試論行政違法行為檢察監(jiān)督
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整理公文試論行政違法行為檢察監(jiān)督【內(nèi)容摘要】2014 年 10 月中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 ,十八屆四中全會提出, “完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正。 ”針對行政違法行為檢察制度的探究是適應(yīng)新要求的當(dāng)務(wù)之急。本文從行政違法行為檢察監(jiān)督的意義、當(dāng)前面臨的困境及構(gòu)建行政違法行為檢察監(jiān)督機制等方面進(jìn)行探思?!娟P(guān)鍵詞】行政違法行為 檢察監(jiān)督 制度探析據(jù)統(tǒng)計,在我國,大約 80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行 zd 規(guī)的執(zhí)法工作都是由行政機關(guān)來承擔(dān)的[ ①],近年來,我國行政執(zhí)法領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生,行政機關(guān)不作為、亂作為,在群眾中造成了惡劣的影響,損害了黨的形象,破壞了社會和諧穩(wěn)定,降低了政府的公信力。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),理應(yīng)促進(jìn)行政機關(guān)依法行政,促進(jìn)法治政府的建立,完善的行政違法檢察監(jiān)督機制尤為必要。一、行政違法行為存在的現(xiàn)實意義(一)法律正當(dāng)性要求。行政機關(guān)的行政管理權(quán)整理公文涉及社會公共管理事務(wù)方方面面,行政權(quán)作為公權(quán)力在管理具體事務(wù)中在給千家萬戶提供秩序的同時,權(quán)力濫用帶來的損害后果也更為普遍和極具破壞力。把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子,一方面需要權(quán)力本身制定及實施過程的合理性合法,另一方面好的監(jiān)督制約機制的建立也是規(guī)范權(quán)力的必然要求。 《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定,檢察機關(guān)是國家法律的監(jiān)督機關(guān),其主要任務(wù)是如何保證國家法律的正確實施。檢察機關(guān)的監(jiān)督作用不僅包括對國家審判機關(guān)適用法律的監(jiān)督,同時也包括對行政機關(guān)適用法律的監(jiān)督。以檢察權(quán)的司法權(quán)屬性為前提,制約行政權(quán)力的違法濫用符合權(quán)力相制約的原則。(二)社會主義法治需要。黨的十八大報告強調(diào)指出:“要建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系,讓權(quán)力在陽光下運行。 ”黨的十八屆四中全會在提出“構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制” ,均能反映出完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度,是保障公民合法權(quán)益,保護公民的私有權(quán)利的現(xiàn)實法治要求。監(jiān)督機制如果不能發(fā)揮作用,其后果是將出現(xiàn)行政機關(guān)的不作為和亂作為,侵害的直接客體是廣大群眾的基本合法利益,這些都是與法治社會精神相悖而行的。因此社會主義法治社會的建設(shè)需要健全對行政違法行為的監(jiān)督機制的建立。(三)檢察機關(guān)職責(zé)要求。對行政執(zhí)法行為的監(jiān)整理公文督包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督[②]等。而檢察機關(guān)在憲法上的最根本職責(zé)是進(jìn)行法律監(jiān)督,包括對行政權(quán)和司法權(quán)適用法律的監(jiān)督。由檢察機關(guān)監(jiān)督糾正行政違法行為在國際中較為普遍通行, 《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》 、 《關(guān)于對民事審判與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行) ) 》 、 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等中辦國辦、最高人民法院、最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定先后出臺,逐步完善和健全了檢察監(jiān)督能力,檢察監(jiān)督在行政違法行為的監(jiān)督中必然要起到重要的作用,檢察機關(guān)監(jiān)督工作的專業(yè)屬性,決定了檢察機關(guān)監(jiān)督糾正違法行政行為具有無可替代的優(yōu)勢。二、當(dāng)前行政違法行為面臨的困境(一)法律規(guī)定欠缺,監(jiān)督力度不夠。雖然憲法賦予檢察機關(guān)行政違法行為的監(jiān)督權(quán), 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》又一次強調(diào)了檢察機關(guān)對違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督的問題,但下位法對行政行為監(jiān)督的具體而又可操作的法律規(guī)定疏散零星,碎片化嚴(yán)重沒有能形成體系,2016 年 3 月 22 日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十九次會議通過,2016 年 4 月 15 日公布實施的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行) 》 ,雖然使行政違法監(jiān)督工作擺脫了依據(jù)《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行) 》整理公文的尷尬局面,但因其側(cè)重于檢察機關(guān)對法院在審理行政訴訟案件和執(zhí)行過程的監(jiān)督,而對行政違法行為的如何監(jiān)督并未做出程序性的安排。使得對行政違法行為的監(jiān)督仍然停留在原則上的規(guī)定,缺少詳細(xì)的法律規(guī)范可以遵循。(二)人員配置偏少、監(jiān)督能力較差?,F(xiàn)多數(shù)檢察機關(guān)仍將民事和行政檢察監(jiān)督合并為民事行政檢察監(jiān)督部門,統(tǒng)一行使民事行政檢察監(jiān)督權(quán),而民事行政檢察監(jiān)督部門尤其是基層民行檢察部門又普遍存在人員配置偏少現(xiàn)象,多為兩人、甚至存在一人科室,加之行政違法行為的監(jiān)督工作開展的較晚,缺乏監(jiān)督的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗,行 zd 律專業(yè)人才缺少是全國檢察機關(guān)的普遍問題,且有些行政行為涉及較高的專業(yè)知識,監(jiān)督者的能力低于被監(jiān)督者尷尬的現(xiàn)狀不可避免的現(xiàn)實存在著,在一定程度上影響了職能作用的有效發(fā)揮。(三)案件來源匱乏,監(jiān)督難以發(fā)揮。一方面,行政違法行為檢察監(jiān)督的案源主要是依職權(quán)發(fā)現(xiàn)為主,且在“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”究竟是對行政違法活動檢察監(jiān)督工作案件來源的限制還是引導(dǎo), “履行職責(zé)”是指檢察機關(guān)履行民行檢察監(jiān)督職責(zé)還是包括檢察機關(guān)履行各項監(jiān)督職能,檢察機關(guān)其他工作中發(fā)現(xiàn)如在普法工作、職務(wù)犯罪預(yù)防工作、調(diào)研走訪工作中發(fā)現(xiàn)是否屬于“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)” ,這些目前都尚無定論。但直接影響檢察機關(guān)內(nèi)部線索移送。整理公文另一方面,由于行政機關(guān)工作與檢察機關(guān)工作交叉少,工作性質(zhì)差異大等原因,除有重大案件涉及刑事犯罪的情況,行政違法活動很難進(jìn)入檢察機關(guān)視野。而目前該項工作尚在探索實踐階段,普通群眾對檢察機關(guān)該項職能并不了解,相反行政復(fù)議、行政訴訟等救濟途徑因法律規(guī)定明確、制度及相關(guān)配套規(guī)定健全等原因更受群眾青睞,因此即便權(quán)利受到侵害,也鮮有人到檢察機關(guān)申請監(jiān)督。(四)方式缺乏剛性 ,監(jiān)督效果不佳。目前檢察監(jiān)督的主要方式為向行政違法機關(guān)發(fā)出檢察建議,而柔性的檢察建議能否得到行政機關(guān)的重視進(jìn)而予以糾正,缺少必要的跟進(jìn)監(jiān)督手段,剛性的監(jiān)督方式的缺位必然導(dǎo)致檢察監(jiān)督能力的弱化。這就造成了個別單位不積極采納、落實檢察建議,對檢察建議虛于應(yīng)付的局面。換句話說,當(dāng)前對于行政機關(guān)不落實檢察建議的責(zé)任追究機制還不健全,這樣就使得檢察建議的下發(fā)流于形式,大大削弱了檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的威懾力。這就造成行政機關(guān)以種種理由和方式對行政執(zhí)法監(jiān)督說“不” 。一是認(rèn)為檢察機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督不必要,沒用處,對檢察機關(guān)的監(jiān)督意見和建議不以為然,或者推諉拖延執(zhí)行;二是認(rèn)為檢察機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督是“找岔子” 、 “亂挑刺” ,與自己過不去,對檢察機關(guān)的監(jiān)督意見和建議置之不理、拒不執(zhí)行。三、行政違法行為檢察監(jiān)督制度構(gòu)建探析整理公文(一)完善立法規(guī)定,確保有章可循。在《憲法》等上位法已經(jīng)有充足法理依據(jù)的前提條件下,新的法律規(guī)范的規(guī)定應(yīng)盡早出臺,檢察機關(guān)的監(jiān)督需要有剛性的程序性的規(guī)定予以遵循,民事、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則已經(jīng)先后確立,行政違法行為監(jiān)督不應(yīng)再停留在零零散散的規(guī)范中,在借鑒各個地區(qū)先進(jìn)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,整合并出臺一部甚至多部專門對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督規(guī)范性文件是檢察監(jiān)督工作有章可循必不可少的條件,檢察機關(guān)監(jiān)督工作需要有制度化的明確而又具體的法律規(guī)范,這些都是檢察機關(guān)自身應(yīng)有的法律地位所決定,是司法工作的嚴(yán)格程序性屬性所要求的。(二)提升人員素質(zhì),打造專業(yè)隊伍。行政違法行為檢察監(jiān)督工作有效開展的前提條件就是人員的合理配置,由于行政執(zhí)法覆蓋面廣,涉及范圍復(fù)雜,辦案人員需要有熟練的行 zd、行政訴訟法等相關(guān)法律知識,理論功底要深厚,這就需要引入行 zd 方面的專業(yè)人才,可以采用遴選或者招錄的方式引進(jìn),提升行政檢察監(jiān)督隊伍的整體專業(yè)化水平。同時,對現(xiàn)有的檢察人員加強培訓(xùn)和學(xué)習(xí),針對不同的行政執(zhí)法行為,可以邀請專家、學(xué)者或者經(jīng)驗豐富的執(zhí)法人員,針對行政部門的職責(zé)、執(zhí)法范圍、程序、依據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致的講解,了解行政機關(guān)內(nèi)部的運行機制和操作流程,為更好的行使檢察監(jiān)督權(quán)奠定扎實的理論整理公文基礎(chǔ),并在實際辦案中靈活運用,積累豐富的辦案經(jīng)驗,提高監(jiān)督業(yè)務(wù)能力,打造一只專業(yè)化的行政檢察監(jiān)督隊伍。(三)加強機制建設(shè),拓寬案件來源。一是建立與行政機關(guān)協(xié)作機制。注重與行政執(zhí)法機關(guān)聯(lián)動銜接,在充分保證行政機關(guān)行使職權(quán)的前提下,及時發(fā)現(xiàn)食品藥品安全、國土、環(huán)境保護等行政執(zhí)法中存在的違法情況。同時加強與 zd 委、紀(jì)檢、信訪局、公安、法院、司法局、律所等部門的聯(lián)系,拓寬案件來源渠道。二是建立內(nèi)部協(xié)作機制。民行部門要增強與控申、反貪、反瀆等部門的溝通交流,通過其他部門尋找行政違法行為的監(jiān)督線索,形成工作合力。三是建立定期宣傳機制。利用廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)站、微信、微博等新型媒體進(jìn)行宣傳,深入機關(guān)、企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行專門宣傳,在行政機關(guān)設(shè)立專門的宣傳展板,擴大民行檢察宣傳的社會知曉度,督促行政執(zhí)法人員依法履職,引導(dǎo)群眾通過合法的途徑解決行政違法問題。(四)運用多種手段,增強監(jiān)督實效。一是督促起訴制度。針對行政機關(guān)不依法行使職權(quán)或者行使職權(quán)不到位的情形,為保護國有資產(chǎn)和公共利益免受損失和侵害,對符合民事訴訟條件的,檢察機關(guān)可以督促行政機關(guān)依法提起民事訴訟。督促起訴方式不具有強制性,僅具有提醒、整理公文督促的性質(zhì)。二是檢察建議制度。自民事訴訟法修改后,檢察建議被規(guī)定為了法定的監(jiān)督方式,儼然成為了檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一項重要手段。相對抗訴而言,檢察建議是建議,不是命令,屬于一種比較溫和的監(jiān)督方式,且其適用靈活便捷、針對性強、易于被行政機關(guān)接受等特點,更適合督促行政機關(guān)依法、全面、正當(dāng)履行職責(zé)。三是支持起訴。支持起訴制度。支持作為行政行為相對人的公民、法人或者其他組織對違法行政行為或違法不作為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。四是行政公益訴訟制度[③]。行政公益訴訟的途徑作為行政違法行為監(jiān)督的重要手段之一,可以有效制止行政機關(guān)的違法行為,通過司法途徑對行政機關(guān)予以懲戒,充分發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的制衡做用,由檢察機關(guān)作為公共利益的守護者,代表國家提起行政訴訟,不僅必要,而且可行。- 1.請仔細(xì)閱讀文檔,確保文檔完整性,對于不預(yù)覽、不比對內(nèi)容而直接下載帶來的問題本站不予受理。
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