少障礙，使得投融資主體多元化和投融資行為市場(chǎng)化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來(lái)存在很多困難，其核心原因在于投融資公司的制度性缺陷和行為能力的不足。針對(duì)以上現(xiàn)行模式的弊端，筆者建議采取以下措施，以促進(jìn)整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的有效性： （一）給予政策性投融資公司更多的主動(dòng)權(quán) 為了彌補(bǔ)現(xiàn)有模式的弊端，應(yīng)給予政策性投融資公司更多的主動(dòng)權(quán)，具體如圖2所示： 在投融資建設(shè)前期，因?yàn)橥度谫Y公司擁有專業(yè)的投融資和項(xiàng)目建設(shè)方面的專家隊(duì)伍，信息反應(yīng)能力很強(qiáng)，可以按照有關(guān)政策和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，通過對(duì)具體項(xiàng)目的投資進(jìn)行選點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)分析和決策，既反映政府政策和發(fā)展戰(zhàn)略意圖，又能照顧到投資項(xiàng)目的發(fā)展前景和效益，提高投資決策的科學(xué)化水平。給予投融資公司項(xiàng)目建設(shè)期間的管理權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)資源的高效合理配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目的綜合管理。在投融資的收益期，應(yīng)給予投融資公司對(duì)項(xiàng)目收益的合理處置權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)公平效率。這樣也可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使之從日常繁雜的事務(wù)中解脫出來(lái)，專心致力于制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)劃。 （二）單一融資渠道向融資市場(chǎng)化拓展 為充分發(fā)揮政策性投融資公司的投融資職能，需要采用多種市場(chǎng)化手段提升政策性投融資公司的融資能力。股票融資、債券融資等已經(jīng)成為各種融資模式產(chǎn)生和發(fā)展的母體，BOT、PPPs等比較新的融資模式在理論和實(shí)踐界雖然也有應(yīng)用，但龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求仍亟需新的投融資模式的產(chǎn)生。筆者在現(xiàn)有投融資模式理論的基礎(chǔ)上，提出融資模式的一些新想法，旨在促使投融資向市場(chǎng)化和多元化邁進(jìn)： 1. 利用存量資產(chǎn)融資。即通過資產(chǎn)剝離，將有經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)作為融資資本，通過資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、成立經(jīng)營(yíng)性公司等形式，盤活存量資產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)融資目的。如2005年青島市排水公司以經(jīng)評(píng)估后的現(xiàn)有存量資產(chǎn)入股成立合作公司，合作經(jīng)營(yíng)期限25年，負(fù)責(zé)海泊河、麥島污水處理廠的繼續(xù)投融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，并從污水廠的運(yùn)營(yíng)中獲得回報(bào)。該公司注冊(cè)資本為15 257 380美元(折合人民幣約1. 263億元)，其中：市排水公司以部分現(xiàn)有資產(chǎn)出資6 102 952美元(折合人民幣約5 053. 2萬(wàn)元)，占注冊(cè)資本的40%。 2. 運(yùn)用政府組織增信來(lái)覆蓋單個(gè)公共工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。組織增信原理就是以特定組織的信用來(lái)提高某一企業(yè)或組織機(jī)構(gòu)的信用水平，即信用度。地方政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)的組織者和裁判員，在發(fā)展市場(chǎng)主體、規(guī)范維護(hù)市場(chǎng)秩序、建立信用體系、實(shí)施政府增信等方面有著重要的作用，對(duì)協(xié)調(diào)各方行為、彌補(bǔ)現(xiàn)存體制缺損、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力、促進(jìn)城市建設(shè)到良性發(fā)展有重要作用。我國(guó)預(yù)算法規(guī)定，地方政府不可以直接進(jìn)行融資，這就決定了不能施行國(guó)際上的發(fā)行市政券的融資方式；另一個(gè)原因在于，基礎(chǔ)設(shè)施投資具有回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、會(huì)計(jì)法律等基礎(chǔ)市場(chǎng)發(fā)展薄弱的特點(diǎn)，可以依托地方財(cái)政，通過地方財(cái)政的組織增信，提高地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體的信用水平，利用地方各級(jí)政府的政權(quán)信用，覆蓋單個(gè)公共工程項(xiàng)目的信貸風(fēng)險(xiǎn)。fxsubdrt