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第四講城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理 城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的思考 山西 天羅地網(wǎng) 公路收費(fèi)站標(biāo)識(shí)圖 一 城市基礎(chǔ)設(shè)施概述 涵義是指為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件 保障城市存在和發(fā)展的各種工程及其服務(wù)的總稱 城市基礎(chǔ)設(shè)施與市政設(shè)施 城市公用事業(yè)城市公用事業(yè)城市基礎(chǔ)設(shè)施城市公共設(shè)施市政工程設(shè)施城市事業(yè)設(shè)施 城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵能源設(shè)施供排水設(shè)施交通設(shè)施郵電通訊設(shè)施環(huán)保設(shè)施防災(zāi)設(shè)施 城市基礎(chǔ)設(shè)施特性分類 通 供 保 防 用 1 服務(wù)的公共性與社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施與其他主體設(shè)施的顯著區(qū)別在于 后者可能只為某些企業(yè)或人提供服務(wù) 而基礎(chǔ)設(shè)施必須為全社會(huì) 全體市民提供服務(wù)公共的開(kāi)放系統(tǒng) 不能拒絕任何使用者的需求所提供的產(chǎn)品和服務(wù) 福利品 道路 公廁 下水道 橋梁 綠地商品 電話 自來(lái)水 電力 煤氣 電信 郵政即使作為商品也是公共商品 publicgoods 而非私有品 一個(gè)人的使用不能以排斥其他人的使用為前提出于社會(huì)公平 社會(huì)穩(wěn)定及社會(huì)倫理的原因 對(duì)于一些收費(fèi) 實(shí)行商品化管理的服務(wù)和供應(yīng) 也必須無(wú)償供應(yīng)或低價(jià)供應(yīng)1 城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性 2 運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性 城市道路網(wǎng) 電網(wǎng) 自來(lái)水管網(wǎng) 煤氣輸配管網(wǎng)等各類設(shè)施自成體系 城市基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)分類設(shè)施系統(tǒng)之間的密切聯(lián)系 城市基礎(chǔ)設(shè)施形成城市內(nèi)部一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng) 3 建設(shè)的超前性和形成的同步性 時(shí)間上的超前 容量上的超前 同步性是指城市基礎(chǔ)設(shè)施與相關(guān)的其它設(shè)施工程同時(shí)形成能力 4 效益的間接性和長(zhǎng)期性 二 我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資政策的演進(jìn) 1949 1979財(cái)政投資為主 1980 1989設(shè)立城市維護(hù)專項(xiàng)資金開(kāi)始多渠道籌集建設(shè)資金和設(shè)施使用收費(fèi)84年國(guó)務(wù)院發(fā)文 城市公用事業(yè)實(shí)行企業(yè)化管理 市政設(shè)施逐步實(shí)行有償使用 各地開(kāi)始征收排水費(fèi) 占道費(fèi) 過(guò)橋費(fèi)等 85年利改稅 國(guó)務(wù)院決定設(shè)立城市建設(shè)維護(hù)稅 86年北京開(kāi)始征收城市建設(shè)配套費(fèi) 各地仿效 1989 1999多渠道籌集建設(shè)資金實(shí)物地租行政事業(yè)性收費(fèi)集資攤派 1999 市場(chǎng)化融資階段2001年12月國(guó)家計(jì)委 關(guān)于印發(fā)促進(jìn)引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知 2002年3月公布 外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄 2002年12月建設(shè)部 關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn) 2003年10月十六屆三中全會(huì)決定2004年5月建設(shè)部 市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法 三 我國(guó)采用的公用事業(yè)民營(yíng)化的形式 1 BOT模式 Build Operate Transfer的縮寫 即建造 運(yùn)營(yíng) 移交 由投資方建設(shè)并專營(yíng)一定期限最后移交政府的方式 如 目前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項(xiàng)目 即由以民間資本為主的投資聯(lián)合體以BOT形式投資建設(shè)并專營(yíng)20年 北京肖家河污水處理廠 BOT方式融資建設(shè)的以焚燒垃圾發(fā)電的南海環(huán)保發(fā)電廠 2 合資模式如 2001年法圖昭和水務(wù)公司與奉賢自來(lái)水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來(lái)水公司 合資的新奧燃?xì)夤?2003年首創(chuàng)威水投資有限公司與深圳市投資管理公司合作 法國(guó)通用水務(wù)公司依據(jù)簽訂的 深圳市水務(wù) 集團(tuán) 有限公司合資合同 投資29 4億元于深圳市水務(wù) 集團(tuán) 有限公司 并擁有其40 的股權(quán) 合資模式具有以下優(yōu)點(diǎn) 一是政府可以融通社會(huì)資金 減輕政府財(cái)政壓力 二是打破了原來(lái)的壟斷體制 三是民營(yíng)企業(yè)的介入 可以提高效率 降低成本 3 直接購(gòu)并直接購(gòu)并非典型的民營(yíng)化方式 如 1997年威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠 2002年5月 上海浦東自來(lái)水公司50 國(guó)有股股權(quán)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓于威望迪 威望迪以20億元現(xiàn)金 超過(guò)資產(chǎn)評(píng)估價(jià)近三倍的價(jià)格 承諾對(duì)合資公司1582名員工不進(jìn)行裁員 保證提供優(yōu)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)自來(lái)水并將保持政府統(tǒng)一定價(jià)的條件 4 純民營(yíng)模式即由民營(yíng)資本獨(dú)家投資建 2002年9月 由香港亞太環(huán)保有限公司獨(dú)家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司 與廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局簽署了合作協(xié)議 根據(jù)該協(xié)議 香港亞太環(huán)保有限公司到2004年將投資約2 8億元 在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾處理廠 從而正式拉開(kāi)了外資進(jìn)軍中國(guó)垃圾產(chǎn)業(yè)的序幕 5 TOT Transfer Operator Transfer的縮寫 即轉(zhuǎn)讓 經(jīng)營(yíng) 轉(zhuǎn)讓 模式政府投資建設(shè)的項(xiàng)目 在一定時(shí)期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓于非政府投資主體經(jīng)營(yíng) 政府回收資金可用于新項(xiàng)目建設(shè) 并最終擁有項(xiàng)目所有權(quán) 如2004年安徽國(guó)禎環(huán)保節(jié)能股份有限公司斥資1 6億元 以TOT方式購(gòu)買了淮河流域第一座城市污水處理廠 徐州污水處理廠30年的經(jīng)營(yíng)權(quán) 6 PPP PublicPrivatePartnership的簡(jiǎn)稱 模式為了彌補(bǔ)BOT模式的不足 近年來(lái)出現(xiàn)的一種新的融資模式即政府公共部門與民營(yíng)企業(yè)合作模式 該模式的涵義是 公共民營(yíng)合作制 1992年英國(guó)最早應(yīng)用該模式 主要是為了完成某些公共設(shè)施 公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè) 公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù) 達(dá)成伙伴關(guān)系 以確保這些項(xiàng)目的順利完成 這是國(guó)際上新近興起一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式 稱為國(guó)家私人合管公司 如 2004 12香港地鐵公司 北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司與北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司共同簽署了投資原則性協(xié)議 決定以PPP模式合作投資 建設(shè)及運(yùn)營(yíng)北京地鐵4號(hào)線 四 西方民營(yíng)化改革 理論 公共選擇理論 委托代理理論 交易成本理論 公共服務(wù)的安排與生產(chǎn)理論 公共產(chǎn)品理論 公私合作理論 項(xiàng)目區(qū)分理論 可銷售性評(píng)估理論 五 公用事業(yè)民營(yíng)化改革的制度構(gòu)想 1 公平而嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入 放寬民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入 實(shí)現(xiàn)投資主體多元化 讓各種競(jìng)爭(zhēng)主體在一個(gè)公平的舞臺(tái)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng) 休謨 DavidHume 的 無(wú)賴原則 民營(yíng)和外資企業(yè)也可以視為同樣的主體 有效的制度設(shè)計(jì)目的是能防止和遏制損公利及的 無(wú)賴 沖動(dòng) 對(duì)進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)主體要進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入審查 制定科學(xué)合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和公開(kāi)招標(biāo)制度 而不是簡(jiǎn)單用行政命令和安排 使得公用事業(yè)民營(yíng)化的合法性受到質(zhì)疑 現(xiàn)在對(duì)于民間資本和外資進(jìn)入公用事業(yè) 多是由國(guó)家部委的各種 意見(jiàn) 通知 暫行規(guī)定 和地方性法規(guī) 規(guī)章予以規(guī)定 其權(quán)威性 穩(wěn)定性 規(guī)范性不足 2 建立完備的信息公開(kāi)制和公開(kāi)招標(biāo)制度公用事業(yè)的管理運(yùn)作過(guò)程中 信息的封閉是一種普遍的現(xiàn)象 而公用事業(yè)民營(yíng)化中則要求及時(shí)披露 公開(kāi)相關(guān)的信息 否則 不同的競(jìng)爭(zhēng)主體在競(jìng)逐過(guò)程中將會(huì)處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)之中 信息獲取不完全的企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中也將處于劣勢(shì) 結(jié)果將不利于企業(yè)參與公用事業(yè)的積極性 并最終影響到公用事業(yè)民營(yíng)化的效果 公平競(jìng)爭(zhēng)是民營(yíng)化的核心 因此應(yīng)該建立信息的公開(kāi)披露制度 使得信息的公開(kāi)制度化 經(jīng)?；?為公用事業(yè)民營(yíng)化營(yíng)造一個(gè)公平的信息環(huán)境 公用事業(yè)民營(yíng)化中要保證公平 合理的競(jìng)爭(zhēng) 還需要建立公開(kāi)的招標(biāo)制度 使得符合條件的企業(yè)都有機(jī)會(huì)參與競(jìng)標(biāo) 并保證整個(gè)招標(biāo)過(guò)程的公開(kāi)與透明 用制度的力量把各種不正當(dāng)?shù)慕灰?尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生降低到最低程度 為此 政府應(yīng)該根據(jù) 中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法 制定詳細(xì) 具體的公用事業(yè)民營(yíng)化公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)制度 從而保證公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的招標(biāo)與投標(biāo)活動(dòng)有法可依 有章可循 3 強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能 完善監(jiān)管機(jī)制第一 政府應(yīng)明確政府的監(jiān)管職能 第二 加強(qiáng)合同監(jiān)管 對(duì)承包商提供服務(wù)的質(zhì)量 數(shù)量 價(jià)格水平進(jìn)行監(jiān)督 制止暴利 第三 要建立責(zé)任追究制度 第四 提高監(jiān)管人員素質(zhì) 第五 構(gòu)建一個(gè)由決策者 提供者和公共服務(wù)消費(fèi)者組成的互動(dòng)機(jī)制 4 不斷完善現(xiàn)行的價(jià)格機(jī)制第一 確立保本微利的收費(fèi)原則 第二 制定科學(xué)合理的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn) 第三 積極引入價(jià)格聽(tīng)證制度 第四 在發(fā)生爭(zhēng)議的情況下 可以通過(guò)專門的仲裁機(jī)制來(lái)解決 5 注重培育和發(fā)展第三部門要培育和發(fā)展相關(guān)的社會(huì)中介組織 公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的形成和調(diào)整必須以其運(yùn)營(yíng)的成本為依據(jù) 因而要求有關(guān)企業(yè)的成本資料具有準(zhǔn)確性 受部門利益的影響 由生產(chǎn)部門提供有關(guān)資料難以完全準(zhǔn)確 因而為了保證成本資料的準(zhǔn)確性 應(yīng)由資信良好的會(huì)計(jì)事務(wù)所或?qū)徲?jì)所等社會(huì)中介組織對(duì)公用事業(yè)項(xiàng)目的成本進(jìn)行審計(jì)與核算 以保證其評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性與客觀性 為合理的定價(jià)提供科學(xué)的依據(jù) 培育相關(guān)行業(yè)的社團(tuán)組織 這類組織的作用就在于加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部的自律 下放政府以前無(wú)法下放的職能 減輕政府監(jiān)管的難度 國(guó)外之所以民營(yíng)化能夠非常成功 得到民眾的擁護(hù) 政府對(duì)企業(yè)的產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管是一方面原因 還有一個(gè)重要原因是行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理 例如 英國(guó)政府對(duì)的民營(yíng)化后的水務(wù)企業(yè)每年只進(jìn)行幾次抽樣的檢查 卻能保證廣大民眾用水的質(zhì)量和安全 這其中的原因就是廣大的行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)這些企業(yè)的日常監(jiān)管 6 需要建立全面的民營(yíng)化評(píng)估機(jī)制第一 這就需要政府對(duì)民營(yíng)化的對(duì)象進(jìn)行深人分析 明確公共服務(wù)的性質(zhì) 辨明在哪些領(lǐng)域使公共部門和私營(yíng)部門進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)是合適的 選定適當(dāng)?shù)膶?duì)象 明確民營(yíng)化所要實(shí)現(xiàn)的具體績(jī)效目標(biāo) 可供選擇的服務(wù)提供者以及由此產(chǎn)生的諸如談判 監(jiān)督等方面的交易費(fèi)用 將那些憲法和法律允許的 公共部門承擔(dān)不了或完成效果不好的公共服務(wù)交給私營(yíng)部門提供 第二 政府還要進(jìn)行成本效益分析 比較可供選擇的民營(yíng)化形式的優(yōu)缺點(diǎn) 如具體的實(shí)施條件要求 有能力提供服務(wù)的私營(yíng)部門的數(shù)量和能力等因素 選擇合適的民營(yíng)化方式 此外 政府還要為民營(yíng)化設(shè)定清晰透明的程序 明確民營(yíng)化過(guò)程中的招標(biāo) 通告 竟標(biāo) 監(jiān)督和評(píng)價(jià)等方面的環(huán)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn) 第三 還應(yīng)培育社會(huì)信用中介機(jī)構(gòu) 倡導(dǎo) 第三方評(píng)估 借鑒西方誠(chéng)信國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 為完善信用體系 該依據(jù)超公正 獨(dú)立的原則 大力扶持專業(yè)性的社會(huì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)