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第７章 行政行為的一般理論,一、行政行為的涵義 行政法學(xué)上的行政行為是指行政主體的法律行為，即行政主體依法實施的能夠直接或間接引起行政法律效果的行為。 1．行政行為是行政主體的行為，而非相對人行為； 2．行政行為是法律行為，而非事實行為； 3．行政行為是行政法律行為，而非其他法律行為。,1,二、行政行為的基本類型,行政行為的基本類型－抽象行政行為與具體行政行為 分類理由 分類標(biāo)準(zhǔn)效力 1．對象效力。 2．時間效力。 “具體行政行為”是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。（最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見）第１條） 行政訴訟法第十二條第（二）項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。（最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋）第３條）,2,三、行政行為的法律效力,１、行政行為的效力內(nèi)容 行政行為的法律效力表現(xiàn)為行政行為的公定力，公定力在整個行政行為效力體系中處于最重要的地位，是行政行為其他效力發(fā)生的前提。行政行為的公定力具體表現(xiàn)為以下幾種內(nèi)容：,3,拘束力。行政行為生效后，首先對相對人和行政主體自身產(chǎn)生法律效力。所以行政行為的拘束力包括兩方面：對相對人來說，必須服從行政行為，否則可能承擔(dān)法律責(zé)任；對行政主體來說，在行政行為被依法撤銷或變更之前，也有嚴(yán)格遵守的義務(wù)。應(yīng)該指出的是，拘束力與約束力是兩個不同層面的概念。行政行為的拘束力是指行政行為賦予有關(guān)相對人行使其權(quán)利的作用力以及約束有關(guān)相對人履行其義務(wù)的作用力之總和。,4,確定力。確定力是指行政行為一經(jīng)依法作出就具有相對的穩(wěn)定性，非依法不得變更或撤銷。它與拘束力一樣，也是對行政主體和相對人雙方當(dāng)事人的效力。對于行政主體而言，確定力表現(xiàn)為不可變更力（又稱實質(zhì)確定力、自縛力），即行政主體不得任意變更或撤銷已經(jīng)依法成立的行政行為。如確需變更或撤銷，必須符合法定條件并通過法定程序。對于相對人而言，確定力表現(xiàn)為不可爭訟力（又稱形式確定力），即相對人不得任意請求變更或撤銷已經(jīng)生效的行政行為。如果請求變更或撤銷，必須遵守法定期限，一旦法定期限屆滿，行政行為的效力便得以最終確定。,5,執(zhí)行力。執(zhí)行力是指保障行政行為內(nèi)容得以最終實現(xiàn)的法律效力。所以執(zhí)行力同樣是對行政主體和相對人雙方都具有的效力。如果行政行為的內(nèi)容是剝奪相對人權(quán)利或科以相對人義務(wù)，相對人必須在規(guī)定的期限內(nèi)自動履行。如拒絕履行，則行政主體可依法采取一定的手段強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政行為的內(nèi)容是賦予相對人權(quán)利或免除相對人義務(wù)，則行政主體負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)，以保障行政行為內(nèi)容的實現(xiàn)。否則，相對人可通過法定途徑請求救濟(jì)。,6,確認(rèn)力。確認(rèn)力是行政行為對其他國家機(jī)關(guān)的法律效力。即其他國家機(jī)關(guān)對已經(jīng)生效的行政行為應(yīng)予充分尊重，它們在作出相關(guān)行為時應(yīng)當(dāng)把行政行為作為既成事實而確認(rèn)其存在，并作為自身行為的構(gòu)成要件和基礎(chǔ)。,7,２、行政行為的生效 （１）行政行為的生效與成立 行政行為的生效，是指行政行為法律效力的產(chǎn)生；而行政行為的成立，則是指行政行為在事實上的作出或形成。因此，行政行為的生效與行政行為的成立既有聯(lián)系又有明顯區(qū)別。一方面，行政行為的生效以行政行為的成立為前提和基礎(chǔ)。行政行為只有在成立后，才談得上是能否生效的的問題。另一方面，行政行為的成立，只是說明其在事實上存在，而并不意味著其同時在法律上存在而立即承認(rèn)其具有法律效力。,8,行政行為生效時間 盡管行政行為一經(jīng)作出即具有公定力，也就是說行政行為作出之時即為行政行為生效之時，但法律上的行政行為作出時間并不等同于事實上的行政行為成立時間。在法律上，行政行為的作出是針對特定的對象而言的。因此，行政行為對行政主體的生效時間與對相對人的生效時間并不完全一致。對于行政主體，行政行為一旦成立，即意味著其正式作出，其生效時間即為成立時間；而對于相對人，行政行為的作出時間應(yīng)為相對人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政主體作出行為的時間，而知道或者應(yīng)當(dāng)知道在法律上是以告知作為標(biāo)志的。所以，行政行為的告知之時即為生效之時。當(dāng)然，行政主體在告知時，可以另定一個生效時間或生效條件。（告知生效與附款生效）,9,（２）行政行為的有效與合法 行政行為的公定力只是一種被推定的法律效力，行政行為具有公定力并不意味著行政行為真正合法、有效。它只不過是一種形式上的效力，要使這種形式上的效力轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)上的效力，必須符合一定的有效要件。然而，有效要件并不等于合法要件，一般說來，有效要件比較靈活，而合法要件比較嚴(yán)格。在合法與違法之間，是種非此即彼的判斷。而對行政違法行為的有效與否的評價，它可以因事酌定從而包含多種法律后果的判斷。因此在有的情形下，行政行為雖然違法，但其可能是完全有效的。 被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。（最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第５８條）,10,３、行政行為的無效 行政行為的無效是指行政行為因具有重大而且明顯的違法情形而自始無效。 （１）條件：重大而且明顯違法。 （２）后果：自始無效，即沒有公定力。,11,無效行政行為的類型： （１）無權(quán)行政行為 無權(quán)行政行為通常是明顯超越公務(wù)管轄權(quán)的行為，即行政主體行使了屬于其他行政主體甚至其他國家機(jī)關(guān)的專有職權(quán)。 但是，無權(quán)行政行為與越權(quán)一樣，也有一個前提，即行為主體必須是行政主體。非行政主體進(jìn)行的“假象行政行為”不是無權(quán)行政行為，因為這類行為根本不屬于行政行為。,12,（２）違反一事不再理原則作出的行政行為 在行政行為未經(jīng)法定程序被撤銷或變更的條件下，行政主體針對同一事件作出一個新的行政行為，應(yīng)當(dāng)視為前一行政行為繼續(xù)有效，而后一行政行為無效。 在實踐中，行政主體違反一事不再理原則作出的無效行政行為有以下３種情形： 第一，下級行政主體未經(jīng)法定程序直接否定上級行政主體作出的行政行為。 第二，行政主體針對同一事件作出兩個相互矛盾的行政行為。在這種情況下，通常后一行政行為構(gòu)成無效。但是如果前一行政行為無效，則后一行政行為可能有效。 第三，行政主體作出的屬于一事重罰的行政行為。,13,（３）行政主體違反正當(dāng)程序原則作出的行政行為 由于正當(dāng)程序原則體現(xiàn)了“最低程度的公正”，是對行政行為最低限度的基本要求，因此如果行政主體作出行政行為時違背這一原則，完全可以將其作為重大而且明顯的違法而視為無效行政行為。,14,（４）行政主體作出的內(nèi)容或形式上有特別重大且明顯瑕疵的其他行政行為 行政主體作出的在內(nèi)容上有特別重大且明顯瑕疵而構(gòu)成無效的行政行為主要包括：行政行為的內(nèi)容直接違反刑法；行政行為的內(nèi)容根本不可能。 行政主體作出的在形式上有特別重大且明顯瑕疵而構(gòu)成無效的行政行為主要包括：依法應(yīng)當(dāng)采用書面形式而未采用書面形式或者書面形式上欠缺重大要素；嚴(yán)重違反法定程序。,15,四、行政行為的撤銷、廢止、變更與消滅,１、撤銷 行政行為的撤銷，是指已經(jīng)生效的行政行為，因發(fā)現(xiàn)違法或不當(dāng)，有權(quán)機(jī)關(guān)將其撤銷。 （１）撤銷條件：違法或不當(dāng)。 （２）撤銷后果：原則上有溯及既往的效力。 （３）撤銷主體：廣泛性。,16,２、廢止 行政行為的廢止，是指已經(jīng)生效的行政行為因不適應(yīng)新情況，行政主體將其取消，使之不再有效。 ３、變更 行政行為的變更，是指行政行為內(nèi)容的部分改變，即不撤銷或廢止行政行為，而只是變更內(nèi)容的一部分。,17,４、消滅 行政行為的消滅，即行政行為效力的終止。能夠引起行政行為消滅的法律事實，除了撤銷或廢止外，還有以下幾種： （１）期限屆滿。 （２）條件成就。 （３）相對人死亡。 （４）客體滅失。 （５）履行完畢。,18,