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公共管理學(xué) 王樂(lè)夫 蔡立輝公共管理學(xué) 王樂(lè)夫 蔡立輝 主編 第1章 導(dǎo)論 1.1 公共管理學(xué)概述 1.2 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 1.3 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 本章教學(xué)目的 本章綜合介紹、梳理了國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共管理研究的前沿理論成果：介紹了當(dāng)代西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定和公共管理的發(fā)展過(guò)程；分析了公共管理、公共政策與公共行政之間的相互關(guān)系；闡述了公共管理學(xué)的具體研究對(duì)象、公共管理學(xué)的研究途徑和方法。 通過(guò)本章的教學(xué)，主要培養(yǎng)學(xué)生公共管理的基本理論素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)意識(shí)，了解公共管理的發(fā)展過(guò)程，形成公共管理的知識(shí)與分析框架。 本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題 ?公共行政與公共管理的關(guān)系 ?公共管理學(xué)的概念范疇、研究對(duì)象和內(nèi)容 ?公共管理學(xué)的研究途徑與方法 ?公共管理學(xué)的學(xué)科特征 1.1 公共管理學(xué)概述 1.1.1 公共管理的含義 1.西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定 在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一個(gè)分支，即公共管理小于公共行政；但在中國(guó)，公共管理是一級(jí)學(xué)科，公共行政是公共管理下設(shè)的一個(gè)二級(jí)學(xué)科，即公共管理大于公共行政。 2.公共管理的含義 在西方國(guó)家，公共管理是公共行政（public administration）中重視公共組織（包括政府行政組織、非營(yíng)利組織和準(zhǔn)政府組織）實(shí)施管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別和分支，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問(wèn)。它是在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及?°新公共管理?±運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心、融合多種相關(guān)學(xué)科知識(shí)和方法所形成的一個(gè)知識(shí)框架。 在我國(guó)，公共管理是包括政府在內(nèi)的公共部門(mén)依法管理公共事務(wù)的各種活動(dòng)的總稱(chēng)；根據(jù)管理的公共事務(wù)的不同，公共管理可區(qū)分為國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理和國(guó)際公共管理。 1.1.2 公共管理學(xué)的概念范疇 1.公共管理與公共行政 （1）學(xué)術(shù)界關(guān)于公共管理與公共行政的三種不同觀點(diǎn) （2）公共管理與公共行政： 內(nèi)在的聯(lián)系：公共管理在實(shí)施管理的主體、管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。 二者區(qū)別：公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視設(shè)計(jì)，公共管理則更加重視實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體運(yùn)作過(guò)程；公共行政更加強(qiáng)調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強(qiáng)調(diào)管理的、經(jīng)濟(jì)的手段；公共行政更加關(guān)注過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任和外部取向。 2.公共管理與公共產(chǎn)品 為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要內(nèi)容，是公共管理活動(dòng)滿足社會(huì)需求的重要目標(biāo)之一。公共管理活動(dòng)離不開(kāi)公共事務(wù)的管理、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，以及采取什么樣的提供方式會(huì)更加有效。 為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要職能和目標(biāo)。一般而言，公共產(chǎn)品由政府或其他公共部門(mén)提供；私人物品通過(guò)市場(chǎng)提供。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共管理更強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)不直接提供公共產(chǎn)品，而是強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)為保證公共產(chǎn)品有效供給營(yíng)造環(huán)境。 3.公共管理與公共政策 二者的聯(lián)系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理職能；第三，公共管理是實(shí)現(xiàn)公共政策的基本途徑；第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。 二者的區(qū)別：公共政策主要是制定社會(huì)生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過(guò)對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個(gè)社會(huì)中人們的生活和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，即人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過(guò)實(shí)施公共管理行為與活動(dòng)來(lái)提高公眾的社會(huì)生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)公共利益。 4.公共管理與工商企業(yè)管理 公共管理與工商企業(yè)管理是既相聯(lián)系又相區(qū)別的兩類(lèi)管理活動(dòng)。作為人類(lèi)社會(huì)的管理活動(dòng)，公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處，都必須履行包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職能。 其差別主要表現(xiàn)在： （1）管理性質(zhì)的不同；（2）公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同；（3）效率意識(shí)的強(qiáng)弱不同；（4）責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同；（5）管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同。 5.公共治理與善治 治理問(wèn)題是20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際社會(huì)科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點(diǎn)之一。治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。包括最小國(guó)家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。 治理被等同于單個(gè)國(guó)家的可統(tǒng)治性，是為了發(fā)展而在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式。20世紀(jì)90年代后，世界銀行提出了善治口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。有人把治理視為公民社會(huì)的自組織的組織間網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為這是一種沒(méi)有政府的治理。 1.2 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 1.2.1 公共管理的興起 1.公共行政的反思 （1）公共行政的發(fā)展演進(jìn) （2）公共行政的反思 2.公共管理的產(chǎn)生 公共行政、公共政策、公共管理 1.2.2 公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容與體系 1.確定公共管理研究對(duì)象的基本思路 從研究對(duì)象來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)不再像公共行政那樣更多地將自己限制在對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴(kuò)展到其他非政府的公共組織方面； 從研究焦點(diǎn)來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)從以往公共行政的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠颍芍匾暀C(jī)構(gòu)、過(guò)程與程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、環(huán)境、戰(zhàn)略與績(jī)效的研究； 從研究方法來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段。 【基本結(jié)論】公共管理學(xué)是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等多學(xué)科融合發(fā)展的結(jié)果，但政治學(xué)、行政學(xué)仍然是公共管理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)。切斷公共管理學(xué)與政治學(xué)、行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系，極容易導(dǎo)致把公共管理看作是純技術(shù)化的?°管理主義?±傾向。公共管理學(xué)應(yīng)該是價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)統(tǒng)一體，不僅要解決?°如何做?±的問(wèn)題，也要解決?°為誰(shuí)做?±的問(wèn)題；不僅要回答在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會(huì)問(wèn)題如何解決的?°管理?±問(wèn)題，同時(shí)更要回答?°為何做?±和?°為誰(shuí)做?±的?°公共?±問(wèn)題。 2.公共行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容 （1）國(guó)外學(xué)者的研究情況 （2）我國(guó)學(xué)術(shù)界的研究情況 3.公共管理學(xué)的理論體系 4.公共管理學(xué)的學(xué)科特征 （1）研究對(duì)象與范圍的特征 （2）跨學(xué)科和綜合性的特點(diǎn) （3）具體研究問(wèn)題的特征 （4）公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的 （5）更具現(xiàn)實(shí)性 1.3 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 1.3.1 公共管理學(xué)的研究途徑 1.公共政策途徑（the policy approach，又稱(chēng)為P途徑） 2.企業(yè)管理途徑（the business approach，B途徑) 3.管理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、法學(xué)途徑和經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑 4.公共選擇理論 5.新制度主義或新制度學(xué)派 1.3.2 公共管理學(xué)的研究方法 1.實(shí)踐抽象法 2.實(shí)體分析法 3.實(shí)驗(yàn)法 4.系統(tǒng)分析法 5.比較分析法 6.多學(xué)科交叉式的綜合研究方式 7.案例分析法 第2章 公共管理的理論發(fā)展 2.1 傳統(tǒng)公共行政理論的演進(jìn) 2.2 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 本章教學(xué)目的 本章主要介紹了公共管理理論及其發(fā)展演進(jìn)的過(guò)程、各種理論流派及其相互關(guān)系。通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，要求學(xué)生了解公共管理理論的歷史演進(jìn)過(guò)程以及各種理論流派之間的相互關(guān)系，了解各種理論流派的主要代表人物、代表觀點(diǎn)、理論貢獻(xiàn)與局限性，全面掌握當(dāng)代公共管理的前沿理論；注重培養(yǎng)理論運(yùn)用于實(shí)踐的能力。 本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題 ?公共行政、公共管理的歷史演進(jìn)過(guò)程及其理論流派 ?公共管理與公共行政的聯(lián)系與區(qū)別 ?管理主義取向與憲政主義取向的理論內(nèi)容及其代表人物 ?公共選擇理論、新公共管理理論、公共治理理論和新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容 2.1 傳統(tǒng)公共行政理論的演進(jìn) 2.1.1 傳統(tǒng)公共行政理論的初創(chuàng) 1.威爾遜的“政治—行政”二分法 2.韋伯的官僚制理論 3.泰勒的科學(xué)管理理論 2.1.2 傳統(tǒng)公共行政理論的構(gòu)建 1.懷特的系統(tǒng)化行政理論 2.古利克和厄威克的科學(xué)化行政管理原則 3.福萊特的動(dòng)態(tài)化行政管理理論 2.1.3 傳統(tǒng)公共行政理論的轉(zhuǎn)型 1.西蒙的批評(píng)與公共政策學(xué)派的出現(xiàn) 2.沃爾多的批評(píng)與新公共行政理論的興起 沃爾多批判的三個(gè)方面: 第一，沃爾多認(rèn)為，傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分法，無(wú)論是作為一種對(duì)現(xiàn)實(shí)的描述，還是作為一種對(duì)行政行為的規(guī)定，都是不恰當(dāng)?shù)模? 第二，沃爾多也批評(píng)了傳統(tǒng)行政學(xué)的組織范式； 第三，沃爾多還反對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)家過(guò)于重視效率的做法。 2.沃爾多的批評(píng)與新公共行政學(xué)的興起 （1）沃爾多的批評(píng) （2）新公共行政理論的基本內(nèi)容: 第一，反思和批判了“效率至上”的傳統(tǒng)公共行政 第二，倡導(dǎo)社會(huì)公平的公共行政價(jià)值； 第三，突破“政治—行政”二分法； 第四，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放的組織觀念。 2.2 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 2.2.1 公共選擇理論 1.經(jīng)濟(jì)人的人性假設(shè)與公共選擇 2.政府規(guī)模擴(kuò)張與公共選擇 政府規(guī)模擴(kuò)張是一個(gè)歷史的過(guò)程，西方學(xué)者從不同角度對(duì)于政府規(guī)模擴(kuò)張的成因進(jìn)行了闡述: （1）瓦格納定理 （2）帕金森定律 （3）公共選擇 公共選擇理論提出解決問(wèn)題的主張包括： 第一，組織類(lèi)型的理性選擇； 第二，市場(chǎng)機(jī)制與個(gè)人選擇； 第三，分權(quán)化； 第四，公共服務(wù)組織小規(guī)?；? 第五，自由化。 2.2.2 新公共管理理論 新公共管理的名稱(chēng)，如?°管理主義?±、?°企業(yè)化政府?±、?°后官僚體制模式?±、?°以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政?±等。因此，新公共管理理論與公共選擇理論一樣，都尊崇市場(chǎng)力量、市場(chǎng)作用、市場(chǎng)機(jī)制。 新公共管理與公共選擇理論不同的是：公共選擇關(guān)注的焦點(diǎn)是政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，主張減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關(guān)注的重點(diǎn)仍然是政府公共部門(mén)內(nèi)部，主張通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完善政府公共組織。 新公共管理的基本理念： 第一，管理的自由化。由于公共管理人員是?°被制度束縛的人?±，因此，為改進(jìn)公共官僚制的績(jī)效，管理者必須從政府的繁文縟節(jié)的枷鎖中解放出來(lái)，政治家和其他人必須?°讓管理者來(lái)管理?±。 第二，管理的市場(chǎng)化。市場(chǎng)取向的管理有兩個(gè)基本概念，一是競(jìng)爭(zhēng)，二是私營(yíng)部門(mén)管理的普遍化。 因此,新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國(guó)家之時(shí)也遭到了來(lái)自多方面的質(zhì)疑，尤其是，有不少學(xué)者對(duì)作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論提出了尖銳的批評(píng)。 2.2.3 公共治理理論 1.公共治理理論的興起 ?°政治?a行政?±二分法基礎(chǔ)上的官僚行政發(fā)展到20世紀(jì)70年代末，行政效率低下、財(cái)政支出嚴(yán)重增長(zhǎng)和公眾對(duì)政府不信任等公共管理問(wèn)題的日益凸顯，公共治理理論是伴隨著西方福利國(guó)家出現(xiàn)的管理危機(jī)和市場(chǎng)與等級(jí)制的調(diào)解機(jī)制發(fā)生的危機(jī)，以及公民社會(huì)的不斷發(fā)育和眾多社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長(zhǎng)，而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。 西方發(fā)達(dá)國(guó)家以治理理論為指導(dǎo)，重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界，關(guān)注國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力、政府的合法性和公共部門(mén)對(duì)公眾的回應(yīng)力，掀起了行政改革的浪潮。 2.公共治理的含義 治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。 因此，公共治理是一種公共管理活動(dòng)、過(guò)程和方式，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、管理運(yùn)行機(jī)制和管理方式。 3.公共治理理論的內(nèi)容 作為一種新型的公共管理理論，公共治理理論是對(duì)以往老的公共行政理論進(jìn)行反思和批判，并且對(duì)新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進(jìn)行整合的結(jié)果， 核心觀點(diǎn):是主張通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。主要內(nèi)容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系；第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?；第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴(lài)和互動(dòng)的伙伴關(guān)系；第四，治理語(yǔ)境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理；第五，治理語(yǔ)境下的政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著?°元治理?±角色。 4.公共治理理論的意義 公共治理理論是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)的前沿理論之一，它所提倡的一些價(jià)值日益具有普遍性。合作網(wǎng)絡(luò)的治理是一種新型的治理模式，強(qiáng)調(diào)了治理的主體不只是政府一個(gè)中心，社會(huì)的治理是多中心，每一個(gè)主體都是一個(gè)中心。合作網(wǎng)絡(luò)為處理公共事務(wù)引入了新的機(jī)制，也為集體行動(dòng)提供了新的途徑。因此，公共治理理論對(duì)于創(chuàng)新中國(guó)公共管理體制，整合公共資源，提高公共管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié) 同、公眾參與的社會(huì)公共管理格局，具有一定的借鑒意義。 2.2.4 新公共服務(wù)理論 1.新公共服務(wù)理論的含義 新公共服務(wù)理論是以美國(guó)著名公共管理學(xué)家羅伯特?¤丹哈特為代表的一批公共管理學(xué)者基于對(duì)新公共管理理論的反思，特別是針對(duì)作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論。 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃漿，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。 2.新公共服務(wù)理論的內(nèi)容 第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；第五，責(zé)任并不簡(jiǎn)單，公共行政官員有責(zé)任通過(guò)擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員，公共組織的監(jiān)督者，公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來(lái)為公民服務(wù)；第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。 第3章 公共組織 3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 3.2 非營(yíng)利組織 3.3 事業(yè)單位 3.4 公共組織的變革 本章教學(xué)目的 公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。本章主要是對(duì)組織形態(tài)的公共管理主體?a?a政府組織、非營(yíng)利組織、準(zhǔn)政府組織?a?a及其變革進(jìn)行闡述。 本章的學(xué)習(xí)，要求學(xué)生全面掌握公共組織的結(jié)構(gòu)形式及其特點(diǎn)、各種公共組織類(lèi)型的劃分及其相互關(guān)系、公共組織變革等；并培養(yǎng)運(yùn)用公共組織理論具體分析公共管理實(shí)際問(wèn)題的能力。 本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題 ?公共組織的性質(zhì)、特點(diǎn)與基本類(lèi)型 ?公共組織的結(jié)構(gòu)及其設(shè)計(jì) ?我國(guó)事業(yè)單位及其管理體制的形成、存在 問(wèn)題與改革 ?科層制組織的特征、方法與面臨的困境 ?公共組織變革的目標(biāo)、內(nèi)容與趨勢(shì) 3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 3.1.1 公共組織的內(nèi)涵 1.組織與公共組織 （1）組織的含義： 組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。 （2）公共組織的含義： 公共組織是指不以營(yíng)利為目的，以追求公共利益為其價(jià)值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序?yàn)榛韭毮艿纳鐣?huì)組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任。 2.公共組織的基本要素 （1）物質(zhì)要素 第一，人員 第二，經(jīng)費(fèi) 第三，物資設(shè)備 （2）精神要素 第一，目標(biāo) 第二，責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu) 第三，人際關(guān)系 3.公共組織的特征 （1）以增進(jìn)公共利益為目標(biāo) （2）公共組織的活動(dòng)受法律的明確限制并具有權(quán)威性 （3）公共組織受到高度的公共監(jiān)督 （4）公共組織的活動(dòng)具有政治性 （5）公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中模糊，且行為績(jī)效評(píng)估比較困難 （6）公共組織具有一定的獨(dú)占性 3.1.2 公共組織的結(jié)構(gòu) 1.公共組織的縱向結(jié)構(gòu) 2.公共組織的橫向結(jié)構(gòu)（也稱(chēng)為部門(mén)化結(jié)構(gòu)） （1）按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工 （2）按管理程序分工 （3）按管理對(duì)象分工 3.公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式及其優(yōu)缺點(diǎn) （1）直線制 （2）職能制 （3）直線職能制 （4）矩陣制 3.1.3 公共組織的類(lèi)型 1. 政府組織 （1）政府組織的含義：廣義的政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。狹義的政府僅指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。 （2）政府組織的基本特點(diǎn)：①政府組織的基本職能是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理；②政府組織從事公共管理的手段是行政權(quán)力；③政府組織有權(quán)支配和運(yùn)用公共資源；④政府組織提供的產(chǎn)品是公共物品；⑤政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。 2.非營(yíng)利組織 （1）國(guó)外對(duì)非營(yíng)利組織的三種界定 （2）我國(guó)學(xué)者對(duì)非營(yíng)利組織的界定 （3）非營(yíng)利組織的含義： 非營(yíng)利組織是以增進(jìn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，組織本身并不具有行政權(quán)力的非官方性公共組織。與政府組織相比，非營(yíng)利組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性。非營(yíng)利組織由于自身的性質(zhì)特點(diǎn)，對(duì)基層公共事務(wù)的管理常常能比政府組織更具效率。 3.準(zhǔn)政府組織 準(zhǔn)政府組織是介于政府組織和非營(yíng)利組織之間的一種過(guò)渡型公共組織，即非營(yíng)利的以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，但通過(guò)授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或公共權(quán)威，其對(duì)公共事務(wù)的管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。 在我國(guó)具體實(shí)踐中，準(zhǔn)政府組織包括工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)等群眾團(tuán)體，事業(yè)單位，村民自治組織和居民自治組織等等。 3.2 非營(yíng)利組織 3.2.1 非營(yíng)利組織的特征與分類(lèi) 1.非營(yíng)利組織的特征 （1）沙拉蒙（Salamon）和安黑爾（Anheier）的觀點(diǎn) （2）沃爾夫（Wolf）的觀點(diǎn) 2.非營(yíng)利組織的“非分配性約束” 3.非營(yíng)利組織的分類(lèi) （1）國(guó)外非營(yíng)利組織的分類(lèi) （2）中國(guó)非營(yíng)利組織的分類(lèi) 3.2.2 非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分 1.非營(yíng)利組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者 2.非營(yíng)利組織能提高公共物品的供給效率 3.非營(yíng)利組織能較好地滿足社會(huì)多元化的需求 4.非營(yíng)利組織是當(dāng)代公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然要求 3.2.3 當(dāng)代中國(guó)公共管理中的非營(yíng)利組織 1.我國(guó)非營(yíng)利組織的興起 2.我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展存在的問(wèn)題 （1）非營(yíng)利組織自身存在的問(wèn)題：一是身份不清；二是缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。 （2）由與非營(yíng)利組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境問(wèn)題：一是對(duì)非營(yíng)利組織基本政策的實(shí)施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視監(jiān)督的現(xiàn)象；二是法制薄弱，法制不完善。 3.2.3 當(dāng)代中國(guó)公共管理中的非營(yíng)利組織 3.我國(guó)非營(yíng)利組織改革發(fā)展的基本取向 （1）大力培育非營(yíng)利組織：第一，在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)?°政社分開(kāi)?±改革；第二，重點(diǎn)在資金方面進(jìn)行必要的資助。 （2）加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理：第一，逐步完善有關(guān)非營(yíng)利組織的尤其是其活動(dòng)的法律法規(guī)；第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過(guò)程中，通過(guò)依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理、強(qiáng)化各種法律規(guī)范的實(shí)施和監(jiān)督，特別是對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)行的規(guī)范化、服務(wù)質(zhì)量、政府資金使用進(jìn)行監(jiān)督。 3.3 事業(yè)單位 3.3.1 事業(yè)單位的含義與特征 1.事業(yè)單位的含義： 事業(yè)單位是指受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織。 2.事業(yè)單位的基本特征 （1）事業(yè)單位活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)性和政治性 （2）事業(yè)由政府主辦并主管 （3）事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政供給 （4）整個(gè)事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性 3.3.2 事業(yè)單位改革 1.事業(yè)單位改革的必要性 （1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長(zhǎng)過(guò)快，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的困難沒(méi)有得到根本性的緩解； （2）社會(huì)效益不高； （3）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合不緊密。 2.事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向 （1）社會(huì)化發(fā)展取向 （2）法制化、民主化發(fā)展取向 3.事業(yè)單位改革的基本原則和分類(lèi)改革 （1）政事分開(kāi)的基本原則：第一，實(shí)行職責(zé)分開(kāi)；第二，實(shí)行管理方式及手段的分開(kāi)。 （2）事業(yè)單位的分類(lèi)改革，分為三類(lèi)： 第一，具有準(zhǔn)政府組織性質(zhì)的事業(yè)單位 第二，具有一定經(jīng)濟(jì)效益的公益性的事業(yè)單位 第三，具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性和能力的事業(yè)單位 3.4 公共組織的變革 3.4.1 科層制組織與反思 1.科層制組織的基本特征 （1）專(zhuān)門(mén)化 （2）等級(jí)制 （3）規(guī)則化 （4）非人格化 （5）技術(shù)化 （6）公、私分明化 2.科層制方法的主要內(nèi)容 （1）組織標(biāo)準(zhǔn)化 （2）工作秩序化 （3）管理規(guī)范化 3.傳統(tǒng)科層制組織的缺陷與困境 （1）傳統(tǒng)科層制組織的缺陷 （2）傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境 第一，組織環(huán)境的困境 第二，組織結(jié)構(gòu)上的困境 第三，組織方式上的困境 3.4.2 公共組織變革的目標(biāo)與內(nèi)容 1.公共組織變革的目標(biāo) （1）提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力 （2）提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性 （3）提高公共組織的工作績(jī)效 2.公共組織變革的內(nèi)容 （1）組織結(jié)構(gòu)變革：包括橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)和縱向?qū)蛹?jí)的變革。 （2）公共組織權(quán)力關(guān)系變革：一是公共組織向社會(huì)組織還權(quán)；二是橫向分權(quán)；三是在縱向權(quán)力分配上，實(shí)行集權(quán)與分權(quán)互相的融合與共存。 （3）技術(shù)變革：主要是應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)實(shí)行業(yè)務(wù)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài)中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門(mén)分割和官僚主義，規(guī)范工作流程和簡(jiǎn)化管理程序，減去多余、重疊的機(jī)構(gòu)和不必要的中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)?°一站式?±的管理與服務(wù)。 （4）產(chǎn)品和服務(wù)變革：基于服務(wù)對(duì)象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)展更好的服務(wù)流程和服務(wù)方式，為社會(huì)提供最低成本、最好品質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)。 （5）人力資源變革：第一，投資于訓(xùn)練與發(fā)展活動(dòng)，讓工作人員獲得新的技術(shù)與能力；第二，將工作人員社會(huì)化，融入組織文化，使其學(xué)習(xí)到有助于提升組織績(jī)效的新常規(guī)(routines)；第三，改革組織的規(guī)范與價(jià)值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；第四，持續(xù)改進(jìn)對(duì)多樣化的員工所采行的晉升與獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)；第五，對(duì)高層管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行變革，改善組織學(xué)習(xí)與決策制定。 3.公共組織變革的趨勢(shì) 公共組織變革越來(lái)越表現(xiàn)出以下的發(fā)展趨勢(shì)：一是倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型組織；二是倡導(dǎo)構(gòu)建無(wú)縫隙組織、網(wǎng)絡(luò)組織和虛擬組織；三是強(qiáng)化公共組織的社會(huì)服務(wù)職能。 第4章 公共領(lǐng)導(dǎo) 4.1 公共領(lǐng)導(dǎo)概述 4.2 公共領(lǐng)導(dǎo)體制 4.3 幾種常見(jiàn)的公共領(lǐng)導(dǎo)方法 4.4 領(lǐng)導(dǎo)能力 本章教學(xué)目的 領(lǐng)導(dǎo)貫穿于計(jì)劃、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等公共管理活動(dòng)的全過(guò)程。本章主要從理論與實(shí)踐結(jié)合的角度上學(xué)習(xí)公共領(lǐng)導(dǎo)的前沿理論、領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方法、領(lǐng)導(dǎo)能力。本章學(xué)習(xí)，著重培養(yǎng)學(xué)生的領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)，培養(yǎng)學(xué)生運(yùn)用理論分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，通過(guò)角色模擬和案例分析培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)能力。 本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題 ?公共領(lǐng)導(dǎo)的作用與公共領(lǐng)導(dǎo)理論的歷史演進(jìn) ?領(lǐng)導(dǎo)體制 ?領(lǐng)導(dǎo)方法 ?領(lǐng)導(dǎo)能力與領(lǐng)導(dǎo)方式 4.1 公共領(lǐng)導(dǎo)概述 4.1.1 公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點(diǎn) 1.領(lǐng)導(dǎo)的含義 （1）關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)含義的幾種界定 （2）領(lǐng)導(dǎo)包含的三方面內(nèi)容 （3）領(lǐng)導(dǎo)的含義：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個(gè)基本要素。 2.公共領(lǐng)導(dǎo)的含義 公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，通過(guò)對(duì)各種社會(huì)資源進(jìn)行合理配置，對(duì)組織成員和公眾進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程。 公共領(lǐng)導(dǎo)的含義包括：（1）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)；（2）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程；（3）公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動(dòng)的過(guò)程；（4）公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認(rèn)可的關(guān)系；（5）對(duì)公共領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效評(píng)估存在著較大的困難。 3.公共領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) （1）公共領(lǐng)導(dǎo)者賴(lài)以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組織或公共部門(mén)； （2）公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。從公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的來(lái)源、使用和后果來(lái)看，都具有了公共性； （3）決策的?°公斷性?±； （4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值取向是公共利益。 4.公共領(lǐng)導(dǎo)的作用 （1）導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用 （2）影響、表率的作用 （3）協(xié)調(diào)、溝通的作用 （4）迎接挑戰(zhàn)、引發(fā)和推動(dòng)變革的作用 4.1.2 西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進(jìn)與新發(fā)展 1.西方經(jīng)典領(lǐng)導(dǎo)理論 （1）特質(zhì)理論(trait theory) 。用以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來(lái)解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正因素的理論。 特質(zhì)理論的優(yōu)點(diǎn)：第一，它給人一種直覺(jué)的吸引力，在一定程度上和一定范圍內(nèi)合乎人們的常識(shí)；第二，把領(lǐng)導(dǎo)者作為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的核心要素，作為領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的主宰，這有其合理性；第三，它在領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展史起到承上啟下的作用。 特質(zhì)理論的缺陷：直覺(jué)性和形而上學(xué)性 （2）行為理論(behavior pattern theory) 。這種理論認(rèn)為，真正決定一個(gè)人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關(guān)心工作（生產(chǎn)）又關(guān)心個(gè)人（下屬）的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的；認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通過(guò)后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 行為理論主要包括：一是勒溫等人的集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)、民主式領(lǐng)導(dǎo)和放任式領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論；二是領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)流（leader as continuum）理論；三是利克特（R. Likert）以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)和以員工為中心的領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論。 （3）權(quán)變（或情景）理論（contingency situational theory）。實(shí)踐證明，不存在一成不變的、普遍適用的“最好的”領(lǐng)導(dǎo)方式。領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，用一個(gè)通式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)＝f(領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境)。這個(gè)公式表明，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的一個(gè)變數(shù)（函數(shù)）。因此，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為是因時(shí)間、地點(diǎn)、條件的變化而變化的，這就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論的實(shí)質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論主要包括：菲德勒的權(quán)變理論（contingency theory of leadership）、路徑——目標(biāo)理論（path-goal-theory）。 2.西方領(lǐng)導(dǎo)理論的新進(jìn)展 進(jìn)入20世紀(jì)70年代，特別是80年代以來(lái)，西方領(lǐng)導(dǎo)理論又獲取了一些有價(jià)值的進(jìn)展。這些進(jìn)展主要有歸因理論、領(lǐng)導(dǎo)魅力理論、認(rèn)知資源理論、交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論、基于價(jià)值觀的領(lǐng)導(dǎo)理論和團(tuán)隊(duì)理論。 4.2 公共領(lǐng)導(dǎo)體制 4.2.1 領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容 1.領(lǐng)導(dǎo)體制的含義： 領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置制度、方法及其運(yùn)行機(jī)制。 2.領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容 （1）領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu) （2）領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度 （3）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中各部門(mén)之間的職責(zé)與權(quán)限劃分 （4）領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度 4.2.2 公共領(lǐng)導(dǎo)體制的基本類(lèi)型 1.首長(zhǎng)制和委員會(huì)制 2.集權(quán)制和分權(quán)制 3.層次制和職能制 4.完整制和分離制 4.2.3 公共領(lǐng)導(dǎo)體制的改革 公共領(lǐng)導(dǎo)體制改革是公共領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中為完成公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)作機(jī)制和規(guī)章制度進(jìn)行的合乎實(shí)際和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的改革。 1.我國(guó)公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題 （1）領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆 （2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)于集中 （3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后 （4）公共組織機(jī)構(gòu)高度膨脹 （5）用人制度缺乏活力 2.公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑 （1）完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系 （2）保證政令統(tǒng)一的前提下，適當(dāng)下放權(quán)力 （3）改革組織人事制度，增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力 （4）繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，克服機(jī)構(gòu)臃腫 （5）加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督 4.3 幾種常見(jiàn)的公共領(lǐng)導(dǎo)方法 4.3.1 領(lǐng)導(dǎo)方法概述 1.領(lǐng)導(dǎo)方法的含義：領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置資源、溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)籌安排時(shí)間、 統(tǒng)御和激勵(lì)下屬的各種手段與途徑。 2 .領(lǐng)導(dǎo)方法的特征 （1）領(lǐng)導(dǎo)方法的目的性 （2）領(lǐng)導(dǎo)方法存在正確與錯(cuò)誤、有效與無(wú)效之分 （3）領(lǐng)導(dǎo)方法的多層次性 （4）領(lǐng)導(dǎo)方法的具體相關(guān)性 （5）領(lǐng)導(dǎo)方法存在動(dòng)態(tài)變異性 4.3.2 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào) 1.公共領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義與特征 （1）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義：領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)是指公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，通過(guò)調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之間、政府不同組織之間、政府各部門(mén)之間，公務(wù)員之間，政府不同職能之間等可能產(chǎn)生的阻礙公共事務(wù)的處理和社會(huì)和諧發(fā)展的因素，進(jìn)行調(diào)整、控制，使社會(huì)和組織保持一種平衡狀態(tài)以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，發(fā)揮整體最大功效的過(guò)程。 （2）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的特點(diǎn)：平等性、互利性、結(jié)果不確定性。 2.協(xié)調(diào)的內(nèi)容和原則 （1）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的內(nèi)容：一是領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào)；二是領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)。 （2）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的原則：第一，以人為本；第二，客觀公正；第三，注重整體；第四，求同存異；第五，互惠雙贏；第六，靈活機(jī)動(dòng)。 4.3.3 領(lǐng)導(dǎo)溝通 1.領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義和作用 （1）領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義：領(lǐng)導(dǎo)溝通，即領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，通過(guò)一定的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)手段實(shí)現(xiàn)與組織內(nèi)外的追隨者、被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行的信息、思想和情感的傳遞與互動(dòng)，以保證公共利益和目標(biāo)的有效協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。 （2）領(lǐng)導(dǎo)溝通的作用：第一，溝通是科學(xué)決策的前提；第二，統(tǒng)一思想，提高績(jī)效；第三， 2.實(shí)現(xiàn)有效溝通的途徑 （1）選擇合理的溝通渠道：包括正式渠道、非正式渠道； （2）選擇合理的溝通模式，構(gòu)建信息溝通網(wǎng)絡(luò)； （3）選擇有效的溝通形式，包括口頭形式、書(shū)面形式、非語(yǔ)言形式、電子媒介形式。 3.增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法 （1）構(gòu)建暢通的溝通網(wǎng)絡(luò) （2）樹(shù)立主動(dòng)溝通的意識(shí) （3）創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境 （4）要完善民主監(jiān)督機(jī)制 （5）注意溝通與信息技術(shù)的關(guān)系 4.3.4 領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì) 1.激勵(lì)的含義：激勵(lì)是通過(guò)一定的方法來(lái)激發(fā)人們的動(dòng)機(jī)，開(kāi)發(fā)人的能力和潛力，充分調(diào)動(dòng)人的積極性和創(chuàng)造性，使被領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出高度的工作熱情和創(chuàng)造精神。 2.激勵(lì)的原則：（1）物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合原則；（2）正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)結(jié)合原則；（3）按需激勵(lì)原則；（4）差別激勵(lì)原則； （5）公正原則。 3.激勵(lì)的方法 激勵(lì)的方法主要包括：（1）物質(zhì)激勵(lì)；（2）參與激勵(lì)；（3）目標(biāo)激勵(lì)；（4）情感激勵(lì)；（5）需要激勵(lì)；（6）榜樣激勵(lì)；（7）榮譽(yù)激勵(lì)；（8）信心激勵(lì)；（9）賞識(shí)激勵(lì)。 4.4 領(lǐng)導(dǎo)能力 4.4.1 領(lǐng)導(dǎo)能力的內(nèi)涵及其基本條件 1.領(lǐng)導(dǎo)力的含義：領(lǐng)導(dǎo)能力，就是領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)體素質(zhì)、思維方式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方法等的把握程度等影響具體領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)效果的個(gè)性心理特性的總和，它是領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的核心。 2.發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力的基本條件 （1）領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，必是在一定的環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)中進(jìn)行； （2）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，需要領(lǐng)導(dǎo)者明確組織的目標(biāo)、責(zé)任與價(jià)值； （3）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)者基本素養(yǎng)，包括政治素養(yǎng)、知識(shí)素養(yǎng)、能力素養(yǎng)和心理素養(yǎng)。 4.4.2 領(lǐng)導(dǎo)能力的主要內(nèi)容 1.領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力 主要體現(xiàn)在五個(gè)方面： ?廣闊的知識(shí)面 ?敏銳的問(wèn)題意識(shí) ?全新的思想觀念 ?良好的精神狀態(tài) ?敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的膽識(shí) 2.領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略思維能力 （1）含義 （2）內(nèi)容：一是戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力；二是戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力；三是戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力；四是戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力。 （3）培養(yǎng)： 一是加強(qiáng)哲學(xué)修養(yǎng)，提高辯證思維能力；二是努力拓展知識(shí)面；用豐厚的知識(shí)積累作為戰(zhàn)略思維的材料；三是在實(shí)踐中鍛煉；四是善于利用外腦。 3.領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力 （1）領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性 （2）制約領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的因素 （3）領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力所包含的內(nèi)容 4.4.3 領(lǐng)導(dǎo)方式 1.領(lǐng)導(dǎo)方式的含義：領(lǐng)導(dǎo)方式，是在特定環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)者采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和指向性。 2.領(lǐng)導(dǎo)方式的類(lèi)型 （1）集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式 （2）民主型領(lǐng)導(dǎo)方式 （3）放任型領(lǐng)導(dǎo)方式 第5章 公共政策 5.1 公共政策概述 5.2 公共政策過(guò)程 5.3 公共政策分析 5.4 公共政策發(fā)展 本章教學(xué)目的 公共政策是現(xiàn)代公共管理運(yùn)行的核心平臺(tái)和主要方法之一，在公共管理中的重要作用日益突顯。制定和實(shí)施公共政策是公共管理的重要內(nèi)容，公共政策過(guò)程是公共管理運(yùn)行的重要過(guò)程。本章從不同視角下對(duì)公共政策內(nèi)涵的不同界定出發(fā)，從政策科學(xué)與公共管理實(shí)踐的角度闡述公共政策的理論發(fā)展及其研究主線、公共政策過(guò)程、公共政策分析及其方法、公共政策發(fā)展等內(nèi)容。 本章學(xué)習(xí)，著重培養(yǎng)學(xué)生的公共政策意識(shí)，以及運(yùn)用公共政策進(jìn)行公共管理的實(shí)際能力。 本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題 ?公共政策的含義與范疇 ?公共政策工具 ?公共政策過(guò)程：公共政策過(guò)程所包含的各個(gè)環(huán)節(jié) ?公共政策的分析工具與分析方法 ?公共政策發(fā)展 5.1 公共政策概述 5.1.1 公共政策的性質(zhì)和范疇 1.不同視角下的公共政策 （1）國(guó)外學(xué)者對(duì)公共政策概念的界定 第一，價(jià)值分配論視角 第二，目標(biāo)方法選擇論視角 第三，立場(chǎng)論視角 第四，過(guò)程論視角 第五，政治合法性實(shí)現(xiàn)論視角 （2）我國(guó)學(xué)者對(duì)公共政策概念的界定 2.公共管理視界中的公共政策 第一，公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運(yùn)用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會(huì)利益需求，協(xié)調(diào)社會(huì)利益矛盾與沖突的方略； 第二，公共政策的主體是決策者； 第三，公共政策的客體是政策問(wèn)題和政策受眾（政策目標(biāo)群體）； 第四，橫向劃分和縱向劃分公共政策的范圍； 第五，公共政策的目標(biāo)直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)或代表的國(guó)家、社會(huì)或共同體的利益最大化； 第六，公共政策的核心是一種選擇。 5.1.2 公共政策工具 1.公共政策工具的類(lèi)型 公共政策工具又稱(chēng)為治理工具或政府工具。依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過(guò)程中政府介入程度的高低，在從自愿性到強(qiáng)制性的范疇將公共政策工具類(lèi)型分為： （1）自愿性工具 （2）混和性工具 （3）強(qiáng)制性工具 2.公共政策工具的選擇 公共政策工具的選擇是一種理性行為。政策工具的選擇需要考慮如下方面： 第一，應(yīng)基于以公共理性為主導(dǎo)的多元綜合理性的原則； 第二，應(yīng)與政策環(huán)境相適應(yīng)； 第三，應(yīng)能有利于協(xié)調(diào)政策目標(biāo)群體，即政策受眾的當(dāng)前利益、中期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益； 第四，應(yīng)具有靈活性，針對(duì)某一政策問(wèn)題是選擇使用單一的政策工具抑或是綜合應(yīng)用多種政策工具，或是以一種為主其它為輔，取決于對(duì)以上三方面的條件要求滿足的程度； 第五，政策工具的性質(zhì)和效用在實(shí)際應(yīng)用的過(guò)程中受到環(huán)境和目標(biāo)群體變化的影響有可能發(fā)生變化。 3.公共政策工具選擇的應(yīng)用 霍萊特和拉米什通過(guò)設(shè)置兩個(gè)變量來(lái)構(gòu)建政策工具選擇模型：一個(gè)變量是國(guó)家能力，或者說(shuō)是國(guó)家影響社會(huì)行為者的組織能力；另一個(gè)變量是政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度，特別是政府在執(zhí)行政策時(shí)面對(duì)的行為者的類(lèi)型和數(shù)目。 5.1.3 公共政策的研究主線 1.制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與決策機(jī)制 2.公共政策的過(guò)程與程序 3.公共政策的內(nèi)容與輸出 5.2 公共政策過(guò)程 5.2.1 公共問(wèn)題與公共政策問(wèn)題 公共政策問(wèn)題的確認(rèn)和建構(gòu)是公共政策過(guò)程的起點(diǎn)，也是現(xiàn)代政策分析的中心環(huán)節(jié)。公共政策問(wèn)題泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距，這種差距往往是產(chǎn)生社會(huì)緊張狀態(tài)的原因。 公共問(wèn)題不等于就是公共政策問(wèn)題，公共政策問(wèn)題只是諸多公共問(wèn)題中的一部分。公共問(wèn)題成為公共政策問(wèn)題的條件是：公共問(wèn)題促使人們行動(dòng)，特別是向政府及公共部門(mén)提出、同時(shí)該問(wèn)題又在政府及部門(mén)的權(quán)限范圍之內(nèi)，在特定時(shí)期被列入政府政策議程。 公共政策問(wèn)題的基本特征：公共性。公共行特征超越了個(gè)人特定的環(huán)境和范疇，與人類(lèi)整個(gè)的社會(huì)生活、制度和全部歷史有關(guān)，同時(shí)也與既定社會(huì)中的大眾的價(jià)值、觀念和利益相關(guān)。 公共政策問(wèn)題的一般特征：選擇性、動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性。 5.2.2 公共政策問(wèn)題的確認(rèn)與建構(gòu) 1.公共政策問(wèn)題的確認(rèn)是公共政策過(guò)程的基礎(chǔ)，而公共政策問(wèn)題的建構(gòu)則是政策分析的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。公共政策問(wèn)題的確認(rèn)是在特定的“政策問(wèn)題情境”中，了解與政策問(wèn)題相關(guān)的社會(huì)變化過(guò)程中的權(quán)力關(guān)系、利益群體及資源配置等方面因素，從而對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)、領(lǐng)域、范圍和程度作出基礎(chǔ)性判斷。 2.公共政策問(wèn)題的建構(gòu)是對(duì)政策問(wèn)題的理性分析；政策問(wèn)題的建構(gòu)需要對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)。 3.政策問(wèn)題的建構(gòu)有四個(gè)相互銜接的步驟：?jiǎn)栴}搜索、問(wèn)題界定、問(wèn)題詳述和問(wèn)題感知。整個(gè)過(guò)程是在認(rèn)識(shí)或“感知”問(wèn)題情勢(shì)的前提下，搜索出問(wèn)題網(wǎng)。 5.2.3 公共政策議程 1.公共政策議程的含義：公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促成其最后確定，這一過(guò)程就是政策議程的建立過(guò)程。 2.公共問(wèn)題進(jìn)入公共政策議程的觸發(fā)機(jī)制。詹姆斯·安德森的分類(lèi)方法別具特色。他把公共問(wèn)題進(jìn)入政策議程的機(jī)制分為如下四種觸發(fā)機(jī)制：一是政治領(lǐng)袖的觸發(fā)；二是危機(jī)事件；三是抗議活動(dòng)；四是通訊媒介的注意 。 3.公共政策議程建立的模型 （1）科布在區(qū)分公眾議程和政府議程的基礎(chǔ)上依據(jù)政策訴求主體的不同提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型、政治動(dòng)員型和內(nèi)在創(chuàng)始型。 （2）金登在1984年提出的議程建構(gòu)的三大源流：?jiǎn)栴}溪流、政策“原湯”（政策源流）和政治源流，這三大源流彼此獨(dú)立，具有各自的動(dòng)力機(jī)制和特點(diǎn)。政策議程的多源流分析及其關(guān)系，如下圖所示。 金登政策議程多源流分析示意圖 5.2.4 公共政策制定 1.公共政策制定的含義 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過(guò)程，以政府為核心的公共機(jī)構(gòu)是公共政策制定和實(shí)施的主體。公共政策制定是整個(gè)公共政策過(guò)程中的重要階段。公共政策制定的流程包括宏觀的政治體系中的政策制定流程和微觀政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的流程。 2.公共政策制定的宏觀流程 公共政策制定的宏觀流程是以伊斯頓對(duì)政治生活的系統(tǒng)分析為基礎(chǔ)，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反饋的過(guò)程。 公共政策制定的宏觀流程可能是立法范圍的系統(tǒng)的議程，也可能是行政范圍的制度化的議程，還可能是針對(duì)偶發(fā)和突發(fā)的特定情境和事件而產(chǎn)生的議程。 3.公共政策制定的微觀流程 公共政策制定的微觀流程是從決策的視角對(duì)政策的規(guī)劃與設(shè)計(jì)。遵循決策的一般路徑，它包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——確立目標(biāo)——方案擬定、評(píng)估與抉擇——政策合法化幾個(gè)階段。一般來(lái)說(shuō)包括： （1）確立政策目標(biāo) （2）政策方案擬定、評(píng)估與抉擇 （3）政策合法化 5.2.5 公共政策溝通 1.內(nèi)部溝通與外部溝通 公共政策內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與政策相關(guān)的信息傳遞和交流，是組織內(nèi)部通過(guò)各種現(xiàn)代信息載體和通訊工具以制度化的溝通渠道實(shí)現(xiàn)信息的傳遞與交流。 公共政策外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)與外部環(huán)境之間的直接或介間接進(jìn)行的信息傳遞與交流。外部環(huán)境主要指決策系統(tǒng)以外的個(gè)人及各類(lèi)社會(huì)組織。 2.公眾與政府之間政策溝通的途徑及其障礙 （1）政府與公眾之間政策溝通的途徑 ?政策發(fā)布和信息公開(kāi) ?政策反饋和信息反饋 ?雙向互動(dòng)的政策溝通和政府回應(yīng)機(jī)制 （2）政府與公眾之間政策溝通的障礙 ?溝通的技術(shù)障礙 ?溝通的心理障礙 ?溝通渠道的阻塞 5.2.6 公共政策執(zhí)行 1.公共政策執(zhí)行的一般理論 公共政策執(zhí)行是將已取得合法化的政策方案付諸實(shí)施，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，以解決實(shí)際問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程。 關(guān)于公共政策執(zhí)行，西方國(guó)家公共政策學(xué)者圍繞兩條研究途徑展開(kāi)：一是“自上而下”途徑，或稱(chēng)為“政策制定者透視”途徑；二是“自下而上”途徑。 2.公共政策執(zhí)行失控及其矯正 （1）公共政策執(zhí)行失控。主要表現(xiàn)為：一是政策敷衍；二是政策附加或阻截；三是政策抵制；四是政策扭曲。 （2）公共政策執(zhí)行失控的矯正措施 ?加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè) ?提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì) ?強(qiáng)化對(duì)公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控 ?促進(jìn)公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè) 5.2.7 公共政策評(píng)估 公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過(guò)程的運(yùn)行方式、效果、效益、效率和公眾回應(yīng)等進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和價(jià)值判斷的活動(dòng)。 1.公共政策評(píng)估的類(lèi)型 （1）聚焦于政策或項(xiàng)目的結(jié)果（結(jié)果評(píng)估或影響評(píng)估）； （2）評(píng)估政策項(xiàng)目形成與實(shí)施的過(guò)程（過(guò)程評(píng)估）； （3）對(duì)政策預(yù)期效果的評(píng)估（事前評(píng)估）； （4）對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估（事后評(píng)估）； （5）在決策的各個(gè)階段對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估。 2.公共政策評(píng)估中價(jià)值理性與工具理性的選擇 在政策評(píng)估中，需要協(xié)調(diào)工具理性與價(jià)值理性取向的關(guān)系： （1）關(guān)注政策效率與效果，以工具理性為主的政策評(píng)估； （2）關(guān)注政策價(jià)值效應(yīng)，以價(jià)值理性為主的政策評(píng)估。 5.3 公共政策分析 5.3.1 公共政策分析的含義與內(nèi)容 1.公共政策分析的含義。公共政策分析是通過(guò)運(yùn)用一定的技術(shù)手段和分析方法來(lái)進(jìn)行的，旨在認(rèn)識(shí)政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價(jià)值、深化對(duì)政策過(guò)程的認(rèn)知、研判和評(píng)價(jià)現(xiàn)有政策得失、尋求改進(jìn)決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運(yùn)行效率和效能的一種研究方式和研究工作。 公共政策分析是一個(gè)跨學(xué)科的應(yīng)用性研究領(lǐng)域，其主要目的不是對(duì)政策過(guò)程作出精準(zhǔn)的描述，而是要更好地認(rèn)識(shí)和解決現(xiàn)實(shí)的政策問(wèn)題；作為應(yīng)用性很強(qiáng)的一個(gè)研究領(lǐng)域，公共政策分析與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)。 5.3.1 公共政策分析的含義與內(nèi)容 2.公共政策分析的內(nèi)容 （1）對(duì)政策內(nèi)容的研究 （2）對(duì)決策過(guò)程的研究 （3）對(duì)決策輸出的研究 （4）對(duì)政策的評(píng)估 （5）對(duì)決策信息的研究 （6）對(duì)決策過(guò)程倡導(dǎo)的研究 （7）對(duì)政策倡導(dǎo)的研究 5.3.2 公共政策定量分析方法 1.確定型分析技術(shù) （1）線性規(guī)劃（linear programming） （2）排隊(duì)論(queuing theory) （3）馬爾可夫預(yù)測(cè)法（Markov-chain forecasting model） （4）成本—效益分析(cost-benefit analysis) 2.隨機(jī)型分析技術(shù) （1）動(dòng)態(tài)規(guī)劃(dynamic programming) （2）決策樹(shù)（decision tree） （3）靈敏度分析（sensitivity analysis） 5.3.3 公共政策定性分析方法 1.頭腦風(fēng)暴法（brain storming) 2.德?tīng)柗品?Delphi method) 3.交叉影響分析（cross-impact analysis） 4.腳本寫(xiě)作(script writing) 5.4 公共政策發(fā)展 5.4.1 公共政策發(fā)展的趨向 1.公共性 2.合法性 3.有效性 5.4.2 公共政策環(huán)境 政策生態(tài)環(huán)境分為兩類(lèi)： 1.社會(huì)總環(huán)境 2.工作環(huán)境 5.4.3 公共政策發(fā)展與公共管理價(jià)值的實(shí)現(xiàn) 1.公共政策發(fā)展與公共管理的價(jià)值相關(guān)性 （1）學(xué)科淵源 （2）公共政策在公共管理中的功能與地位 ?公共政策的行為引導(dǎo)功能 ?公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能 ?公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能 2.通過(guò)公共政策發(fā)展實(shí)現(xiàn)公共管理價(jià)值的途徑 （1）實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值導(dǎo)向 （2）構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運(yùn)行平臺(tái) ?公共決策是公共管理的起點(diǎn) ?公共決策貫穿公共管理過(guò)程的始終 ?公共決策是公共管理履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ) ?從根本上說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)公共生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過(guò)程中，需要 適當(dāng)?shù)墓舱邔?duì)之進(jìn)行規(guī)制和調(diào)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源 配置的整合和優(yōu)化 第6章 公共人力資源管理 6.1 人力資源管理的基本理論 6.2 公共人力資源管理的主要內(nèi)容 6.3 公共人力資源管理制度 本章教學(xué)目的 公共人力資源是重要的公共資源，公共人力資源管理是公共管理的一個(gè)重要組成部分。本章全面介紹了當(dāng)代公共管理領(lǐng)域人力資源管理的基本理論，從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度上，闡述了公共人力資源管理的具體內(nèi)容與環(huán)節(jié)、公務(wù)員制度、公共人力資源管理變革。 本章學(xué)習(xí)，要求學(xué)生全面掌握當(dāng)代公共人力資源管理的前沿理論，熟悉公共人力資源管理的基本內(nèi)容、具體環(huán)節(jié)和公務(wù)員制度，能夠熟練地運(yùn)用公共人力資源管理的各種技術(shù)和方法。 本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題 ?人力資源與公共人力資源管理的含義、特點(diǎn) ?公共人力資源管理與傳統(tǒng)人事管理的區(qū)別 ?公共人力資源管理的具體內(nèi)容 ?公務(wù)員制度 ?公共人力資源管理的變革 6.1 人力資源管理的基本理論 6.1.1 人力資源與公共人力資源管理 1.人力資源的含義。 人力資源（human resource，HR）